完善地方債體系的路徑選擇

河北大學 張亞凱 李立媛

一、引言

地方政府舉借債務是指地方政府與其他經濟主體間形成的一種債權債務關系，并且這種債權債務關系通過財政協議或承諾的方式來實現。一個國家的地方政府舉借債務的原因有很多，但究其根本原因，總也少不了一個特點，即想讓自己的“地盤有利可圖”，但是由于受到國家的某些規則限制，地方政府無法得到足夠的資金來對其管轄區域進行優化，在迫不得已的情況下舉借債務用以實現其職能。為增強有力的宏觀經濟調控能力，一個國家寧愿傾向于發行公債來實現財政收支問題，也很少愿意將債券的發放權下放地方政府，但是地方債的必然有其存在和發展的必然趨勢。國際環境的變化、國內經濟形勢不景氣和財政體制的不完善是導致地方債不斷擴大的主要外力因素，通過分析三大影響因素，提出完善我國地方債體系的對策。

二、加強我國地方債體系的必要性

（一）國際環境的變化

2001年中國正式加入世貿組織，由此帶來的結果是中國與世界接軌，融入這個世界大家庭無疑會受到世界各國對本國經濟的影響。地方政府需要吸引外資的進入來發展本地區經濟，因此無論在財政年度的公共資本計劃方面還是為鼓勵和支持地方私人經濟的發展，都需要更多的財政支出作后盾，這在較發達的東部地區具有較明顯的體現。2008年以美國為首的發達國家爆發的經濟危機，自此，中國作為一個剛進入新環境的成員國，在沒來得及適應并熟悉全球經濟脈絡的情況下，其經濟社會在很大程度上受到了這次危機的影響，由此帶來的通貨膨漲在國內蔓延，導致國內經濟疲軟。地方經濟的發展同時受到了嚴重的沖擊，財政收支失衡，這為地方政府變相舉借債務提供了現實可能性。2009年，以希臘為首爆發的歐債危機，致使來自歐盟的貿易需求下降，致使中國國內出口量減少，進一步加劇了中國經濟的下滑，同樣影響著地方政府的債務情況。為適應國際環境的多變性，我們有必要逐步完善地方債務體系以規范各個地區的舉債行為。

（二）國內經濟形勢不佳

近幾年，我國居民價格消費指數居高不下，國民消費能力降低，國內需求不足，地區、城鄉、產業間的收入差距的進一步擴大。對于中國這樣一個沒有在預算法中對地方債做出具體規定，又為了減輕地方負擔而轉借部分公債的情況下，地方債體系的弱化很大程度上對地方政府的借款行為產生了影響，比如地方債務的規模，潛在的債務風險度、隱形的債務。因此，為適應新的經濟形勢，我們有必要建立一個完善的地方債務體系，以更好的區分和公開中央與地方的責任。

（三）財政體制不完善

1994年的財稅體制改革，在財權劃分上，中央集中了更多的財政收入來源，而地方的財政收入大大縮水；在事權管理上，地方比中央承擔了更多的責任，這在當時的時代背景下，符合宏觀調控的要求，有利于整個社會經濟的均衡發展。但隨著時代的變遷，經濟形勢的變化，這項政策已經不再適應當前的發展要求，地方財權和事權不匹配，導致地方總是要靠多種變相借債的形式完成職責內的指標，來促進地區事業的發展。政府間本身的權責分歧和財責不清是導致地方債務出現今天地方債務局面的主要原因。同時，近些年來的民生問題一直作為中央與地方的工作重心，財政支出的進一步擴大無疑會在中央與地方中增加債務量。而這些債務沒有一個可靠的完善的制度作為保障，只會加劇債務局勢的混亂和風險。

三、強化地方債體系的對策

（一）先立法，后實踐

存精去偽，充分借鑒國外經驗，先從立法入手，制定符合實際的法律約束，然后逐步探索適合本國國情的地方債體系，并逐步在各地區進行實踐展開。這種做法可能一時會拖地方債體系建設的后腿，但是，這種思路卻可以避免改革過程中的混亂，避免因決策的失誤而造成更大資源的浪費。應將地方債發行和運用額相關規定以法律的形式做出規定，然后將具體的實施程序以條例或者規章的形式對法律做細化和補充工作，進而讓地方政府的舉債行為在既定的約束管控之下活動，避免不必要的開支和浪費行為。

（二）納入預算收支，增強控制與監督管理

近20年來，實施的分稅制政策及預算法在一定程度上實現了現代經濟的較快發展，但是，這些政策在地方債體系的建立和完善上存在著較大漏洞。在我國整個金融市場的發展還不健全的情況下，地方債以各種形式呈現多樣化，不僅表現出顯性債務，而且還存在較大比例的隱性債務，這些債務當前還缺乏相當大的透明性，使得地方債務的管理隨意性較大。只有將地方債務納入預算形成制度約束，并與其他方面的預算形成互補關系，限制地方債務發行的資金來源、種類、期限、條件等，同時在債務規模的管控上形成中央對地方的行政制約，才能將地方債存在的風險降至最低。

（三）增加績效評估機制，對地方政府信用評級

地方債本屬于地方發行的債務，但在我國現行體制下，并不適合完全的照搬西方發達國家的地方債務模式來進行推廣，為實現地方債務的公開透明性和債權債務關系的市場化，我們應該將地方政府的債務納入預算的同時，增強對債務來源、去向、效果的績效評估管理。這樣才能更好的實現中央和投資者對資金使用整個過程的監督。此外，對經濟發展水平及地方政府職能形式相似的地區，實行相同形式的政府信用評級，對經濟發展水平和政府職能形式不同的地區進行差別性評級，實現公平對待，差別區分，鼓勵信用好的政府發行債務，限制信用不好或者自己承擔債務責任的條件尚且達不到的地方政府舉借債務行為。這是建設和規范地方政府舉債行為的有利保障。

（四）地方債務公開化

地方債務不公開是整個經濟社會信息不對稱的不良表現的一種表現，容易造成債務人與債權人間決策失誤，容易降低資金使用的效率，會對政府的償債能力造成壓力。同時，我國尚且處于社會主義市場經濟的轉型時期，許多領域發展尚不成熟，對于地方政府債券的市場化運行尚不存在可能性，且風險較大。因此，地方政府與其他經濟體之間形成較對稱有效信息需要地方政府將自己項目或方案的債務信息公開化，以便使經濟體權衡當中投資的風險。當然，地方政府的債務信息公開化需要中央政府或者以法律的形式進行干涉，硬性公開其債務情況，此外，中央政府也要對地政府的行為進行行政管制。特別的為公共設施項目建設所借債務更需要向社會公開，以使公眾了解到債務與項目的可行性和規范性，實現社會對地方政府的監督。地方債務公開化不是對數字簡單的羅列，也不是幾張抽象表格的加總，而是將債務的具體情況盡量以簡練易懂陳述的形式表現出來，讓公眾能夠充分的理解。

（五）采用先進的地方政府債務風險評估軟件

我國地方政府舉債的原因、形式和規模莫衷一是，通過運用債務風險評估軟件對地方政府的債務的來源、存量以依存度、償債率、負擔率等具體指標形式進行測量，采用多種工具對債務的使用效率進行衡量如成本-效益分析法、定量的主成分分析法、層次分析法、數據包絡分析法、模糊數學分析法等。而這些設施提供由下設的中央部門的相關機關來完成，并對地方政府的債務執行情況進行測試。這將有利于對政府債務的運行情況做出合理的審計監督，實現地方政府對自己借債行為的自覺約束。

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