PPP融資模式在地方政府債務風險化解中的作用及風險分析

中國人民銀行太原中心支行貨幣信貸處 姚建兵

在經濟高速發展當下，不可避免的存在債務危機，也是影響經濟復蘇的重要因素。我國在2009年金融危機洗禮后，地方政府提出了高達18億元的投資計劃，促使地方政府債務規模巨大，且增長率飆升。地方政府債務是一把雙刃劍，在拉動民生建設，累積經濟增長資本的同時，風險也不斷累積。

一、PPP融資模式概述

（一）PPP模式的定義及優勢分析

PPP融資模式是一種新的合作方式，是對公共部門與私人企業合作融資模式的簡稱，主要指政府和企業就某些項目，包括基礎設施建設、公益項目等，達成的相互合作意識，能夠最大化的實現預期效果。它同傳統的融資模式相比較而言，能夠將項目合作風險分攤，通過新的資金來源，提高公共服務效率，增加經濟收入，推動城鎮化建設，有效的化解地方政府債務風險，最終實現政府、企業的雙贏局面。當然，PPP的形式多樣，包括管理協議、BOO/BOT/BLT/BOOT、運營維護協議、非公共機構擁有等，與BT、BOT存在明顯的差別，它更注重項目管理，貫穿于整個項目建設管理運營過程，無論是項目前期科研，還是項目立項都全程參與。這樣一種新的融資模式，促進了政府企業對項目的參與，使得雙方在長期合作中信息更加對稱。

對于政府而言，采用PPP融資模式能夠有效降低基礎設施建設的公共開支，通過引進社會資本來環節地方政府債務風險，同時政府利用PPP模式還能夠提高項目運作效率。據相關數據統計，截止2013年6月，我國省市縣三級地方政府債務達17.89萬億元，較2012年增加12.6%。2014年的償付債務占21.89%，也就是地方政府需償還的債務金額增加至2.4萬億元。這就需要在PPP模式下身兼發起者、監督者、管理者的政府，積極探尋化解地方政府債務風險的途徑。而對于PPP融資模式下的企業，這是一個最佳的分享城鎮化紅利的契機，可以最大化的利用自身的優勢，將資金、技術、管理等投入項目建設中，與公共部門共同承擔項目風險，獲得更多的收益。

（二）PPP模式存在的風險

當然在政府大力支持下蓬勃發展的PPP模式也不是絕對成功的，因為系列因素也會給地方政府帶來一定風險。通常PPP項目常見的風險有3種，金融風險、市場風險與政策法律風險，根據風險屬性、數量的不同，可以從政府、項目企業、發起人三個不同主體的角度進行風險分析。而在進行風險分析的過程中，涉及涵蓋了風險角度、變量、主要風險、解決措施等多方面，利于更好的化解風險，保證項目的順利進展。

二、應對地方政府債務風險的措施探討

（一）關于PPP模式下金融風險的應對之策

金融風險是PPP融資模式背景下不可忽視的風險，也是地方政府債務中常見的風險之一。為了更好的解決金融風險，政府可以通過設立融資基金或是提供中央財政支持等措施來介入項目建設，使得融資更加的便利可行。當然政府的資金提供促進了項目建設的順利籌備啟動，也有效的降低了融資成本，待項目步入正軌后，政府的融資基金就可以逐漸退出項目建設，確保政府、發起人、項目企業三者間承擔的金融風險公平。

在出現通貨膨脹、利率風險等我問題時，政府也可以采取相應的對策來加以防范，如：根據物價變動指數調整合同、建立亞UN期利率協議、期貨等，有效控制器對項目的影響，最大程度的規避項目的金融風險。當然政府在給予PPP模式最大資金支持時，也需要結合財力狀況成立擔保有限實體，避免項目風險轉化為政府財政風險。

（二）關于PPP模式下市場風險的應對之策

為了應對PPP融資模式運營中的市場風險，最主要的就是做好項目可行性調查分析，結合PPP自身的優勢特點，有針對性的選擇適合的項目。從國際PPP模式經驗來看，適合的項目都具有幾大特點，包括具有穩定的未來現金流，行業波動性較小，需求穩定等。因此，結合我國國情實際，適用PPP融資模式的項目多為基礎設施建設和公益項目，如：城市軌道交通建設、養老醫療設施、水電氣供應項目等。在進行項目可行性調查分析時，最大化的考慮是否物有所值，對資本結構、融資成本、預期利潤、風險分擔、項目效率等進行全面綜合的評估。

（三）關于PPP模式下政策法律風險的應對之策

政府政策法律隨著市場環境變化而改變，是造成PPP融資模式出現政策法律風險的主要原因。為了進一步應對解決這一風險問題，作為PPP模式重要組成者的政府可以出具相應的承諾和擔保，以確定政策法律的連續穩定性，并提出政策變更時的補償救濟之法。首先，政府部門吸取外國實踐經驗，并結合中國實際完善相關的政策法律體系，通過制定相關政策法律，為社會資本提供最佳保障，以吸引更多民間資本。這樣不僅能充分調動企業的能動性，還能避免政府因現金流量過大造成的丈夫債務風險。

其次，需要制定PPP融資的指導標準，將項目設計、融資、建設、施工等各個環節職務明確規定，提前預防可能出現的爭議糾紛，約束PPP模式政策法律風險。同時，要進一步建立完善風險分擔機制，使項目建設的參與者公平的承擔風險，如：政府主要承擔政策、法律、政治風險；企業承擔技術、運營風險。當然，在進行風險承擔劃分時，也要根據其風險的大小獲得相應的回報，才是真正的公平原則體現。

三、結束語

綜上所述，PPP融資模式是實現地方政府債務風險化解的一大途徑，推動了城鎮化建設的進度，受到越來越多的關注。但是在實際操作過程中，還需要最大程度的考慮金融、市場、政策法律風險等，尋求最佳的解決之道，循序漸進的推進PPP融資模式的多方應用。

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