試論新《預(yù)算法》的創(chuàng)新之處

鄞州區(qū)產(chǎn)權(quán)交易中心 姚曉君

一、新預(yù)算法的修訂背景及必要性分析

原預(yù)算法是在1995年正式開(kāi)始實(shí)施的，在實(shí)施之后國(guó)家還制定了一系列的法律法規(guī)，當(dāng)時(shí)，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不夠完善，預(yù)算法存在著一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的特征。此后，我國(guó)歷經(jīng)十余載對(duì)此法做出修訂，在2014年8月正式出臺(tái)。原預(yù)算法的出臺(tái)對(duì)于我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了很大的促進(jìn)作用，但是，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以及公共財(cái)政體制逐步健全，原有的預(yù)算法逐漸不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，在預(yù)算內(nèi)容、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督以及預(yù)算活動(dòng)公開(kāi)等方面都存在著不足，缺乏明確的規(guī)定。預(yù)算作為財(cái)政的核心，是我國(guó)國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容，是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)，因此，修改預(yù)算法，規(guī)范預(yù)算行為對(duì)于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)有巨大作用的，在事業(yè)單位、行政單位以及國(guó)有企業(yè)中都有著深遠(yuǎn)的影響，是提高國(guó)家治理能力的重要保障。

原預(yù)算法應(yīng)用在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中，暴露出了許多問(wèn)題，主要包括預(yù)算原則的欠缺、預(yù)算審批權(quán)限及內(nèi)容不具體、預(yù)算編制的口徑不全面、預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)不明確、預(yù)算編制審批時(shí)間安排不合理、地方政府舉債規(guī)定不健全、預(yù)算公開(kāi)原則缺失以及問(wèn)責(zé)條款失效等，新預(yù)算法在這些方面都做出了一些改變。

二、新預(yù)算法的創(chuàng)新之處

(一)確定了預(yù)算口徑

新預(yù)算法將全口徑預(yù)算體系的建立確立下來(lái)，主要包括政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、一般公共預(yù)算以及社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四本，并對(duì)這四本預(yù)算之間的關(guān)系以及功能進(jìn)行了規(guī)范的界定。同時(shí)，新預(yù)算法還將從中央到鄉(xiāng)五級(jí)政府預(yù)算的預(yù)算體系進(jìn)行了明確，把原先不具備設(shè)立條件就可以不設(shè)立預(yù)算的條文刪除，體現(xiàn)了現(xiàn)代預(yù)算完整性的要求，也明確了我國(guó)全口徑預(yù)算建立的改革方向，這就影響到了行政事業(yè)單位以及國(guó)有企業(yè)的預(yù)算，擴(kuò)大了預(yù)算的范圍，提高了預(yù)算的全面性、完整性。

(二)確定了公開(kāi)透明的預(yù)算原則

新預(yù)算法的開(kāi)篇就將公開(kāi)透明的原則明確了下來(lái)，并且在后續(xù)的條款中逐步對(duì)預(yù)算公開(kāi)進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，在預(yù)算的內(nèi)容、時(shí)間以及法律責(zé)任上都做出了要求。在新預(yù)算法之中，明確地要求了單位的預(yù)決算以及相關(guān)報(bào)表要在20天之內(nèi)向社會(huì)公開(kāi)，重點(diǎn)提到了經(jīng)費(fèi)安排以及使用情況幾個(gè)方面，要通過(guò)全程、全面的方式將政府以及國(guó)有資產(chǎn)部門的預(yù)算公開(kāi)，勢(shì)要真正地將政府預(yù)算公開(kāi)到人民面前，提高了政府以及行政單位財(cái)政的透明度。

(三)打破了一味強(qiáng)調(diào)收支平衡的僵化規(guī)定

在原預(yù)算法當(dāng)中，預(yù)算審查的重點(diǎn)是收支平衡，要求征收部門完成上繳任務(wù)，這就使得預(yù)算法的審查僵化。在新預(yù)算法當(dāng)中，這樣的審查方式得到了改變，將審查重點(diǎn)改為下級(jí)政府轉(zhuǎn)移性支出是否規(guī)范、預(yù)算安排是否符合發(fā)展方針、重點(diǎn)支出以及終點(diǎn)投資項(xiàng)目預(yù)算是否安排合理等方面。此外，新預(yù)算法還要求各級(jí)政府建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，設(shè)置調(diào)節(jié)基金應(yīng)對(duì)預(yù)算的不足，在短收的情況下，如果通過(guò)基金調(diào)節(jié)還是不能夠?qū)崿F(xiàn)收支平衡的可以列入赤字之中。新預(yù)算法的這些修改使得一味強(qiáng)調(diào)收支平衡的僵化規(guī)定得到了改善，將預(yù)算管理的重點(diǎn)放在了資金的使用效率上，提高了國(guó)有資產(chǎn)的利用率，這樣的預(yù)算方式不僅能夠保障財(cái)政政策的持續(xù)性，也使未來(lái)的財(cái)政規(guī)劃有了依據(jù)。

(四)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了把控

新預(yù)算法中，對(duì)于行政事業(yè)單位的舉債做出了更為詳細(xì)的規(guī)定，在舉債的規(guī)模、主體、用途、管控等方面進(jìn)行了限制，要求地方政府將債務(wù)公開(kāi)，從法律的角度對(duì)債務(wù)的借、管、換幾個(gè)問(wèn)題做出了解釋，提出了一些解決方案，有利于行政事業(yè)單位以及國(guó)有資產(chǎn)融資的公開(kāi)，建立起規(guī)范的舉債融資機(jī)制，方便了人民的監(jiān)督，有利于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范和應(yīng)對(duì)。

(五)提高了監(jiān)督問(wèn)責(zé)的實(shí)效性

新預(yù)算法提高了預(yù)算審查監(jiān)督的實(shí)效性。首先，新預(yù)算法細(xì)化了預(yù)算草案的編制要求，使得預(yù)算編制更加能夠讓人看懂。其次是對(duì)預(yù)算的審查制度做出了完善。最后是將預(yù)算審查的重點(diǎn)、預(yù)算審查流程、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督進(jìn)行了規(guī)定。同時(shí)，新預(yù)算法對(duì)預(yù)算的違法事項(xiàng)進(jìn)行了列舉，針對(duì)情節(jié)的不同給出了更為具體的處理方法。這些內(nèi)容的修改，是對(duì)原預(yù)算法的改革創(chuàng)新，提高了人大審查問(wèn)責(zé)的效果，使得違法追責(zé)的操作性更強(qiáng)。

三、新預(yù)算法的不足

(一)審核方式

新預(yù)算法雖然延續(xù)了原預(yù)算法中的綜合審批方式，并沒(méi)有將審核預(yù)算的具體事項(xiàng)分開(kāi)，這就使得預(yù)算編制的審批出現(xiàn)問(wèn)題。在預(yù)算審核之中，如果某一個(gè)項(xiàng)目預(yù)算編制出現(xiàn)問(wèn)題，那么整部預(yù)算就要被否定，人大代表很可能會(huì)因?yàn)楹ε鲁袚?dān)后果使得漏洞被放過(guò)。

(二)預(yù)算編制還不科學(xué)

在新的預(yù)算法之中，還是沒(méi)有對(duì)基數(shù)加增長(zhǎng)的編制方式進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的改變，在單位支出少的情況下在下一年度爭(zhēng)取預(yù)算就會(huì)出現(xiàn)困難，預(yù)算的合理性會(huì)大打折扣，不利于行政事業(yè)單位工作的展開(kāi)。

四、結(jié)束語(yǔ)

新預(yù)算法相較原預(yù)算法有了很大的進(jìn)步，對(duì)于預(yù)算完整性、公開(kāi)性的強(qiáng)化大有幫助，對(duì)于行政單位以及國(guó)有企業(yè)的發(fā)展起到了推進(jìn)作用，在一定程度上引導(dǎo)了國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。但是，現(xiàn)代化國(guó)家治理體系的建設(shè)還是存在很多困難的，在實(shí)際的建設(shè)過(guò)程中還需要更多的努力，對(duì)于新預(yù)算法中的缺點(diǎn)，還應(yīng)該在后續(xù)的修訂中完善，從而更好地促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

[1]預(yù)算法修正案通過(guò)地方政府獲準(zhǔn)發(fā)債[J].中國(guó)投資.2014(10)

[2]政策[J].財(cái)會(huì)通訊.2014(28)

[3]預(yù)算法完成20年來(lái)首次大修[J].中國(guó)總會(huì)計(jì)師.2014(09)