國有企業去行政化：挑戰與探索

龍立榮

【點題】

國有企業作為社會主義市場經濟的特色，承載著社會經濟發展的重任，為確保國計民生、發展國民經濟、抗衡跨國公司以及保護我國的國家利益等方面做出了巨大貢獻。然而，在當今的市場經濟形勢下，國有企業由于產權不清晰、現代企業制度不到位、自然資源和金融資源的壟斷、效率低下等國企病，也遭到了社會的廣泛詬病。在某種意義上，國企改革是市場經濟改革的最后一個堡壘，直接關系到我國的國際競爭力和可持續發展。黨的十八屆三中全會提出，要讓市場發揮決定性的作用，通過國有企業的去行政化，使國有企業釋放改革的紅利，推動我國經濟持續、高質量、快速發展。

國企行政化的弊端

由于國有企業所有權隸屬國家，經營權和所有權分離，為了保護國有資產保值和增值，更好地服務于國家社會經濟發展戰略，通常的經營管理辦法就是由政府指定企業的經營管理人員作為國家的代理人，而這些經營管理人員則同時兼具行政官員和企業家兩種角色。作為國有資產的代理人，這些人的角色定位比較糾結：作為行政人員，需要服從上級的指令，向上級負責，求穩是最佳選擇;作為企業家，則需要按照市場的法則行事，冒險和變革才能保證經濟利益最大化。那么在這兩種角色發生矛盾和沖突時，到底按照哪個角色進行決策就成了問題。由于政府有任免權，績效評價機制比較主觀，大多數人在行政角色和市場角色發生矛盾時，往往選擇行政角色，即保住烏紗帽。這就形成了所謂的行政化問題。

國有企業管理的行政化常常會伴隨著許多問題：第一，圍著上級轉，而不是圍繞市場轉，盲從上級的任務和指示。第二，管理者享受企業家的待遇和行政級別，導致社會不公平。第三，被委任者也許是個出色的行政官員，但未必是個好的企業家，這就增加了企業經營管理的風險。第四，由于國有企業的政府背景和支持，往往形成壟斷，使市場失去活力。第五，缺乏應有的監督管理或監管成本過高，用人唯賢可能變成了用人唯親，降低了企業的效率和競爭力。第六，由于社會責任和經濟責任、政治責任的多重約束，導致冗員情況嚴重，能上不能下、能進不能出、能增不能減，機構越來越臃腫，效率也越來越低下。

國企去行政化的內涵

國有企業去行政化有兩層涵義：一是國有企業資產管理體系的去行政化，即在厘清政企、政資和政事關系下，堅持把政府的社會經濟管理職能與國有資產所有者職能區分開來，逐步實現“管人、管事、管資產”向“管資本”轉變。二是國有企業領導人管理模式的去行政化，即國有企業領導人的選拔、任用、考核激勵機制不再簡單套用黨政干部管理模式，把黨管干部原則與董事會依法選聘經營者結合起來，建立與現代企業制度相適應的市場化選人用人機制。

國企去行政化的挑戰

一是“官本位、權力本位”思想深厚。人的思想和行為都是有慣性的，如何能夠把握時代的脈絡，與時俱進，做改革的弄潮兒，機會與挑戰并存。特別是許多習慣了計劃經濟等靠要的企業領導，還處于觀望狀態，不敢為天下人先，勢必制約去行政化的前進步伐。

二是產權制度改革滯后。國企產權多元化是建立現代企業制度的重要基礎，但目前國企產權結構單一、國資一股獨大的局面并沒有改變，產權多元化改革推進不力。在引進各類巿場主體參與國有企業改制重組方面還存在較大差距，既存在難以引進有實力的戰略投資者的困境，也存在國有資本體量較大，引進投資主體不足以稀釋國有資本股份、難以形成制衡的問題。

三是法人治理結構不完善。企業董事會、經理層和黨委會職能邊界不清、制度建設不力，監事會作用難以有效發揮，相互制衡、監督約束不力。

四是領導人員管理機制不科學。在考核評價方面，考核指標體系設置不科學，不能很好體現崗位差異和個人努力程度，考核結果運用不充分。國有企業領導人員退出機制沒有建立，企業領導人員退出的渠道依然面臨諸多現實障礙。在薪酬體系方面，建立巿場導向、行業對標和中長期激勵的薪酬體系不夠。在監督約束方面，企業內部制衡機制不健全，外部巡視、經常性考察、約談、函詢等尚未做到全天候、無死角，對企業領導人員的監督約束不力。

五是配套政策和配套改革不到位。一方面頂層設計不明晰，從中央層面缺少對國有企業去行政化的系統規劃和明確要求。另一方面政府職能轉變不到位，樹立巿場化、法治化思維的難度比較大。

國企去行政化的探索

第一，推進國有資產管理制度改革，從頂層設計上去行政化。探索國有資產監督管理由“管人、管事、管資產”向“管資本”轉變;積極推進股份制改革，發展混合所有制企業。

第二，建立健全現代企業制度，從內部運行機制上去行政化。一是探索建立規范的法人治理結構，依法明確股東會、董事會、監事會和經理層職權，落實和強化經營管理者責任。二是全面推進規范董事會建設，確定董事會、企業法定代表人在公司治理中的核心地位。對已建立起規范董事會的企業，依法落實董事會選聘經理層、業績考核和薪酬管理等職權。三是指導企業建立黨委會、董事會、監事會和經理層運行制度，發揮企業黨委政治核心作用，合理配置董事會的決策權、經理層的執行權和監事會的監督權，初步建立起各司其職、各負其責、運轉協調、有效制衡的公司法人治理結構，從制度上將企業運行管理方式由行政命令、“一把手”說了算向依靠制度管理、民主決策上轉變。

第三，深入推進人事制度改革，從用人制度上去行政化。一是取消企業和企業領導人員行政級別。二是深入推進企業干部人事制度改革。著力在企業領導班子和領導人員任期制、聘任制和綜合考核評價三個方面進行探索，用任期制、聘任制強化企業領導人員的契約精神，通過簽訂任期和年度目標責任書的方式，層層傳導壓力，嚴格獎懲，激發企業領導人員干事創業活力。三是創新選人用人方式。立足于優化領導班子結構、增強整體功能，探索建立企業領導班子配備結構模型，真正讓懂企業的人來辦企業。

第四，深化激勵約束機制改革，從考核評價和薪酬分配上去行政化。堅持業績導向，實行差異化考核。按照各個企業的不同行業、不同規模、不同功能定位等特點，分別確定具體量化指標，既堅持股東價值最大化，突出國有資產保值增值率、經濟增加值等主要指標，又關注長遠發展和社會效益，引入技術創新績效、節能減排、職工收入增長水平、社會責任等指標。同時，探索建立多種形式并存的分配體系，如職工持股、協議工資制，依據市場價格選聘職業經理人。

開弓沒有回頭箭，改革釋放紅利是新常態下的必然選擇。在某種意義上，這輪國有企業改革是深水區的改革，事關國家未來的競爭力和老百姓的福祉，既需要變革的勇氣，更需要思維的創新。相信黨和政府的決心，加上中國人的智慧，能夠平穩推進改革，實現民族復興和偉大的中國夢。

（作者系華中科技大學管理學院副院長）