美國發展有機農產品的經驗做法與借鑒

郭瑋

所謂有機農產品，是根據有機農業原則，以及生產和加工標準，并通過有機認證的農產品。在農業能量的封閉循環狀態下，杜絕化肥、農藥、生產調節劑、添加劑及基因工程技術，不改變或不打破生物循環鏈。

美國自1990年頒布“有機食品生產法案”以來，政府對有機農業進行規范，不斷加大投入，對生產者給予多層次補貼和扶持，目前有機農產品產業，已成美國發展最快的領域之一。據2013年國際有機運動聯盟（IFOAM）統計，美國有機農產品生產面積217.8萬公頃，全球排名第四;有機農產品貿易額，雄居世界首位，達350億美元，占全球44.5%。應當說，借鑒美國的發展有機農產品的經驗與扶持政策，對于促進我國農業生產方式轉變，發展現代農業和推進生態文明建設，都具有重要的啟示意義。

一、美國有機農產品發展現狀

縱觀美國有機農業發展歷程，大致可劃分三個階段：一是起步階段。上世紀40年代，賓西法尼亞州羅德爾研究院，出版了《有機農業和園藝》雜志，開始提倡有機運動;到70年代末，加州有機認證農民協會成立。二是規范階段。1990年有機食品生產法案（OFPA），首次對有機農業進行闡述;到1995年界定有機農業和有機農產品概念，2000年統一全國有機標準。三是快速發展階段。2002年出臺農業法案，開始對有機農業進行補貼;2008和2014年修改法案，大幅提高相關經費和增擴項目，以2014年修訂力度最大，強制性支出達1.68億美元。目前形成了一套相對成熟的發展政策（表1），極大促進了美國有機農產品的發展。

（一） 生產和消費雙向增長

據美國農業部統計，美國有機生產面積從1992年的37.9萬公頃，增至2013年的217.8萬公頃，年均增長率10.8%。已認證農場和企業2.5萬余家，有機農產品產值315億美元，其中水果與蔬菜居首39.7%，其次奶制品14.6%，飲料、包裝食品、面包與谷物均超10%。美國50個州都有經認證的有機農場，平均超100公頃，以加利福尼亞州有機農業最發達，生產面積占全美14.1%，有機產值占38.4%。2013年美國參加有機認證的農戶，平均補貼688美元，年均凈收入20249美元，高于全美農戶15133美元水平。美國國會CBO預測，2014-2018財年，有機農業將使生產者收益提高4.18億美元。

美國有機農產品主要有三個銷售渠道：常規超市、天然食品商店和直銷市場。據美國農業部統計，49%在常規超市，48%在天然食品商店，直銷市場僅3%。美國家庭中約81%消費者購買過有機食品，未購買的僅19%，人均消費72.2美元。

（二） 國際貿易快速發展

美國國內的消費能力巨大，目前約80%有機產品依靠進口;本土生產的有機產品，基本國內銷售，僅5-7%外銷。由于認證和標識規范，許多國家與美國進行有機貿易，比如美國與加拿大、歐盟和日本等簽定的有機貿易簡化協議，有機產品在簽約國之間直接銷售，極大開拓了海外市場。美國許多跨國有機食品公司，如WFM、SOT、WWF等，目前活躍在歐盟市場，未來將進入中國等更多國家。

據有機貿易協會（OTA）統計，美國有機食品貿易額，從1997年35.94億美元，增加到2013年350億美元，年均增長率16.9%。占食品貿易總額的比例，從1997年0.8%，提升至2013年4.5%。作為最大的有機農產品貿易區，雄居全球首位44.5%，為美國創造了50萬個就業崗位，并帶動了相關產業的發展。

（三） 有機科研及信息化水平提高

目前美國有501家非盈利性科研機構，從事有機農業研究。有機農產品生產過程，在生態學、氣象學、地質和地球物理學、計算機與混沌學等現代科學指導下，已形成全新的生產監控體系;相應的病蟲防治、地力保護、種子培育、產品加工和儲運等技術，先進完整且配套。為保障有機農業的土質和水系安全，美國已建立太空作業結合地面作業的全球管理監測網絡。

另外，農業部經濟研究局ERS，可在線提供全美各州的有機農業數據信息，如有機農田、牧場及畜禽等產品動態變化情況;定期發布有機產品價格信息，提交年度調研。2013年美國有機農業協會，建立全球第一個有機產品貿易向導網站（GOTG），幫助有機生產和加工者出口貿易，與各國的貿易商實時信息交換。

二、美國發展有機農產品的經驗做法

（一）建立國家有機標準（NOP）

除由國會立法，制定相應的有機法律法規，如《土壤保護法》、《有機食品生產法》和《美國有機農業條例》外。1990年OFPA授權建立國家有機項目（NOP），1993年成立國家有機標準委員會。2000年美國農業部頒布《國家有機標準》，2002年10月實施，標準有三大類：一是有機農作物生產標準。不許使用禁止物質和轉基因技術，運用生物循環技術，交替種植;二是有機畜牧產品生產標準。有機飼料喂養，不使用生長激素和抗生素。在自然狀態下，戶外放養為主;三是有機農產品加工生產標準。分100%有機、有機（95%以上）、使用有機原料生產（70%以上）和標注有機原料4類。

有機認證是美國NOP一部分，由農業部農業市場局管理，授權州立、私立或國外代理85家有機認證機構實施，認證步驟：提交申請材料、審查、現場核查、綜合評審、頒發認證。另外還需接受年度審查，2013年NOP發布一項法規，要求對“100%有機”、“有機”和“使用有機原料生產”農產品，每年進行定期殘留檢測，包括砷和其它金屬污染物、轉基因生物、抗生素和激素等。

（二） 有機認證成本分攤政策（OCCS）

有機認證成本，是需生產者額外負擔的一種費用，包括申請費、年度更新費、年度生產或銷售評估費用、以及年度檢測費用等，少則幾百，多至數千美元。主要看生產者或加工者的申請類型、規模及復雜程度，也與申請者所選擇的認證代理機構有關，如州立和私立等。endprint

為鼓勵有機認證，降低生產成本，美國農業部2001年在一部分州設立有機認證成本分攤項目，次年在全國實施。現行OCCS政策由兩部分組成：一是農業管理援助項目（AMAP），資助對象為16個指定州的有機生產者;二是有機認證成本分攤項目（NOCCSP），面向全國有機加工者和AMAP范圍外的有機生產者。最高補貼比例75%，限額為750美元。USDA把經費下撥到各州農業部門，審查并發放。

（三） 有機農產品商品推廣費豁免（ECOPP）

1996年《聯幫農業完善與改革法案》，建立商品推廣法。在此框架下，農產品需交納商品推廣評定費。2002《農場安全與投資法案》規定，100%有機農產品生產者，可以免交。2014農業法案，規定獲有機認證的生產者，即使生產常規農產品，也可申請免交。

另外，2008《農業法案》有機農產品市場進入計劃，農業部農業市場服務局，需聯合有機食品貿易協會，為有機生產者提供市場信息服務。并與國外簽訂有機互認協議，開拓海外市場，提供成本分攤基金。

（四） 環境質量激勵項目（EQIP）

從常規農業到有機農業，必經3年轉換期，需嚴格按國家有機標準進行生產。2008《食物保護與能源法案》，認為有機農業是環境友好型農業，政府應予以獎勵（不含生產技術支持和認證成本分攤）。確定在全美執行此項目，補貼額度為每年2萬美元，或者六年8萬美元。

此外，還有轉換期內貸款和擔保計劃。對新進入的有機農業生產者，或處于劣勢的農牧戶，給予優先貸款扶持。應對高成本生產負擔，以期實現順利過渡和轉換。

（五） 有機農業研究和推廣項目（OAREI）

2002年美國農業部授權聯邦一級開展有機農業研究，并為各州合作研究和農業高等教育提供資助。有機農業科研面向生產，美國各州大學，在本地各區設立農技推廣辦公室，完全承擔農技推廣工作。農業科研、教學和生產 “三位一體”，研究成果迅速轉化為生產力。

重點領域：有機農場產量、有機作物遺傳育種、市場和社會經濟調研、制約有機農業發展的因素等。2008法案新增兩項：一有機生產對環境保護影響，二提高種質多樣性和新品種開發。2014年法案，此項補貼達1億美元。同時允許有機行業“代扣會費”，進行專門的科研推廣活動。

（六） 有機產品和市場數據收集項目（OPMD）

為提高市場運行效率，2002 年農業法案，要求農業部經濟研究局（ERS）分類收集與維護有機產品和市場方面數據，開展生產、加工、區域分布、銷售和消費等調研。以經濟研究局和國家農業圖書館為平臺，開放給有機生產者、研究者和推廣人員。2008 年農業法案，財政支持由500萬美元提高至1100萬美元，并規定每年農業部經濟研究局都需提交此項報告。

在此項目推動下，美國農業部ERS在全美各州及紐約、舊金山等大中城市，設立有機農產品監測點。動態跟蹤有機水果、蔬菜、奶制品、畜禽制品等銷售情況，目前已能定期發布大部分有機農產品價格信息。

（七） 有機作物保險項目（OCIP）

由于有機農業嚴禁使用化學農藥，在遭受病蟲害時，產量損失會比常規農業更大。如2013年華盛頓州火疫病，約1.5萬英畝有機蘋果和梨減產。一方面為保障有機農戶的收益，另一方面作物保險也比直接補貼更隱蔽，不易引起WTO 糾紛，故美國政府近年來更加注重。

20世紀90年代，農業部風險管理局（RMA）就著手開發有機作物保險。為彌補自然災害損失，如氣候變化和病蟲害等，2008年農業法案確立有機作物保險項目。由于保費比常規農作物高5%，且按常規農作物價格補償，故有機生產者參保率不高。2010 年僅13%，而一般農作物參保率達24%。為提高有機生產者積極性，2014年新法案進行修改，規定以有機產品價格做為災后補償依據，并且取消了附加保費。

三、美國發展有機農業做法值得我國借鑒

我國有機農業起步于上世紀90年代，經歷初期探索和快速發展，現已成頗具潛力“環保產業”。2014年國家認監委《中國有機產業發展報告》，截至2013年底，我國有機生產面積272.2萬公頃，位居世界第三;有機產品銷售額約50億美元，覆蓋植物類、加工類、畜禽類和水產類，100多個品種。我國有機農產品發展，尚任重而道遠（表2）。通過美國有機農業發展及政策效應分析，有以下幾點值得借鑒。

（一）合理規劃產業定位，實施統一扶持政策

目前，我國政府對有機農業的定位不清，存在一些認知誤區，如：市場經濟條件下，農業產業化與有機農業之間存在矛盾;離開農藥和化肥，有機農業基本不可能實現;有機農業等于低產農業，有機農業是富人的農業等。應創新思維，合理定位，作為一種環境友好型農業發展模式，應加快發展建設，應堅持因地制宜，遵循區域化布局、專業化生產和市場化發展之路。

有機農業對生態環境要求較嚴，高成本且高風險。相比美國，我國生產者規模普遍較小，目前對從事有機生產的農戶，政府尚無統一的扶持補貼政策，僅少數有機農業發展較好地區，如遼寧、上海和四川，政府進行生產者補貼和認證補貼，且范圍和力度有限，缺乏長期穩定性。應借鑒美國做法，制定全國統一的產業扶持政策，尤其在有機生產、加工、認證等環節，進行直接補貼;對轉換期的生產者，更應實行信貸、稅收、保險、技術等綜合支持，多種手段，保證有機農業長期穩定發展。

（二）加快有機農業科研，建立信息數據平臺

我國土壤有機質含量低，較難生產高品質有機產品，還有大量的科技研發工作要做，應加大投入，為生產、加工、貯存、包裝和運輸等環節，提供技術保障。可效仿美國設立OAREI專項基金，資助有機農產品研究，包括一些地方特色品種的選育和保持、高效有機肥研制開發、土壤健康管理、流行性病蟲害防治、產品貯藏與保鮮加工等，應加大科研投入。農業高等院校，應建立科研、教學和生產 “三位一體”模式，同時應加快我國農村勞動力的科技培訓，提高從業者素質，并完善農技推廣服務體系。endprint

我國有機農業信息獲取困難，缺乏動態評估與長遠規劃。收集并維護相關生產與銷售的數據信息，是評估和調研的基礎。應建立中央信息平臺，完善有機農產品生產和貿易監管信息系統，及時監測和跟蹤有機農業面積、產品價格、成本收益等變化情況。為有機生產者、批發商、零售商、消費者和研究人員等，提供信息服務，提高有機生產和交易效率。

（三）提高有機立法層次，健全認證監管體系

美國有機農業由國會立法，納入聯邦監管法典，設國家有機項目（NOP）辦公室，認證和監管嚴格。我國《有機產品認證管理辦法》和《實施規則》等，在法律效力上僅為部門法，處罰范圍和力度有限。應參考美國等一些國家的經驗，加快有機農業國家立法;并在生產、加工和銷售，認證許可與標識及進口等方面，進一步切實規范法律監管制度。

我國有機認證制度，偏于出口貿易導向，而生產歸農業部，認證由認監委管理，還涉及質監、工商等部門，多頭管理，監督缺失，存在明顯的不規范問題。同時，認證只重視結果判斷而缺乏過程監測，具有不確定性。應設立國家獨立監管機構，提高認證機構準入標準，允許國外認證機構在我國設立分支，公平競爭，建立淘汰機制，提升行業水平。進一步強化對有機獲證企業的監督，嚴格懲罰，規避假冒現象，凈化有機農產品市場。

（四）推行有機作物保險，保障農戶收益

2014年《中國農業保險市場需求調查報告》指出，我國作物保險面積超11億畝，業務規模躍居世界第二，但有機作物保險，卻尚未在全國推行。目前僅個別有機農業較發達地區，如2011年四川成都試行政策性有機農業保險，2013 年廣東出臺有機蔬菜種植保險，而大多數省份，有機農業的自然災害損失，只能由生產者自行承擔。應該說，在很大程度上制約了我國有機農業的發展。

做為WTO允許的“綠箱”扶持政策，可有效避免國際糾紛，應借鑒美國經驗，由中央制定有機農業保險條例，推廣政策性有機作物保險，合理確定參保費用，按照有機農產品的價格補償。適當對農戶保費進行財政補貼，由中央和地方政府比例分擔。并對保險機構的經管費用進行補貼，同時建立再保險制度。

（五）促進國際交流合作，拓展海外市場

我國有機生產面積世界第三，占全球貿易額卻僅6%。其中原因之一，便是我國2012年新版認證標準雖被認為“國際最嚴格”，但與主要進口國之間存在不少差異，出口時還需按進口國的標準進行認證和檢查。我們應加快國際互認的進程，完善認證標準。應借鑒國外經驗，將國內綠色食品和有機食品的認證體系整合為一，加快有機標準與歐美等國際接軌，以應對農產品的綠色貿易壁壘。

美國積極拓展有機農產品海外市場，與歐盟、加拿大和日本等國，簽訂有機貿易簡化協議。而我國至今，尚未與任何貿易國簽訂，可參照美國經驗，與一些主要進口國簽訂貿易協議，促進有機農產品的國際互認，拓展海外市場，以將推進我國有機農業的發展。endprint