鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管存在的問題及建議

●嚴朋軍

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管存在的問題及建議

●嚴朋軍

隨著新農村建設的推進和公共財政職能的加強，投向農村的財政資金在逐年增加，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管顯得越來越重要。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金監(jiān)管上，進行了一些有益的嘗試和探索，取得了一定的成效。但是，仍然存在著一些不可忽視的問題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管存在的問題

目前，面對點多、線長、面廣和不斷發(fā)展變化的監(jiān)管形勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金使用管理出現(xiàn)了一些新情況、新問題。

（一）涉農資金項目繁雜，使用效益難發(fā)揮

如湖北省天門市一些強農惠農資金達二百多項，涉及經濟建設、社保、教科文、農林水等領域。這些資金項目分屬不同的部門使用管理，導致政出多門，多頭管理，交叉投資，各部門間責任不清。在分配過程中，“各家各戶”都可根據(jù)政策自行安排資金，有時存在多個部門安排同一項目或同一項目由多個部門管理的現(xiàn)象。如支持水渠建設的資金，涉及農業(yè)綜合開發(fā)、土地綜合整治、基本農田改造、小農水、溝渠疏浚、一事一議財政獎補、“三萬”活動等七、八個項目，形成“九龍治水”局面。由于項目多頭安排，相互間難以銜接，導致部分資金重復安排而被挪作他用，降低了資金使用效益，加大了基層監(jiān)管難度。

（二）整合資金制約較多，實際操作難到位

近幾年，中央和地方政府高度重視財政支農資金整合工作，財政部雖出臺了指導性文件，但基層現(xiàn)實困難多。一是體制上有障礙。在條塊分割的行政管理體制下，新農村建設的任務從上而下細化到了政府的各個涉農部門，部門也相應地擁有資金和項目分配權。開展資金整合，勢必影響上級部門的發(fā)展戰(zhàn)略和功能定位，由此加大了協(xié)調難度。二是制度上有沖突。部分資金從源頭上就明確了投資范圍、扶持重點和管理要求，基層只有執(zhí)行的義務，沒有根據(jù)經濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要予以調整的權力。比如：扶貧資金要求專戶管理、專賬核算，不能進入整合專戶打捆使用，否則上級驗收、審計通不過；移民資金整合不能超越轄區(qū)移民的實施范圍，項目地點和實施主體都受到諸多限制；發(fā)放到農戶個人的補貼資金(如糧食補貼)更是“高壓線”，盡管使用效益不高，也不能整合。這些問題直接制約了基層支農資金整合工作的開展。

（三）資金運作程序復雜，運行成本難控制

一是政策執(zhí)行難度大?，F(xiàn)行支農政策名目多，基層很難操作。如糧食補貼，就有糧食直補、農資綜合補貼和早、中、晚稻、小麥、油菜、棉花、玉米良種補貼9個項目，5個標準，3個不同的統(tǒng)計口徑，農民群眾普遍感到不理解，政策宣傳、執(zhí)行和維護的難度可想而知。二是行政運行成本高。每一項補貼基本上要通過“村組以戶采集——村委會統(tǒng)一申報——鄉(xiāng)鎮(zhèn)初審——張榜公示——市級復核匯總——銀行代發(fā)——發(fā)放公示——資料整理歸檔”等一系列繁雜程序，人、財、物力投入不菲。市有關職能部門隔三岔五到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組開展督促檢查，增加了行政運行成本。三是農民領取成本高。金融機構為了集約資源，撤并了大量的農村金融網(wǎng)點，給農民辦事帶來了很大的不便。比如生活在邊遠地區(qū)的群眾，為了領取為數(shù)不多的補貼款，先后要步行、坐汽車幾個小時，趕到距離幾十公里的鎮(zhèn)區(qū)代發(fā)金融機構排隊領取，扣去車費、伙食費和誤工費等成本，到手的補貼款嚴重“縮水”。

（四）財政收支矛盾突出，經濟社會難發(fā)展

目前，新農村建設過程中存在一種“馬太效應”：越是發(fā)達地區(qū)，建設資金相對寬裕，發(fā)展速度就越快；越是貧困地區(qū)，財力缺口越大，影響了財政運轉和發(fā)展進程，由此導致城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展不平衡的問題突出。目前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政都屬于“吃飯型”財政，財政運轉困難主要體現(xiàn)在兩個方面：一是公用經費嚴重不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉財力保障不足導致違規(guī)舉債度日，或者打財政專項資金的主意。二是重點支出擠壓財政。鄉(xiāng)村公路、水利、辦公場所、城鄉(xiāng)環(huán)境整治等項目建設資金缺口大，在財力入不敷出、預算編制“糾結”的困境下，基層政府只得“拆東墻補西墻”，為擠占、套取、改變專項資金用途提供了可能。

（五）抱團局面尚未形成，監(jiān)管制度難落實

從各地情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管缺乏一個內外聯(lián)動、齊抓共管的良好格局：其一，“上下”銜接不夠緊湊。目前，上級有關部門在下?lián)茑l(xiāng)鎮(zhèn)財政資金時，文件中沒有明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的監(jiān)管責任和具體要求，不便于基層財政與主管部門進行溝通協(xié)調。少數(shù)項目申報時間緊、要求高，基層沒有足夠的時間和精力進行調查論證、實地核查，留下了以虛假項目或高估成本套取財政資金的安全隱患。部分補貼資金撥付進度不快、項目驗收程序繁瑣，影響了資金撥付進度。還有一些項目資金管理權在上級、實施地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，招投標、工程監(jiān)理、竣工驗收等均由上級操辦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不知情，也無從監(jiān)管。其二，“左右”配合不夠默契。由于慣性思維和利益使然，有的單位對財政部門履行資金監(jiān)管職責還不夠理解，認為干預過多、攬權過大，主動配合的積極性不高。特別是市直部門直接撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、實行“報賬制”的項目資金，不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，市財政也感到監(jiān)管困難很大。其三，內部運轉不夠協(xié)調。財政監(jiān)督力量較單薄，工作精力集中在單位財務收支、會計信息質量等方面，對重點民生專項資金監(jiān)督分身無術，形成了財政業(yè)務科室“既當運動員又當裁判員”的尷尬局面。

（六）違法違紀問責乏力，監(jiān)管成果難利用

財政監(jiān)督管理是一項軟職能，既沒有審計部門“經責審”、“離任審”的震懾力，更沒有紀委監(jiān)察、檢察部門的“刑拘”和“雙規(guī)”等“尚方寶劍”，即便發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題，也只能整改糾錯、息事寧人，對當事人和責任人問責乏力，由此導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金違法違規(guī)成本小、政治風險小，導致財政部門提出的合理化建議得不到有效采納和利用，挫傷了基層監(jiān)管的積極性。還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的違紀違法行為，可能影響到上級主管部門，由于擔心今后在項目安排、資金分配方面受到上級“制裁”，相關職能部門在問責時，也不得不從寬、從輕處理。

（七）隊伍建設有局限性，監(jiān)管活力難激發(fā)

一方面，人員偏少。如天門市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政經過機構改革后，目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所工作的不到17人；財政系統(tǒng)近10年沒進人，一些年輕人認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政沒有發(fā)展前途，紛紛調離財政部門，剩下都是年齡偏大的人，不能適應工作需要；且有許多干部被鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府安排到了其它非財政工作崗位，造成人手緊張，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能的發(fā)揮。另一方面，待遇偏低。財政干部不能跳出財政，甚至不能在財政系統(tǒng)縱向與橫向間交流，就基本上沒有晉升職務、提高工資待遇的希望，如：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所長副科級待遇難解決；考取了會計師、注冊會計師的干部，不能像其他事業(yè)單位一樣享受加薪待遇。這種學歷、能力與待遇的不對等，影響了干部的工作積極性和隊伍的穩(wěn)定。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作經費短缺，辦公條件和環(huán)境差，也不利于基層履行監(jiān)管職能。

二、幾點建議

基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管及基層財政運行中的困難和問題，必須按照十八大精神和財政科學化精細化管理要求，從改進頂層設計入手，從強化“兩基”建設著力，建立完善與農村經濟社會發(fā)展相適應的財政政策體系和財政資金監(jiān)管機制。

（一）提高財政監(jiān)管的立法層次

我國至今沒有一部完整、權威的有關財政支出監(jiān)管工作方面的法律法規(guī)，致使資金監(jiān)管“雷聲大雨點小”，影響了監(jiān)管的威信和效果，必須加快財政監(jiān)管立法進程。要制定《財政監(jiān)督法》，使之適應新時期財政監(jiān)管的需要。從湖北來說，要制定 《湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理條例》，解決不適應工作需要、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能不明確和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管不深入等主要問題，為基層財政監(jiān)管提供法律武器。

（二）建立齊抓共管的監(jiān)管格局

資金監(jiān)管僅靠監(jiān)察、財政、審計等職能部門的作用是不夠的，必須增強四股力量。一是黨政重視。資金監(jiān)管要列入各級黨委、政府工作的重要內容，一級帶著一級干，一級做給一級看。二是上下聯(lián)動。政府牽頭建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管部門聯(lián)席會議制度、市鎮(zhèn)村三級聯(lián)動機制，分級負責，一項一項抓落實。三是專業(yè)監(jiān)督。高度重視財政監(jiān)督隊伍建設問題，抓好機構升級、編制擴充和職能調整轉型，充分發(fā)揮專業(yè)監(jiān)督隊伍的“排頭兵”作用。四是社會參與。通過加強政策宣傳公示，擴大社會監(jiān)督面，使違規(guī)操作無處藏身。五是司法保障。對各類違法違規(guī)問題，有關職能部門要嚴厲處罰、一查到底，并作為衡量黨政干部業(yè)績的一項硬指標。只有營造依法理財?shù)姆諊?，形成齊抓共管的合力，才能鏟除侵占財政資金、滋生腐敗的土壤，增強財政監(jiān)管的威懾力。

（三）進一步優(yōu)化財政支農政策

近年來，國家財力向基層傾斜，但部分支農政策的激勵效應不強，甚至“幫懶沒幫窮”。建議上級出臺政策應慎重、切合實際，并對原有政策進行優(yōu)化調整。比如：整合現(xiàn)有糧食補貼項目，按農戶實際種植面積實行一個項目、一個標準進行發(fā)放，既節(jié)約成本，又便于操作；或者國家提高糧食收購價，再以平價供應市場，既防止哄抬物價，又避免谷賤傷農。在此基礎上，不再出臺福利性的補貼政策，相應增加農業(yè)基礎設施建設、農業(yè)產業(yè)化扶持、農機購置等引導性、生產性、技術性的投入或補助，調動農民發(fā)展生產、建設家園的積極性。建議加大一事一議財政獎補投入力度，這種以村民民主議事為前提、群眾籌資籌勞為基礎、財政獎補為支持的村級公益事業(yè)建設新機制，充分發(fā)揮了農民在新農村建設的主體作用，基層干部群眾參與熱情高、反響好。

（四）自上而下整合財政專項資金

支農資金整合是大勢所趨、現(xiàn)實所需。建議上級在加大“三農”投入的同時，從源頭開始，即對各類支農資金進行優(yōu)化整合。一方面，盡可能地將項目和資金“打捆切塊”到市財政，以市為單位向上申報項目，再由省里審查項目、下達資金，市鎮(zhèn)嚴格按文件執(zhí)行。此舉將從源頭上減少項目，大大增強實施項目的針對性和資金監(jiān)管的可操作性，實現(xiàn)資金使用效益的最大化。另一方面，盡可能地將資金歸口一個渠道下達，資金文件中明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)管責任和具體要求，以便于基層集約財力資源，履行監(jiān)管職責。

（五）減輕貧困地區(qū)的政策性配套壓力

近年來，上級財政對貧困地區(qū)的支持力度持續(xù)加大，且轉移支付結構在不斷優(yōu)化。但是，由于自身財源匱乏，經濟發(fā)展、民生改善、社會管理等方面的財力缺口仍然很大，為此，一是建議中央和省財政在制定政策時，充分考慮欠發(fā)達地區(qū)的財政承受能力，減少或取消這些地區(qū)的有關政策配套，從中央和省級新增財力中消化；二是建議上級據(jù)實測算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力補助，加大對邊遠困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力扶持，并出臺對鄉(xiāng)鎮(zhèn)培植財源、增收節(jié)支、消赤減債、機構改革、資金監(jiān)管等考核辦法，鼓勵引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經濟，提升財政實力。

（六）亟需探索項目資金監(jiān)管長效機制

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金類別中，監(jiān)管最難、風險最大的莫過于項目建設資金。加強項目資金監(jiān)管，要堅持“誰主管、誰負責”的原則，運用好信息共享、陽光操作等手段，把握事前審核、事中監(jiān)督和事后檢查三個環(huán)節(jié)。尤其是要加強申報項目的前置審查，從源頭上防止“虛假項目”、“水分項目”、“負債項目”等；從嚴查處招投標中的“分包、轉包、拆包”等行為，以防擾亂市場秩序和抬高項目造價；開展項目抽查巡查，防止“豆腐渣”工程；參與工程竣工決算驗收，防止“低價中標、高價結算”。

（七）縱深推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理改革

一要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算制度改革。在整個資金監(jiān)管過程中，預算是牽一發(fā)而動全身的“牛鼻子”。要加緊完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算基礎數(shù)據(jù)，規(guī)范預決算編報程序，細化預算編制內容，建立支出標準體系，合理核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算收支基數(shù)，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算的約束力和執(zhí)行力。二要將國庫集中支付改革向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。找準鄉(xiāng)財市管與國庫集中支付的最佳結合點，建立國庫單一賬戶體系，最大限度讓財政資金直達商品勞務供應者和用款單位，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的運行效率。

（八）進一步加強財政“兩基建設”

一方面，要以財政信息化建設為重點，加強硬件建設。依托財政信息化大平臺，加強基層財政與上級財政的業(yè)務銜接，逐步推進市級財政與涉農部門單位、執(zhí)法單位的網(wǎng)絡對接和信息交換，實現(xiàn)監(jiān)管信息共享。同時穩(wěn)步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所辦公場所建設，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部創(chuàng)造良好的工作環(huán)境。另一方面，要以全員培訓為手段，加強隊伍建設。分級制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部培訓規(guī)劃，先由省對市開展培訓，建好市級財政部門的師資隊伍，然后以市為主，按照“缺什么補什么”的原則，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部、農村財會人員進行分批分層次的政策業(yè)務培訓，使教育培訓達到“以一當百、以百當萬”的乘數(shù)效應。同時，要破除“干多干少一個樣、干好干壞一個樣”的干部考核弊病，創(chuàng)造條件解決基層財政干部的職級問題、待遇問題，讓干部用心謀事、安心干事、熱心服務?！?/p>

（作者單位：湖北省天門市九真鎮(zhèn)財政管理所）