中央直屬高校改善基本辦學條件專項資金管理研究

中國傳媒大學 胡疆

一、緒論

自1999年開始，以提高全民族文化素質、拉動內需增長為目的的高校擴招工作在中國大地上全面開展。通過擴招，高校的地域面積、專業層次、學生及專業教師數量等各方面都達到了空前的規模。但是，相配套的硬件條件卻沒有實質的改善，已無法滿足高校正常的教學、科研工作的需要。而高校的日常基本支出在保障其正常運轉、完成日常工作任務之余，很難留出大額資金解決這一突出的矛盾。由國家財政出資，設立專項資金改善辦學條件的方案呼之欲出。自2006年起，財政部、教育部每年從教育經費中拿出一部分，設立改善中央高校基本辦學條件專項資金（以下本文簡稱“改善專項”），用以改善中央直屬高校的辦學條件，并視財政狀況以20%的增幅逐年加大投入。專項資金投入以來，高校的辦學條件得到了根本的改善，取得了顯著的成績，但是在執行的過程中，也出現了較多的問題。本文以專項流程為出發點，分析了出現問題的原因，據此提出了相應的解決對策，為今后專項工作的良性開展提供了幾點思路。

二、改善基本辦學條件專項支持的內容

“改善專項”以財政專項資金形式下撥給中央直屬高校，按照政府收支分類項目劃分為2050205類核算，既然是專項資金就要有明確的使用方向和支持范圍，經過近幾年的修訂，專項資金已明確優先支持以下建設內容：

完善安防、消防、防雷設施；修繕存在安全隱患的教室、學生宿舍、食堂、圖書館、體育館等房屋建筑物；改造完善地下管網綜合設施；校園藝術演出場地修繕及相關設備購置；標志性建筑、古舊建筑搶救性維修；電力增容及供暖鍋爐改造；校園信息化建設等綜合性、系統性項目；適當兼顧學校教學實驗室改造、教學實驗室設備購置等教學條件提升項目。

三、改善基本辦學條件資金的流程再造

(一)建立項目庫

直屬高校按照五年發展綱要要求，在第一年向兩部委報送五年專項建設項目庫，原則上未來五年應優先從項目庫中選擇建設項目，項目庫項目建設完成或學校需求有變，也可以從項目庫外新增項目，但需要說明理由。

(二)填報項目文本

高校每年中期向兩部委報送下一年度“改善專項”項目文本，文本由項目負責部門或學院填報，需填寫負責人，項目名稱、實施必要性、可行性、實施條件等基本內容。著重要編制項目支出預算表，土木修繕類項目預算要有詳盡的概算依據，設備購置或更新升級類項目要有政府采購或詢價等方式取得的報價書。

(三)事務所評審

兩部委收集高校填報的項目文本后，委托中介會計師事務所對文本填報預算進行審計評估，會計師利用其專業勝任能力及職業判斷，結合事業單位、高等學校相關制度、政策、標準，進校現場逐一對各項目進行評審，對文本含糊或不合規內容，與申報單位及負責人當面征詢，在充分交換意見后最終編制項目分類分項評審意見匯總表，這是財政部最終批復項目資金的權威依據，各項目批復金額不得高于評審金額。

(四)財政批復資金

下一年度伊始，“改善專項”項目的數量及金額隨同部門“二下”預算批復一起下達至高校，它的多少取決于財政狀況、上年度專項完成情況、結轉結余金額及事務所評審結果幾個因素。已評審但未批復資金的項目，待以后年度安排。隨著國家財政對教育投入的不斷加大，“改善專項”作為最重要的專項改善辦學條件經費也隨之逐年增加。資金額度分月度下達高校，通過財政授權支付方式管理。

(五)高校執行預算

各項目負責單位及負責人應按照文本預算評審結果，在一個會計年度內，完成建設目標，執行預算資金。在執行過程中，應嚴格履行事業單位會計制度、相關采購、資金支付、國有資產管理等有關規定，在涉及“三重一大”事項內容時應充分發揮民主，實行集體決策和聯簽制度。在年度終了，控制專項資金的結轉結余金額。

(六)編報財政結轉結余資金表及附注說明

高校在保障專項資金的使用效率的同時，應提高資金的執行率。年度終了，對于本年度確實無法執行的專項項目及資金，與其它各類別剩余專項資金一起，形成財政結轉結余資金。在編報財政結轉結余資金表時，應填報資金的批復年度、批復金額、執行情況、結轉結余資金及原因等欄目，還要在附注中詳盡披露有關業務事項，說明結轉結余資金的消化措施等。

四、改善基本辦學條件資金實施取得的成績

“改善專項”的設立已經有十個年頭，在擴招步伐逐漸放緩的條件下，通過專項經費的投入建設，直屬高校軟硬件條件有了明顯的改觀。

房屋建筑物修繕類項目的建設，使得學生宿舍、教學科研樓宇、食堂及運動場所煥然一新。知名學府的樓宇大都年代久遠，設立專項資金以前，高校只能利用自有資金或按比例計提的修購基金完成此類修繕工程，但受到金額的限制，只能做小修小補的處理，大面積的修繕工程無法實施。專項的投入已能夠按照高校實際需求，分年度安排，滿足教學、科研活動的需要。

基礎設施類項目的建設，解決了安防、技防、消防、電力增容、管網線等出現的安全隱患，改善了諸如校園道路、古舊建筑的整體面貌。綜合類的高等學府往往就是當地人文的一個縮影，在寓教的同時，承擔著社會文化教育傳播的功能。通過專項的建設，校園整體環境大為改觀。整潔美麗的校園氛圍、平安舒適的生活場所，方便現代的網絡環境為現代化高校跨越式發展提供了保障。

儀器設備購置類項目的建設，加快了高校專業化層次的提高。動手能力的培養是教育改革重要的一環，在科技水平日新月異的今天，一大批具有國際國內、行業領先的儀器設備的購置，大大提高了學生的動手能力和專業水準，為培養高素質的復合型人才創造了物質條件。

可以說，“改善專項”作為高校基本支出的有益補充，充分發揮了專項資金有的放矢、見效迅速的特點，必將是未來高等教育事業經費投入的重要方式。

五、改善基本辦學條件資金管理的突出問題

“改善專項”較之其他類別專項流程上比較完備，對于提升和改善高校的辦學條件起到了非常積極的促進作用。但在實際操作上，也暴露出了諸多政策上的漏洞和問題，鑒于專項資金數額巨大、影響面廣，已成為了必須著重監管監察的重點：

(一)申報環節缺乏可行性研究，預算編制流于形式

《行政事業單位內部控制規范》要求，單位應當建立與建設項目相關的議事決策機制，對項目建議和可行性研究報告的編制、項目決策程序等做出明確規定，確保項目決策科學、合理。但在實際工作中，受預算編制單位項目管理能力、時限所迫及長官意志的影響，“改善專項”預算編制工作很難做到科學、合理。尤其是需要國家相關部門審批才能實施的項目立項時，經常無視審批流程的復雜性及實施的可行性。項目的盲目上馬給未來實施增加了極大的風險和不確定性。其次，高校為了能夠申請到足額的資金，在申報時編報能夠通過評審的項目及采購明細預算，騙取通過專項資金的評審，實施時再肆意調整，使預算編制流于形式。

(二)評審工作缺乏政策的統一性，走馬觀花

目前為止，“改善專項”只是在政策支持范圍上做了導向性要求，明確了支持內容，并無細化的操作規程和標準。因此，在事務所會計師進校評審時，就缺乏了標準的統一性，往往一家事務所一個標準，每個年度一個標準，影響了評審工作的嚴肅性。受評審時間緊急、工作量龐大的客觀因素影響，往往事務所入校時間限于1-2日，無法從根本上了解項目立項、申報的具體環節，現場勘查也都是走馬觀花，應付了事。評審工作的無序開展，助長了高校利用符合標準的項目內容騙取評審通過的風氣，違背了兩部委組織項目評審工作的初衷。

(三)配套資金難以落實，嚴重影響了項目的完成效果

《財政部關于中央級普通高等學校房屋修繕和儀器設備購置專項資金管理辦法(試行)》中要求，高校在申請修購專款時，要匹配一定的自籌資金，匹配比例不低于申請修購專款的20%。項目申報預算的資金來源包括財政撥款和學校自籌資金兩個部分，但配套自籌資金的投入勢必占用高校本身經費不足的基本支出經費。在項目執行中，往往高校不會確實地投入配套資金，多是通過壓縮預算或調整預算的方式，逃避專項資金配套的責任。待項目檢查時，再從基本支出中羅列相關內容應付檢查，致使項目難以按預算編制要求逐一完成，大大影響了項目的建設效果。

(四)執行環節擠占、挪用現象嚴重，并滋生舞弊、腐敗等嚴重問題

《事業單位財務規則》要求，事業單位從財政部門和主管部門取得的有指定項目和用途的專項資金，應當單獨核算、專款專用。但在實踐中，由于立項缺乏可行性研究，造成諸多經濟事項受客觀環境及能力限制無法實施，或建設支出范圍及開支標準不符合相關規定的情況經常出現。為了降低年末結轉結余資金總額，未經財政部門或上級主管部門審批同意，基本支出與項目支出間相互擠占，挪用項目資金的現象也相當嚴重。

“改善專項”資金盤子在高校預算中比較巨大，且需要財務、資產、后勤、學院及科研單位等方方面面的管理部門共同參與實施。制度上的不完備，管理上的不規范，可能造成嚴重的違法或違規行為：支出未經適當的審核、審批，重大支出未經單位領導班子集體決定；支出不符合國庫集中支付、政府采購等國家有關政策規定；項目招投標過程中存在串通、暗箱操作或商業賄賂等舞弊行為，導致招標工作違法違規、中標人難以勝任：建設項目未經竣工財務決算審計，導致竣工決算失真；故意將需要招標管理或需要較高級別領導審批的重大合同拆分成標的金額較小的若干不重要的合同，規避國家有關規定等等。這些內控環節的管理不當均會導致單位經濟利益受損，無法正常發揮專項的使用效率。

(五)財政部門疏于監管，懲戒機制不嚴格

“改善專項”屬于國家財政為解決高校辦學條件改善經費不足而設立的專項資金，是教育經費投入的組成部分。因此，財政部門更看重投入，輕視了資金的管理。專項管理辦法中規定，“財政部要會同各主管部門對重點項目的進展情況和完成情況進行檢查和驗收。對不按計劃實施，或擠占挪用修購專款的情況，對經審計后確認項目管理不善、違紀比較嚴重的高校，要給予必要的財政處罰等”。在實際工作中，“改善專項”自設立以來，財政部門從未對專項資金進行專門的審計檢查，即使在其他例行審計檢查中發現了專項資金的使用問題，處理方式大多只是隔靴搔癢、大事化小。一定程度上，助長了高校專項資金擠占、挪用的問題加劇。

六、改善基本辦學條件專項資金問題的解決對策

“改善專項”的逐年投入達到了預期的目標，高校辦學條件得到了明顯的改善，但也出現了上述不容忽視的問題。問題的主體是財政部門和高校，即管理和使用單位，問題的核心就是資金本身。因此解決諸多問題最有效的方式莫過于財政加強資金監管。將“改善專項”資金支付由財政授權支付改為財政直接支付，通過支付方式的改變將專項資金納入財政監管、監控范圍之中。

財政授權支付是目前高校“改善專項”資金主要的支付方式，雖然其也是國庫集中收付制度的手段之一，但這種支付手段給了用款單位較大的自主權，財政部門只控制了資金的額度，對于資金的使用缺乏有效的監督，與原來將財政撥款直接劃到高校基本賬戶的做法本質上沒有太大的區別，通過實踐證明這種方式不適用于資金量龐大且有明確預算內容的專項資金。

財政直接支付要求高校按照批復的部門預算和資金使用計劃，向財政國庫直接執行機構提出支付申請，財政國庫支付執行機構根據批復的部門預算和資金使用計劃及相關要求對支付申請審核無誤后，向代理銀行發出支付令，財政資金從國庫賬戶劃撥到收款人的銀行賬戶。“專項經費”如采用這種支付方式，在申請付款時，應事先向財政部門提供項目預算、合同、付款信息、招投標文件等資料，財政部門利用其專業能力審核資料的合法、合規性，并對照項目文本預算是否相符，不相符的可要求高校補充資料或拒絕受理，審核無誤的通過支付令的方式及時向收款單位付款。

通過與預算的核對，可以杜絕預算申報環節的盲目性，提高高校對于申報工作的重視程度；通過合同、招投標文件的資料的審查，可以防范執行環節中暗箱操作、挪用擠占專項資金等舞弊、腐敗問題；通過資金實時監控，可以及時了解項目的付款情況、資金需求，從而把控結轉結余資金的總量；通過專項資金支付資料的匯總信息，可以全局上監管資金的諸多流程環節，把專項資金的獎優罰劣、業績評價機制落實到實處。

誠然，“改善專項”資金的管理和使用還處于起步和摸索階段，支付方式的改變不可能解決流程環節中的所有問題，還要在制度上、細化措施上審時度勢、推陳出新。只有這樣，才能在不脫離財政資金監管的基礎上，發揮專項資金的使用效果。

[1]《行政事業單位內部控制規范》財政部[2012]21號

[2]《事業單位財務規則》財政部[2012]68號

[3]《中央部門財政撥款結轉和結余資金管理辦法》財政部財預[2010]7號

[4]《加強教育部直屬高校財政撥款結余資金管理暫行辦法》教育部教財廳[2008]3號

[5]王文靜.高校修購專項資金管理探討[J].現代商貿工業,2009,(13).

[6]詹儒章.高校修購專項資金管理探索[J].財會通訊,2008,(08).

[7]曹林鳳.高校改善基本辦學條件專項精細化管理探索[J].現代經濟信息,2013,(2)