關于統籌城鄉社會保障的思考——讀《統籌城鄉社會保障制度建設研究》

北京信息職業技術學院　孟凡新中國老齡科研中心　董彭滔

關于統籌城鄉社會保障的思考——讀《統籌城鄉社會保障制度建設研究》

北京信息職業技術學院孟凡新
中國老齡科研中心董彭滔

摘要:本文通過對《統籌城鄉社會保障制度建設研究》一書的詳細研讀，并結合其它專家學者的觀點對統籌城鄉社會保障制度建設的幾個關鍵問題進行了剖析。

關鍵詞:統籌城鄉社會保障制度建設

《統籌城鄉社會保障制度建設研究》是以西南財經大學保險與社會保障研究中心主任，西南財經大學保險學院教授林義為首的幾位學者于2013年經由社會科學文獻出版社出版的著作。該書以構建和諧社會背景下的城鄉統籌社會保障理論研究為指導，以城鄉統籌社會保障體系創新為主線，通過理論研究、機制研究、比較研究、專題研究、案例研究等方式，系統探討了構建城鄉統籌社會保障的制度框架和政策思路。該書的主要內容包括統籌城鄉社會保障體系構建的理論創新與制度分析、統籌城鄉社會保障制度框架與機制創新研究、統籌城鄉社會保障體系的資金需求和財政保障能力研究、統籌城鄉社會保障管理體制的構建與創新、統籌城鄉社會保障體系及長效機制的配套改革研究、統籌城鄉社會保障體系構建的國際經驗及啟示研究、統籌城鄉社會保障體系構建的典型案例研究七個方面。

整體上看，該書立意高遠、邏輯清晰、論證充分、內容豐富，創新性強，本人讀后收獲良多，受益匪淺，同時也有很多思考，主要集中在宏觀方面，概況起來主要有以下幾點。

一、正確看待統籌城鄉

2002年，黨的十六大報告中首次提出“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務。”自此，黨和政府的重大政策文件中都會提到統籌城鄉，這充分說明統籌城鄉在我國當前經濟社會發展中的重要性和迫切性。實際上，在反復提出城鄉統籌的背后蘊含的是城鄉發展差距巨大的現實。也就是說，城鄉統籌是基于城鄉差距的現實所提出的。然而，城鄉差距的產生有其必然性和階段性，因此要以包容的心態看待并加以解決。城市產生于農村，二者有著千絲萬縷的聯系。但是一旦城市形成，其更高的生產效率、更高的收入水平就會將農村剩余勞動力源源不斷地吸引到城市，從而使城市進一步加速發展，因此，城鄉的差距就會進一步拉大，而城鄉差距的拉大又會吸引更多的農村剩余勞動力進入城市，如此循環往復，城鄉發展水平及城鄉居民收入的差距將是必然的，城市在經濟、政治、文化等方面對農村的統治也是必然的。但這并不是說，城鄉差距將一直持續下去，根據諾貝爾經濟學獎得主劉易斯的理論，經濟發展過程是現代工業部門相對傳統農業部門的擴張過程，這一擴張過程將一直持續到把沉積在傳統農業部門中的剩余勞動力全部轉移干凈，直至出現一個城鄉一體化的勞動力市場時為止。這時，傳統部門與現代部門的邊際產品相等，二元經濟完全消解。根據這個理論，農業部門與現代工業部門的工資水平將遵循從差異到大體相同的路徑，也即城鄉差距存在自動縮小直至消失的機制。然而，劉易斯的理論前提是勞動力的自由流動，但在我國由于戶口等一系列因素的限制，勞動力的自由流動受到很大的制約。此外，即便勞動力能夠自由流動，城鄉差距消失的進程也是一個漫長的過程，農村居民在收入、福利、權利等方面長期落后于城鎮居民，這是對公民權利的直接侵犯。因此，從這個方面來講，必須通過人為的方式糾正農村居民公民權利的不平等，這就產生了統籌城鄉的必要性。

統籌城鄉是一個系統工程，涉及的方面很多，關系到經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局。具體來講，城鄉統籌要求城鄉規劃、基礎設施、產業布局、公共服務、社會管理等方面一體化。概括起來，從本質上講就是城鄉居民權利的一體化，包括政治權利、經濟權利和社會權利，讓農民享有與城市居民一樣的權利、一樣的地位、一樣的利益，實際上是要解決農民事實上長期處于“二等公民”地位的問題，真正獲得《憲法》賦予的公民權利，給農民完全的國民待遇，建立以公平、平等為基本特征的新型城鄉關系。

二、準確認識統籌城鄉社會保障

統籌城鄉社會保障并不意味著在農村建立與城鎮完全相同的社會保障體系，那樣既不公平也不現實，農村社會保障制度應當有其特殊性，必須考慮我國農民實際，創造性地尋找城鄉社會保障制度的平衡性發展，最大限度地為城鄉的每個公民提供平等的社會保障權利。因此，統籌城鄉社會保障實際上統籌的是城鄉居民的社會保障權利，這是原則，而不是絕對的平均主義。所以，統籌城鄉社會保障就要做到城鄉居民享有同等的社會保障權利，不因城市身份或農村身份而有差別；就是要求城鄉居民享有平等的社會保障規則和內容，在此基礎上達到社會保障待遇的相對公平。

統籌城鄉社會保障必須要厘清為什么要統籌？這個問題涉及當前城鄉社會保障制度的現狀、問題，以及統籌城鄉社會保障的重要性或必要性。需要說明的是，對于我國城鄉社會保障制度現狀和問題的研究已經很多，在此主要談談對必要性的認識和理解。首先，如上述，統籌城鄉社會保障是確保農村居民平等享受基本公民權的必然要求。社會保障是社會化大生產的產物，動用的是國家公共資源，而公共資源不能由城市居民獨享；其次，統籌城鄉社會保障是統籌城鄉系統工程不可或缺的重要環節和內容，同時，統籌城鄉社會保障也是促進經濟社會健康可持續發展的重要保障和條件。第三，統籌城鄉社會保障是應對內需型經濟增長方式轉變的必然要求。內需不足是制約我國經濟發展的重要因素，而城鄉社會保障發展不均衡是城鄉居民消費需求差異日益擴大的重要原因之一。第四，統籌城鄉社會保障是積極應對人口老齡化的必然要求。我國已經進入快速老齡化的階段，目前老年人口已超過2億，而農村老年人口占到老年人總數的60%左右，但他們的保障待遇很低，只有象征性意義。與此同時，農村大量青壯年勞動力外出務工，長期與老人分居，老年人和子女間的感情受到一定影響，再加上傳統孝道觀念日漸式微，導致子女對老年人的經濟支持不足，相當部分老年人生活貧困，甚至處于絕對貧困狀態，迫切需要加速完善農村社會保障制度建設。第五，城鎮化進程加速的必然要求。當前，我國已經進入城鎮化的快速發展期，每年都有大量農村居民離開農村進入城市居住和工作。城鎮化的核心是人的市民化，是使進城農民真正享有和城鎮居民平等的各種權利，其中社會保障是關鍵內容。第六，維護社會公平、穩定的需要。社會保障制度的主要功能是充當社會的“安全閥”和“減震器”。目前，我國城鄉社會保障制度雙軌并行，待遇差距巨大，但農村保持了相對的穩定，這最主要得益于農民，尤其是老年農民從自身縱向上物質生活的提高：從解放前的食不果腹到現在生活水平的顯著提升。但年輕一代的農民則完全不同，他們從一出生就享有較高的物質生活水平，認為這種生活是很自然的，天經地義的。這種情況下，和城市居

民橫向對比的差異就往往會被放大，追求公平就成為自然之需，這種需求如若處理不好，將會對社會穩定造成影響。社會保障和每個公民的切實利益密切相關，必須積極回應，進行城鄉統籌。

三、統籌城鄉社會保障需注意的幾個問題

首先是要和其他改革協同推進。我國當前處在經濟轉軌、社會轉型、文化轉變的大變革當中，全方位深化改革成為主旋律。在這一背景下，統籌城鄉社會保障必須和其他方面的改革協同配套，如在戶籍制度、教育制度、住宅制度、勞動保護制度等方面。否則，單純的社會保障自身改革，其效果難免大打折扣。

其次是要統籌謀劃，分類逐步推進。統籌城鄉社會保障要站在國民經濟和社會發展全局的宏觀高度，把城鄉社會保障的發展納入整個國民經濟與社會發展全局之中統一規劃，綜合考慮。要充分考慮我國作為一個發展中國家，整體經濟發展水平依然較低，經濟發展仍然是當前的首先要任務的現實，在統籌城鄉社會保障的過程中要控制好節奏，確定合適的保障水平，不能超出國家財政、企業和個人承受能力，影響經濟的發展。

第三是要考慮對傳統文化的繼承和發展。我國幾千年來形成的通過血緣、親緣、地緣、業緣的家族及社會網絡化縱向分散社會風險的非正式制度，是我們需要繼承和發揚光大的優良文化傳統，這種傳統在受現代化、工業化影響相對較少的農村地區保留的還比較好，但在城市已有相當程度的弱化。在統籌城鄉社會保障的過程中，如何傳承好的歷史文化傳統是一個值得深入研究的課題。第四是要保持權利與義務相統一。權利與義務相統一，是現代社會保障制度的基本原則。隨著人類社會進步，人們公認享受社會保障是社會成員的一項法定權益和現代社會文明進步的重要標志，同時也普遍認為社會成員在享受社會保障待遇時應當以承擔相應的義務為條件。統籌城鄉社會保障要堅持權利與義務相統一的原則，要在保障項目中堅持個人繳費，將待遇水平與個人繳費水平相關聯，體現多繳多得的原則，要防止因農村社會保障水平低而采取免費享受的形式。當然，一定程度的降低繳費水平，政府增加支出是應該的。第五是要注重保障的全面性。長期以來，我國在經濟保障方面投入較多，而對精神保障、服務保障方面則關注不夠。當然，在城市和農村這兩方面的問題有所不同。城市中經濟保障做的相對較好，主要問題在于精神和服務保障不足；而在農村，則經濟保障、精神和服務保障同時存在許多問題。隨著物質財富的增加和綜合國力的快速提升，經濟保障有了較為堅實的基礎。更為深層的隱患和問題在于精神和服務保障。當前，由于家庭結構小型化、大規模的人口流動、傳統文化教育的弱化、西方文化的沖擊等因素的影響，處于人口老齡化急速發展下的廣大老年人，其面臨的真正需求更多地不是在經濟保障層面，而在于解決生存和溫飽之后的老年關愛缺失問題、養育子女巨大的付出和微弱回報的巨大精神落差問題。盡管理論界和政府相關部門已經開始關注這一問題，但如何在制度設計、構建、實施方面最大限度地解決這一問題，目前仍然處于討論階段，依然沒有破題。

參考文獻：

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