影響我國政府公共支出效率的原因分析及策略探討

于 硯

（吉林師范大學 政法學院，吉林 四平 136000）

政府公共支出是政府經濟活動的一個重要方面.本質上，政府公共支出是政府行為的成本，與政府的特性和制度密不可分.政府公共支出與政府職能有關，政府職能范圍的大小影響著支出的規模.政府公共支出與公共利益有關，是代表公共利益的政府為維護和增進社會公共利益而支付的成本.政府公共支出與政府從事的社會經濟活動有關，實際上是社會需要政府作用而付出的代價.從世界范圍來看，公共支出規模不斷擴大是一種發展趨勢，這種發展趨勢反映出公共支出對經濟影響的程度在不斷擴大.

1 政府公共支出會對國家經濟產生重要影響

1.1 公共支出有助于矯正因市場失靈而導致的資源不合理配置

經濟資源是稀缺的，通常情況下，市場機制的作用可以促進社會的稀缺資源得到比較合理、有效的配置.不過，市場機制也有缺陷，存在失靈問題，導致在某些領域、某些時候經濟資源配置不合理，甚至失效.市場經濟條件下，市場失靈時有發生，為了糾正市場失靈，政府開始介入社會經濟過程，運用各種宏觀經濟措施對經濟活動進行干預.政府能夠通過公共支出來實現其干預、調節經濟的職能.這種政府干預在某種程度上彌補了市場缺陷.

1.2 公共支出有助于實現收入的公平分配

目前全國是少數人掌握著大多數的財富，富人有錢消費，但畢竟有限.而很多人渴望消費，卻消費不起.長此下去，就會生產過剩，阻礙國民經濟發展.可市場機制自身無法解決收入不均、貧富差距問題，還要靠政府，利用公共支出是政府解決相關問題的常用手段.公共財政支出的目的之一就是為了實現收入的再分配，政府可以通過對公共財政支出規模、結構、方向的控制，實現公共財政支出向經濟貧窮的地區、群體和個人傾斜，以轉移支付、加強稅收調節的方法達到縮小貧富差距的目的.例如，規定最低工資水平，并安排針對貧困線以下的低收入者的社會保障支出，從而改善窮人的絕對貧困和相對貧困狀況.當然，要使收入分配狀況趨于公平合理，公共支出的制度設計必須合理，否則將適得其反.

2 我國政府公共支出效率有待提高

政府的管理低效、資源的浪費問題是全球性問題，不是我國特有的.但我國有自己特殊的國情，政府運行中暴露出來的問題尤為突出，產生的后果更嚴重.

2.1 我國公共產品供給與需求脫節

我國政府提供公共產品不是按照調研和調查得到的需求來提供，幾乎是管理者隨意提供.在提供公共產品時，決策權力過分集中，沒有一個民主決策程序，完全是領導一揮手就決定了，導致非理性的供給.越是公共物品供給不足的反倒不及時提供，比如我國農村的基礎設施建設；而某些公共物品明明已經飽和了，政府卻不顧現實，繼續供給，造成浪費.管理層偏向哪個領域，哪個領域的投入就多，不偏向哪個領域，哪個領域就得不到供給.例如，目前，中國鋼鐵產能既面臨著產能過剩問題，又存在布局結構不合理局面.可我國前幾年卻頻頻上馬鋼鐵項目，加劇這種局面，有專家表示，這是嚴重的錯誤決策，鋼鐵行業現行已經很困難，新的審批項目必將進一步加劇行業的產能過剩.

2.2 資源的浪費較嚴重

由于我國問責制度的缺乏、法制不健全、監管上存在漏洞，刺激了政府官員對政府機構自身利益及個人利益的追求，在政府機構中，各部門都努力增加預算，這個預算不是調查研究的結果，而是盡可能夸大需求得來的數字.得到預算后，官僚們又絞盡腦汁研究怎么把預算最大限度地花費掉，從中他能得到多少好處，卻不管預算是否用在刀刃上，是否用在關乎國計民生的關鍵處.甚至出現一種怪現象，越到年末，各單位越急著花錢，因為剩余的預算不僅要上交，而且還將導致下一年預算撥款的減少，所以，他們拼命花錢，買來的很多東西有可能長期閑置，他們也不心疼，也不會有誰會被追責.這樣，大量的財政資源被低效、無效使用，年復一年、周而復始.可見，在缺少公共部門民主監督的情況下，我國政府支出的過度增長是不正常的，把政府支出的過度增長都歸結于經濟的快速增長是及其不負責任的.政府隨意提供的過剩公共產品，與社會實際需求相脫節，造成社會資源的極大浪費.

3 我國政府公共支出效率不高的原因

3.1 我國公共部門管理低效

管理低效的重要原因是政府組織機構設置不合理.在經濟高速發展過程中，政府規模擴張是必然的，但應是根據經濟發展需要自然地擴張，而不是脫離實際想怎么擴張就怎么擴張人.在政府組織機構內部管理層次與管理幅度都應適當，必須貫徹精簡原則，可我國公共部門機構的設置卻完全違背了這個原則，機構臃腫，層次重疊.一個人能勝任的工作，卻配置了五個人；還有一個怪現象就是領導多，作為我國最高行政機關的國務院，才設總理一名，副總理四名，可我國即使基層機關，配備的領導人數也比國務院人數還多，組織機構這樣臃腫、分工模糊、人浮于事，行政效率怎么會高.有人調侃我們現今的官僚機構是古今中外最龐大、消費最高、效率最低的了.龐大的政府機構造就了龐大的需要財政資金供養的公務員隊伍，該部分支出也降低了政府支出的效率.

3.2 制度缺陷

這種制度缺陷主要指我國現階段沒有建立起嚴格的問責制度及政府工作程序化制度.政府官員手中掌握著權力，會代表政府行使各種政府行為，如果缺乏約束，政府官員就會漸漸喪失理性，利用政府賦予的權力為自己謀私利，造成尋租活動泛濫.我國雖然也一直強調建立嚴格的問責制度及政府工作程序化的必要性，但研究的熱熱鬧鬧，可總由于各種原因沒能貫徹落實，最后還是流于形式.我國政府機構的設置及管理模式受計劃經濟的管理思路和模式影響很深，權力過分集中，官僚主義嚴重，決策過程缺乏公開性，甚至專制.凡事都是一把手說了算，缺乏一個民主決策成序，決策失誤在所難免，決策失誤了，相關責任人無論產生的后果多嚴重，由于我國問責制度的不完善，受到的處罰都很輕.付出的代價太小，使他們更加變本加厲.

3.3 評估體系不完善

各國公共支出隨著經濟增長、社會進步，都呈現出不斷增長的趨勢，我國經濟增長速度很快，經濟增長必然使社會財富增加，一定程度上也刺激了公共支出的增長.政府通過公共支出深深地介入經濟生活，發揮著重要作用.但公共支出必須要注重效益，使資源得到最優化配置；也要嚴格遵循公平原則，符合各階層成員的需要.可我國目前對公共支出的各環節都缺乏一個有效的考評制度進行科學的評估.公共支出是政府實現其職能的一個重要活動，從預算到實施，再到評價應當有一套完整的評估體系.如果從預算到實施，都沒有計劃、沒有標準，或者即使有計劃、有標準也是做樣子，由于監管漏洞和問責制度的不完善，官僚們自然是為所欲為，導致公共支出的盲目性、低效率性和不公平性，使公共支出對經濟的影響大打折扣，并且后患無窮.

3.4 信息不對稱

政府與公民的責任關系體現為一種“委托—代理”關系.二者之間存在嚴重的信息不對稱.這種信息不對稱損害了廣大民眾的利益.我國政府機構管理模式僵化、專制，權力過分集中，官僚主義嚴重，政府公共支出活動成了少數人的事.這種嚴重的信息不對稱問題，使由于信息不對稱帶來的道德風險和逆向選擇問題更加突出.

公開與透明是民主國家政府工作的基本要求，也是確保公共支出效率的前提條件.目前我國的政府支出在公開性和透明度上存在的問題較多，公共服務的委托人是民眾，可有治理權的民眾卻處于知之甚少的狀態，以至于不可能有效地控制代理人—公共管理者，委托人也沒有適當的手段確保代理人實現他們的愿望，使公共部門中的委托—代理問題更為嚴重，更助長了決策者的為所欲為，導致經常出現低效率、不公平的公共支出決策，對國家造成難以挽回的影響.

4 提高我國政府公共支出效率的策略探討

4.1 建立科學的績效評估體系

績效考評是提高政府支出效率的一個有力工具.西方發達國家在行政改革問題上，是走在我國前面的，它們有很多的經驗和教訓值得我國學習和借鑒，例如它們對政府采用的績效評價管理，是評價政府管理的非常有效的工具，就值得我國借鑒.我國也應逐步建構一個適合我國國情的政府部門的績效評估系統，通過規范的考核、評價，獎懲有依據，客觀公正，激發政府工作人員的積極性，政府部門的工作效率自然就高.一個公開透明的有效的考評制度能讓政府主動把政府的政策目標和公眾需要結合起來，明確責任，反映民意，真正對公眾負責.

4.2 提高支出效率的關鍵問題是法治

在當前的社會條件下，不受任何監督的權力害處是很大的.法治對提高政府公共支出效率很重要.法治使政府只能在法律規定的權限范圍內做出決策，不能超越權限，將政府機構和官員的權力在監督下運行，使權力與責任相匹配，防止濫用權力現象的發生.如果政府決策失誤，應當依法追究法律責任，包括政府機關及個人的責任.公民所服從的是法律，而不是當權者的想法，以依法執政、執政為民為核心的法治政府必定會制定法律和制度來約束政府及政府工作人員的權力，防止權力的隨意擴張而損害國家和社會公眾的利益，維護社會公正.

4.3 建立嚴格的問責機制和科學的民主決策制度

權責界定，是建立嚴格的問責制度的先決條件.要實行問責制，公共部門就要權責明確，而不是僅說說而已.權責不清，有問題大家就會踢皮球，責任追究也就難以落到實處.為此，要嚴格界定不同部門權責，部門內每個人員的權責也要有明確的劃定，做到部門和部門權責不交叉，部門內部人員權責也不交叉.出現了問題，就很容易找到責任人，他想賴也賴不掉.有嚴格的監督，才能調動政府工作人員的工作積極性和激發他們的責任心，切實提高政府公共支出效率.

科學的民主決策制度一個重要標志是政府行為的透明度，政府做出的公共支出決策應最大限度地考慮各有關利益主體的意見.政府公共支出過程，實際上是一個錯綜復雜的決策過程.政府部門代表的是民眾的利益，民眾是公共決策的利益相關者，政府有義務向社會公眾提供信息，公開自己的行為，以接受公眾的監督，減少由于信息不對稱而帶來的低效率問題.政府行為的過程越公開，民眾對政府活動過程越了解，即參政議政，又對政府及其工作人員行為進行監督，促進政府提高工作效率.

〔1〕郭曉聰．政府經濟學（第三版）[M]．北京：中國人民大學出版社，2013．

〔2〕潘明星．政府經濟學（第二版）[M]．北京：中國人民大學出版社，2008．