蓄滯洪區管理問題與對策初探

郎勱賢 劉小勇 劉定湘 王貴作 陳健

摘 要：該文以荊江分洪區和瓦埠湖蓄洪區作為個案，從安全建設管理和經濟社會發展方面歸納總結了蓄滯洪區管理的基本情況，從防洪與安全建設管理、經濟社會管理和運用補償方面研究分析蓄滯洪區管理中存在問題，并提出相關解決對策。

關鍵詞：蓄滯洪區 管理 問題 對策 案例

中圖分類號：TV873 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2015）11（a）-0107-02

荊江分洪區地處長江的荊江河段，位于湖北省公安縣境內，面積921.34 km2，設計蓄洪水位42.0 m（黃金口），設計蓄洪容量54億m3。歷史上，于1954年運用過一次，于1998年準備運用過一次，為確保荊江大堤、江漢平原和武漢市的安全，發揮了重要作用。

瓦埠湖蓄洪區地處淮河正陽關至鳳臺縣之間河段，位于安徽省六安市壽縣城東南部，總面積776 km2，蓄洪水位22.0 m（廢黃高程），有效蓄洪容量12.9億m3。歷史上，于1954年運用過兩次，為有效降低淮河干流水位，減少淮北大堤及工礦城市堤圈的防洪壓力，發揮了重要作用。

1 蓄滯洪區管理基本情況

1.1 安全建設管理

1.1.1 荊江分洪區

先后修建了分洪區圍堤、進洪閘（北閘）和節制閘（南閘）工程，轉移道路129條、轉移橋梁399座、黃水套升船機滑道和全天候高水位分洪轉移碼頭3座；建成安全區（臺）106處、安置房（避水樓）1 154棟，可安置50余萬人口。在工程設施建設管理上，分洪區探索成立了專門機構——荊江分蓄洪區工程管理局。

1.1.2 瓦埠湖蓄洪區

先后修建了東淝閘、牛尾崗堤、二里壩攔洪堤、壽縣城南防洪圈堤等防洪工程，建成撤退道路9條、總長51.37 km；建設九里聯圩等保莊圩工程，總長度105.6 km，保護面積90.32 km2，保護人口11.8萬人；對蓄滯洪區洼地群眾實施“移民遷建”。

1.2 經濟社會發展

1.2.1 荊江分洪區

近年來，區內經濟社會不斷發展，成為湖北省重要的糧棉油和水產養殖基地。現有耕地面積55.7萬畝，水產面積10余萬畝。區內固定資產約為90億元，國內生產總值86.66億元，第一、二、三產業比值為37.4∶60.2∶2.4。區內現有城鎮人口22.4萬人，城鎮居民人均可支配收入13 363元/年；農村人口39.2萬人，農村居民人均純收入7 846.75元/年。

1.2.2 瓦埠湖蓄洪區

蓄洪區涉及3個市、22個鄉鎮、225個行政村、35.27萬人口。區內主要以農業生產為主，現有耕地面積52.4萬畝。固定資產總值約為20.2億元。區內居住24.1萬人，集中居住在地面高程22.0 ～25.0 m地區，住房多為磚木瓦房和磚混平房。區內農民人均純收入約4 000元/年。

2 蓄滯洪區管理存在的主要問題及原因分析

2.1 主要問題

2.1.1 區內防洪工程和安全設施建設尚不到位

防洪工程和安全設施建設相對滯后，難以實現蓄滯洪區適時啟用、快速轉移、妥善安置和確保安全的分洪要求。如瓦埠湖蓄洪區，大多數轉移安置工程始建標準偏低，沿湖壽縣范圍內53處圩堤堤頂工程在蓄洪水位之下；已建的8個保莊圩保護人口數量不到區內總人口的1/3，運用時仍需撤退轉移23.5萬人口；區內撤退道路毀損嚴重，且密度稀疏，難以滿足撤退需要；區內通訊報警設施老化落后，尚未建立分洪預警專網。

2.1.2 區內防洪工程和安全設施維護管理是塊“短板”

荊江分洪區內多處安置工程自然毀損現象嚴重，實施綜合改造的安置工程不到總數的1/3。瓦埠湖蓄洪區內工程設施維護現狀更為堪憂。如九里聯圩，區內最大的生產圩，用于保護新城區72.3 km2的土地和5.8萬人的防洪安全，其堤身單薄，建筑物毀壞較多，每年汛期險情不斷，湖內水位略高，便會相繼漫坡。

2.1.3 區內經濟發展普遍落后，與周邊非蓄滯洪地區差距明顯

以荊江分洪區為例，分洪區所在地——公安縣，在湖北省全省80個縣域經濟發展排名中，只排第54位；區內現有人口61.6萬人，其中貧困人口8.6萬人，占總人口的10%。以瓦埠湖蓄洪區為例，區內農民人均純收入不足安徽全省農民人均純收入的2/3，區內涉及的壽縣地區為國家級貧困縣。

2.1.4 區內經濟社會發展無序，與防洪保安之間的矛盾突出

以荊江分洪區為例，近年來，區內經濟社會快速發展，荊江分洪區已經成為公安縣政治、經濟、文化中心所在地。全縣超過一半的規模企業（年產值500萬元以上）分布在分洪區內，其中包括2家上市企業和4家年產值過億元的大型企業，荊州市江南新區、孱陵工業新區、青吉工業園區也位于分洪區內。區內城鎮建設規劃、產業發展布局、土地利用程度等與分洪區作為重要蓄滯洪區確保荊江大堤和武漢市防洪安全的定位之間，矛盾越來越突出。區內經濟社會發展規模和速度已經大大地增加了分洪區啟用的代價和成本，影響到分洪區及時、安全、有效地啟用。

2.1.5 “準備運用”狀態下的蓄滯洪區補償“無法可依”

以荊江分洪區為例，在防御1998年大洪水時，雖未真正分、蓄、滯洪水，但處于準備運用狀態近一個月時間，轉移人口33萬人、役畜1萬頭，轉移期間有64人死亡，轉移損失達12億元，這些損失究竟該不該補，怎么補，都沒有明確的政策法規依據。

2.1.6 蓄滯洪區內洼地群眾受災補償“無法可依”

以瓦埠湖蓄洪區為例，由于瓦埠湖來水面積大，本身產水量多，澇水無法外排，且壽縣境內沿湖洼地高程在18.0～20.0 m之間，處于“鍋底”位置，極易形成“關門淹”。自1954年至2007年的五十余年間，有11年汛期湖內水位超過22.0 m（蓄洪水位）。在歷次洪澇災害發生時，雖然瓦埠湖沒有開閘蓄洪，但實際上已經承擔了蓄洪任務，有效緩解了淮河防汛壓力，但是，廣大受災群眾卻不能適用《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》，得到相應補償。

2.2 原因分析

2.2.1 資金投入不足

一方面，蓄滯洪區建設資金投入不足。以荊江分洪區為例，從“十五”到“十二五”的15年間，投入分洪區防洪和安全建設資金總計1.9億元，平均每年不到1 300萬元。另一方面，區內工程設施維修養護經費短缺。以瓦埠湖蓄洪區為例，區內工程設施維修養護基本交由當地鄉（鎮）、村，但是區內涉及的壽縣為國家級貧困縣，鄉（鎮）、村級財力極其有限，每年投入圩堤管護的經費不超過3萬元。

2.2.2 權威性蓄滯洪區管理法規缺失

從現行管理政策法規體系看，其在協調蓄滯洪區“防洪保安”與“經濟發展”關系上相對薄弱。從國家政策法規層面看，基本上并未考慮對蓄滯洪區發展機會的損失補償。從地方政策法規層面看，蓄滯洪發展扶持政策也不到位。在全面建成小康社會的奮斗目標下，蓄滯洪區內人民群眾脫貧致富的愿望和訴求日漸高漲。蓄滯洪區內經濟如何發展，哪些產業可以發展，哪些產業不能發展，哪些區域可以發展，哪些區域不能發展等問題缺少一部權威性的規范予以調整。區內急于發展，迫于發展，到頭來的結果只能是無序發展，影響蓄滯洪區調蓄洪水的能力。

3 相關對策措施

3.1 加快蓄滯洪區管理立法推進

現行政策法規不足以規范和解決蓄滯洪管理面臨的突出問題，迫切需要制定出臺一部統籌協調蓄滯洪區經濟社會發展與防洪保安關系的綜合性和權威性的蓄滯洪區管理“基本大法”，從安全建設管理、經濟社會管理、調度運行管理、保障扶持等方面做出合理的制度安排。

3.2 加快蓄滯洪區運用補償政策法規修訂

《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》頒布施行15年之久，尚未進行修訂，在實踐中已暴露出一些問題，如補償范圍狹窄、補償程序繁瑣、補償方式單一等。為促使辦法與即將出臺的《蓄滯洪區管理條例》有效銜接，應當盡快啟動辦法的修訂程序，重點對補償主體、補償對象、補償范圍和補償程序等方面修訂完善。

3.3 加強蓄滯洪區經濟社會管理

一是加強蓄滯洪區經濟社會發展規劃管理。區內的城鎮建設布局、土地利用、開發和各項建設、產業發展等應當與區內防洪規劃相一致。二是促進區內外基本公共服務均等化。與周邊地區相比，蓄滯洪區經濟發展普遍落后，但是作為改革開放成果分享者，其在基本醫療、基礎教育、基本生活保障等基本公共服務上應當與區外普遍一致。三是嚴格落實計生問責制。明確蓄滯洪區人口控制目標和責任，完善相關考核辦法，把區內人口計生工作成效作為考核當地縣級政府和有關部門工作實績、干部政績和獎懲任用的重要依據。

3.4 加強對蓄滯洪區扶持和保障

一是加大對蓄滯洪區建設資金投入。針對蓄滯洪區防洪工程和安全設施建設，建立穩定的財政資金投入機制，提高國家預算內基建投資比例。二是積極實施對口支援政策；因蓄滯洪區分蓄洪水的受益區或較發達的省（區、市）應當加強對蓄滯洪區的扶持，幫助蓄滯洪區居民發展符合實際的產業，政策成熟和條件允許的前提下，可探索實施橫向財政轉移支付。三是探索建立生態補償機制。蓄滯洪區作為分蓄洪水的特定區域，應納入生態補償范圍。

隨著水情工情和防洪形勢的深刻變化，以及受全球氣候變化的影響，蓄滯洪區管理任重而道遠。為貫徹落實黨的十八大及十八屆三中、四中和五中全會精神，推進依法治水管水，有效發揮蓄滯洪區“防洪保安”和“經濟社會發展”雙重功能，迫切需要抓緊研究制定蓄滯洪區管理“基本大法”，以強化蓄滯洪區法治化管理，提高蓄滯洪區管理權威性和實效性。

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