基層氣象行政處罰有關(guān)問題的思考

張喜廣（鶴崗市氣象局，黑龍江鶴崗154100）

基層氣象行政處罰有關(guān)問題的思考

張喜廣
（鶴崗市氣象局，黑龍江鶴崗154100）

行政處罰是指享有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織，對違反行政管理秩序，依法應(yīng)當(dāng)處罰的行政相對人給予法律制裁的行為。氣象行政處罰就是指對違反氣象及其相關(guān)的法律法規(guī)的行為，氣象主管機(jī)構(gòu)或其他有權(quán)組織、機(jī)關(guān)對行為相對人給予法律制裁的行為。

一　行政處罰種類

根據(jù)《行政處罰法》第八條規(guī)定，行政處罰的種類有警告、罰款、沒收違法所得或沒收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證或暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰等七項(xiàng)。

按照有關(guān)法律法規(guī)的授權(quán)或規(guī)定，目前，市縣氣象主管機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰主要是警告、罰款、沒收違法所得和吊銷資質(zhì)證和資格證四項(xiàng)。實(shí)踐操作中，比較常用是警告和罰款，后兩項(xiàng)適用相對較少。

二　氣象行政處罰發(fā)展歷程

氣象行政處罰是伴隨著《氣象法》的誕生應(yīng)運(yùn)而生的，2000年1月1日《氣象法》頒布實(shí)施，同年4月，中國氣象局發(fā)布了《氣象行政處罰辦法》，這也是《氣象法》頒布后，中國氣象局發(fā)布第一部配套的部門規(guī)章。由此可見，氣象行政處罰對氣象管理工作的重要性和迫切性。

縱觀我國氣象部門的發(fā)展歷程，在《氣象法》實(shí)施之前，面對氣象探測環(huán)境不斷遭到破壞，非法制作和發(fā)布?xì)庀笮畔ⅲ览装踩臒o序管理和競爭等，因各地氣象部門沒有行政處罰權(quán)，只能求助于其他有權(quán)部門，甚至訴至法院，執(zhí)行的效率低、效果差。1994年國務(wù)院頒布了《氣象條例》，條例中規(guī)定了對違反條例行為的由公安、土地管理、城市規(guī)劃等實(shí)施行政處罰，氣象部門沒有處罰權(quán)。但有的省份在《氣象法》頒布實(shí)施前，國家《行政處罰法》頒布實(shí)施后，在地方法規(guī)或政府規(guī)章中卻賦予了氣象部門行政處罰權(quán)，早于國家立法。2000年《氣象法》實(shí)施后，各級氣象部門擁有了行政處罰權(quán)。此后，2002年國務(wù)院頒布的《人工影響天氣條例》、2003年國務(wù)院、中央軍委頒布的 《通用航空飛行管制條例》、2010年國務(wù)院頒布的《氣象災(zāi)害防御條例》及2012年國務(wù)院頒布的《氣象設(shè)施和氣象探測環(huán)境保護(hù)條例》都賦予了各級氣象主管機(jī)構(gòu)行政處罰權(quán)，氣象行政處罰的內(nèi)容和范圍得到進(jìn)一步充實(shí)。

三　存在主要問題

一是執(zhí)法不到位，不能及時(shí)有效地糾正違法行為。主要表現(xiàn)是基層氣象部門查處違法行為上存在畏難情緒，特別是對涉及地方政府和有關(guān)部門的違法行為，更是不愿查，甚至不敢查，不能依法履行職責(zé)。對一些通過協(xié)商不能解決及批評教育仍不糾正的違法行為，往往聽之任之；或者為了防止追責(zé)問責(zé)，對作出的行政處罰決定“一送了之”，而對于能否落實(shí)、落實(shí)結(jié)果怎么樣，則不聞不問，也放任不管；有的對本應(yīng)屬于自己管轄范圍的違法行為，不做任何的調(diào)查和處理，就簡單地提交給上級氣象部門去處理解決。

二是適用法律不到位，實(shí)施的行政處罰存在瑕疵。目前，基層氣象部門的工作重心仍然是在氣象業(yè)務(wù)能力建設(shè)和氣象監(jiān)測預(yù)報(bào)服務(wù)上，對法律法規(guī)的研究及提高執(zhí)法能力方面還很欠缺。因此，在實(shí)施處罰時(shí)，存在界定不準(zhǔn)，適用法律不準(zhǔn)的問題。比如有的依據(jù)《氣象法》有關(guān)規(guī)定，對在學(xué)校、火車站、社區(qū)的電子顯示屏或者黑板上發(fā)布天氣預(yù)報(bào)的行為，不分青紅皂白就進(jìn)行查處或者處罰。暫且不論行為主體是合法還是非法獲得的天氣預(yù)報(bào)，該處罰行為顯然背離了“執(zhí)法為民”的原則。

三是程序法定觀念不強(qiáng)，存在“重實(shí)體，輕程序”的問題。長期以來，行政執(zhí)法一直充斥著一個(gè)不成文的習(xí)慣，就是“重實(shí)體、輕程序；重結(jié)果，輕過程。”行政執(zhí)法引起公眾和法學(xué)界專家學(xué)者質(zhì)疑、批評，甚至是引發(fā)行政相對人的申請復(fù)議或上訴，多數(shù)不是實(shí)體法問題，而是程序不當(dāng)或錯(cuò)誤引起的。可以說，處罰的程序法定、程序公正是整個(gè)處罰行為公正的重要保證。如有的將適用于一般程序的行政處罰，卻用簡易程序來處理；有的執(zhí)法人員不持證上崗，不表明合法身份，不主動(dòng)出示執(zhí)法證件；有的不告知處罰相對人處罰的事由和依據(jù)，不告知處罰相對人依法享有的權(quán)利和救濟(jì)，甚至不給處罰相對人陳述申辯的機(jī)會(huì)等。

四是執(zhí)法人員法律素質(zhì)不高，影響行政處罰執(zhí)行的質(zhì)量。再好的法律，再完備的程序，都是靠人來執(zhí)行的。因此，對基層來講，執(zhí)法人員素質(zhì)的高低，某種程度上，決定著一個(gè)部門執(zhí)法能力和水平。就基層氣象部門來說，一方面，常年將其工作重心放在氣象業(yè)務(wù)和服務(wù)領(lǐng)域，特別是在人員少、業(yè)務(wù)重的情況下，弱化了對社會(huì)管理，造成基層兼職的執(zhí)法人員重業(yè)務(wù)素質(zhì)的提升，而不重視法律素質(zhì)的提升，遇到違法案件，也是“現(xiàn)上轎現(xiàn)扎耳朵眼”；另一方面，執(zhí)法人員基本都是搞氣象業(yè)務(wù)出身，普遍缺乏法律法規(guī)的基本知識，有的只懂法律條文，不知其內(nèi)涵；有的只知法律的嚴(yán)肅性，而不知其靈活性；有的實(shí)施處罰時(shí)剛性有余，而柔性不足。因而，難免對違法案件的定性和具體處罰程序掌握不熟，影響行政處罰執(zhí)行的質(zhì)量、效率和效果。

四　對策初探

一是要加強(qiáng)學(xué)習(xí)和實(shí)踐，解決本領(lǐng)恐慌的問題。首先，要加強(qiáng)對行政處罰方面的有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章的學(xué)習(xí)研究，重點(diǎn)對《憲法》、《氣象法》、《行政法》、《行政處罰法》、《氣象行政處罰辦法》及 《行政訴訟法》等法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，要了解法理學(xué)、刑法和民法等法律的理念。并建立健全對基層從事法律工作的人員定期考核和培訓(xùn)制度，真正地將學(xué)法、知法、懂法貫徹到實(shí)處。其次，要鼓勵(lì)基層氣象執(zhí)法人員在法律框架下大膽執(zhí)法、敢于執(zhí)法，在實(shí)踐中鍛煉隊(duì)伍，增強(qiáng)信心。并且，要善于借助“他山之石”，借鑒其他部門的經(jīng)驗(yàn)，或者在實(shí)施行政處罰的整個(gè)過程中，聘請律師全程跟蹤。從而，切實(shí)解決執(zhí)法恐慌、處罰恐慌的問題。

二是要堅(jiān)持程序法定原則，解決處罰程序不當(dāng)?shù)膯栴}。首先，對行政處罰的程序作進(jìn)一步的規(guī)定或規(guī)范，甚至對每一項(xiàng)的行政處罰都設(shè)定法定的程序和期限；對于那些法條中的“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)輕微”及“處以5萬元以下罰款”等，有權(quán)機(jī)關(guān)要針對每一事項(xiàng)做出相應(yīng)的法律法規(guī)的解釋，規(guī)定出范圍，解決同類案件不同處罰問題，限制實(shí)施行政處罰時(shí)自由裁量權(quán)過大。其次，如果對某一違法案件一旦啟動(dòng)了行政處罰程序，不論其是在調(diào)查取證、現(xiàn)場勘查、聽證程序而執(zhí)行終止、中斷或撤銷，或結(jié)案，都必須要形成由單位法人和辦案人員簽字的正式書面報(bào)告，并授予監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)永久檢查權(quán)，處罰相對人享有永久行政復(fù)議和行政訴訟權(quán)，而不是規(guī)定的15天或3個(gè)月的期限。這樣，既避免案件的“無疾而終”，也防止處罰程序不當(dāng)而無人負(fù)責(zé)。

三是營造良好的法治環(huán)境，使違反者得到教育和懲處。首先，在社會(huì)上要樹立和營造一個(gè)良好的法治氛圍。當(dāng)前，在基層普遍存在行政處罰阻力大，有形和無形的阻力往往不是來自于違法者，而是來自某種人情關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、利益關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)的一些不良環(huán)境。對此，應(yīng)在上級主管部門和地方政府領(lǐng)導(dǎo)下，在部門間和上下級間建立聯(lián)動(dòng)的法律機(jī)制，在部門和公眾間建立暢通、互信的溝通渠道，營造政府誠信、百姓守法、違法必懲的法治環(huán)境。其次，在對違法行為進(jìn)行懲處時(shí)，基層氣象執(zhí)法人員一定要把握好度。法的價(jià)值不僅體現(xiàn)在懲罰和制裁，更要實(shí)現(xiàn)其引導(dǎo)和教育的目的，不能本末倒置。為此，在實(shí)施行政處罰時(shí)，既要體現(xiàn)法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，也要展現(xiàn)法律的“柔性”和溫情；既要懲處，更要教育和引導(dǎo)。再次，對經(jīng)批評教育及協(xié)調(diào)而拒不改正，對實(shí)施的行政處罰拒不執(zhí)行的違法者，依法依規(guī)必須加大打擊力度。該處罰的處罰，該提交法院強(qiáng)制執(zhí)行的提交法院，構(gòu)成犯罪的轉(zhuǎn)交有關(guān)部門依法追究刑事責(zé)任。

張喜廣（1968-），男，黑龍江省富裕縣人，北京氣象學(xué)院，本科生，高級工程師.

1002-252X（2015）04-0035-02

2015-9-1