食品行業(yè)失信問(wèn)題的法律對(duì)策研究

韓學(xué)平 王 昭

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150030）

近年來(lái)，食品安全問(wèn)題頻發(fā)，問(wèn)題食品從過(guò)去單一的糧油肉蛋禽等傳統(tǒng)主副食品，擴(kuò)展到水果、干果、糖酒等領(lǐng)域。雖然政府已進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，但距離預(yù)期效果還有一定差距。社會(huì)對(duì)食品行業(yè)的信任度越來(lái)越低，法律不健全、監(jiān)管不到位、標(biāo)準(zhǔn)被綁架等質(zhì)疑聲也隨之而起。因此，食品安全問(wèn)題迫切需要“法治”來(lái)救贖。

一、食品行業(yè)失信的現(xiàn)狀及問(wèn)題

根據(jù)國(guó)家衛(wèi)計(jì)委2015年2月16日的通報(bào)顯示，2014年我國(guó)食物中毒類突發(fā)公共衛(wèi)生事件160起，中毒5 657人，其中死亡110人。與2013年同期數(shù)據(jù)相比，2014年食物中毒報(bào)告起數(shù)、中毒人數(shù)和死亡人數(shù)分別增加5.3%、1.8%和0.9%。食品安全問(wèn)題已成為社會(huì)廣泛關(guān)注的重大問(wèn)題，目前高達(dá)65.7%的公眾認(rèn)為食品安全是所有社會(huì)活動(dòng)中最為薄弱的一個(gè)環(huán)節(jié)。

（一）生產(chǎn)過(guò)程中有毒有害物質(zhì)殘留

2014年3月國(guó)家衛(wèi)計(jì)委聯(lián)合農(nóng)業(yè)部等部門共同發(fā)布食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《食品中農(nóng)藥最大殘留限量》（GB2763-2014）。我國(guó)食品中農(nóng)藥最大殘留限量指標(biāo)將由現(xiàn)行的2 293項(xiàng)增加到3 650項(xiàng)，新增1 357項(xiàng)。雖然標(biāo)準(zhǔn)要求越來(lái)越嚴(yán)格，但有些以種植蔬菜和水果為業(yè)的農(nóng)民單方面追求高產(chǎn)量和高收入，不顧消費(fèi)者健康安全大量使用法律明令禁止的農(nóng)藥化肥，直接導(dǎo)致水果、蔬菜的農(nóng)藥殘留量嚴(yán)重超標(biāo)，一旦誤食會(huì)給人的健康帶來(lái)嚴(yán)重危害。時(shí)任農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心主任的陳生斗先生曾發(fā)表題為《病蟲害發(fā)生與農(nóng)藥需求形勢(shì)分析》的調(diào)研報(bào)告，《報(bào)告》中指出，2012年農(nóng)藥需求總量為31.94萬(wàn)噸，科學(xué)檢測(cè)農(nóng)藥使用量的30%將被農(nóng)作物吸收。最近，國(guó)際綠色和平組織在我國(guó)北、上、廣等地大型超市和農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場(chǎng)進(jìn)行常見蔬菜和水果農(nóng)藥殘留檢測(cè)，得出的結(jié)果讓人難以置信：從這些看似干凈透亮的水果蔬菜中隨機(jī)選取50個(gè)檢測(cè)樣品，竟有超9成以上樣品檢測(cè)出農(nóng)藥殘留，而且殘留的農(nóng)藥種類高達(dá)50余種，檢測(cè)出來(lái)的每種問(wèn)題樣品至少含有5種殘留農(nóng)藥。以某國(guó)際連鎖超市的草莓為例，農(nóng)藥殘留竟達(dá)到13種之多。除此之外，在水果、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品中使用催熟劑、水產(chǎn)品養(yǎng)殖業(yè)中使用激素類藥物等，也會(huì)隨著食物被消費(fèi)者間接食用，嚴(yán)重危害消費(fèi)者身體健康。

（二）加工過(guò)程中摻雜摻假，甚至故意制造假冒偽劣產(chǎn)品

所謂食品添加劑，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）和世界衛(wèi)生組織（WHO）曾聯(lián)合定義，即有意識(shí)地以少量添加于食品的非營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)。相關(guān)部門正常認(rèn)可少量食品添加劑的使用。然而，為最大限度地追逐利潤(rùn)，不法商販甚至大劑量使用有毒有害的食品添加劑，如在面條中加入硼砂、在饅頭制作過(guò)程中加入增白劑、在腌肉過(guò)程中加入過(guò)量亞硝酸鈉；甚至添加國(guó)家明令禁止使用的工業(yè)添加劑，一種名為羊肉粉（或羊肉香精）、牛肉味香膏的添加劑能把豬肉變成“牛羊肉”，而這些“牛羊肉”幾乎以假亂真，多數(shù)消費(fèi)者根本無(wú)法識(shí)別。

（三）銷售過(guò)程中的虛假宣傳

大多數(shù)消費(fèi)者購(gòu)買產(chǎn)品的判斷依據(jù)為宣傳廣告。《廣告法》第三條規(guī)定：“廣告應(yīng)當(dāng)符合社會(huì)主義精神文明建設(shè)要求，且真實(shí)、合法”；第四條規(guī)定：“廣告不得欺騙和誤導(dǎo)消費(fèi)者，不得含有虛假的內(nèi)容。”最新修訂的《食品安全法》第一百二十條也明確規(guī)定：任何單位和個(gè)人不得編造、散布虛假食品安全信息。雖然我國(guó)有明確法律規(guī)定廣告的內(nèi)容，但是，很多時(shí)候像刷一次就變白的“牙膏”、喝一次就瘦3斤的“減肥茶”、敷一次就變白的“面膜”等虛假?gòu)V告仍屢禁不止。這其中保健品虛假宣傳問(wèn)題最嚴(yán)重。賣家為追求利潤(rùn)、擴(kuò)大銷量而置行業(yè)誠(chéng)信、消費(fèi)者利益于不顧，片面夸大產(chǎn)品功效，渲染治療效果，誤導(dǎo)消費(fèi)者。

二、食品行業(yè)法治缺陷

（一）標(biāo)準(zhǔn)落后

我國(guó)現(xiàn)行食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于陳舊，大部分制訂于20世紀(jì)。專業(yè)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)和檢測(cè)人員相對(duì)缺乏，對(duì)食品安全保障有一定影響。目前，我國(guó)只采用不到25%的國(guó)際和國(guó)外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)，如農(nóng)藥殘留等達(dá)標(biāo)量遠(yuǎn)超美國(guó)數(shù)倍，甚至已被確定存在潛在危害的“植物奶油”在我國(guó)還沒(méi)有質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。又如黃曲霉素按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)在糧食類食品中限量每千克為2～5微克，而我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)為每千克限量10～20微克。另外，白砂糖國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中允許有適量“二氧化硫”，肉松國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)“輔料”中允許使用白砂糖，但肉松成品檢測(cè)中出現(xiàn)“二氧化硫”則視為不合格產(chǎn)品。如此自相矛盾的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在生產(chǎn)中無(wú)所是從。標(biāo)準(zhǔn)水平過(guò)低或相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)缺乏不但不利于保護(hù)消費(fèi)者，也使生產(chǎn)者生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量過(guò)低。

（二）食品安全監(jiān)管難到位

1.監(jiān)管制度設(shè)計(jì)不科學(xué)。在2013年3月22日，我國(guó)掛牌成立了統(tǒng)一的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局，新修訂的《食品安全法》（簡(jiǎn)稱《新食品法》）在監(jiān)管方面進(jìn)一步完善，設(shè)立了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和抽樣檢測(cè)制度，雖然三種制度并存可以在食品監(jiān)管方面起到加強(qiáng)作用，但其主體交叉、職能并行的漏洞也顯而易見[1]。食藥、質(zhì)監(jiān)等部門是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度的執(zhí)行主體，而風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度是由衛(wèi)生部門組織實(shí)施，抽樣檢測(cè)制度的執(zhí)行主體又是食藥部門，食用農(nóng)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)則由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)。實(shí)際操作中，監(jiān)管部門多頭易導(dǎo)致監(jiān)管混亂或監(jiān)管不嚴(yán)。如對(duì)某品牌粽子進(jìn)行檢測(cè)，按現(xiàn)行制度，要將樣品送到三個(gè)實(shí)驗(yàn)室或被連續(xù)三次抽檢，三家負(fù)責(zé)檢測(cè)的實(shí)驗(yàn)室可能會(huì)出不同或相同的報(bào)告，國(guó)家要為同一品牌的粽子承擔(dān)三次檢測(cè)費(fèi)用，制度設(shè)計(jì)明顯不合理。

2.食品源頭監(jiān)管缺失。我國(guó)用《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》分別對(duì)食品和食用農(nóng)產(chǎn)品的源頭進(jìn)行監(jiān)管，是我國(guó)法律體系不完善的突出表現(xiàn)，也存在食品安全隱患。在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中農(nóng)業(yè)部門既出現(xiàn)在監(jiān)管主體中也在監(jiān)管檢查和法律責(zé)任中有所體現(xiàn)，而在監(jiān)管主體中出現(xiàn)的其他部門則沒(méi)有對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任。在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的定義中出現(xiàn)了兩個(gè)概念，即農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作組織。易使人覺得生產(chǎn)者和企業(yè)為同一概念，但兩者又完全不同。另外，在食品的概念、制度安排、監(jiān)管主體、對(duì)象、法律責(zé)任等關(guān)鍵問(wèn)題上兩法銜接有斷裂，各自為政。使得源頭監(jiān)管形勢(shì)嚴(yán)峻，其他環(huán)節(jié)監(jiān)管再嚴(yán)格也事倍功半。

3.農(nóng)村監(jiān)管力度弱。與城市相比農(nóng)村具有地域偏遠(yuǎn)、觀念落后、人力物力難以企及等特點(diǎn)。農(nóng)村消費(fèi)者食品安全意識(shí)淡薄，維權(quán)意識(shí)薄弱，而大部分農(nóng)村地區(qū)食藥監(jiān)部門在人、財(cái)、物三個(gè)方面低水平的限制下，很難有所作為，這也直接導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的食品安全問(wèn)題嚴(yán)重于城市[2]。目前，農(nóng)村食品市場(chǎng)的監(jiān)督管理主要由工商所負(fù)責(zé)，這對(duì)于地廣人稀的農(nóng)村而言，顯然勢(shì)單力薄。

（三）食品安全執(zhí)法有漏洞

1.執(zhí)法權(quán)限模糊。按照《新食品法》規(guī)定，食品安全監(jiān)管部門要建立食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的違法行為信息庫(kù)，并將記錄內(nèi)容向社會(huì)公開。情節(jié)嚴(yán)重者通報(bào)給投資、金融、證券管理機(jī)構(gòu)。憲法第38條規(guī)定：中華人民共和國(guó)公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。禁止用任何方法對(duì)公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害。2014年10月10日實(shí)施的最高人民法院的司法解釋規(guī)定：不得任意公布自然人基因信息、病歷信息、犯罪記錄等等[3]。法治的基本原則是罪刑法定、過(guò)罰適當(dāng)。已經(jīng)處罰，再公開信息屬于重復(fù)處罰，法律上難以找到依據(jù)。因此，《新食品法》標(biāo)準(zhǔn)與憲法相矛盾，在執(zhí)行時(shí)如何遵循，應(yīng)引起有關(guān)部門關(guān)注。而且違法行為向社會(huì)公開的程序、范圍、時(shí)間都未明確規(guī)定，易給執(zhí)法人員造成困擾，權(quán)限模糊、界定不清會(huì)導(dǎo)致重復(fù)執(zhí)法或出現(xiàn)執(zhí)法的真空地帶。

2.城鄉(xiāng)執(zhí)法力度失衡。執(zhí)法力度弱是農(nóng)村食品安全問(wèn)題持續(xù)發(fā)生的重要原因之一。據(jù)調(diào)查報(bào)告顯示，城市中一半以上的農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)具有質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)室，垃圾、污水都有專門的設(shè)施處理排放；60%的農(nóng)副產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)和大型商超會(huì)對(duì)出售的商品進(jìn)行每日抽檢，檢測(cè)蔬菜有機(jī)磷含量等。日常巡查、投訴處理、信息公開和自查制度建立完善。與之相反，農(nóng)村市場(chǎng)執(zhí)法力度薄弱，城市淘汰、拒絕的食品絕大多數(shù)流向農(nóng)村市場(chǎng)。

3.政府行為的趨利性日益嚴(yán)重。地方保護(hù)主義是政府趨利性主要表現(xiàn)形式，尤其是偏遠(yuǎn)的基層市縣區(qū)內(nèi)，當(dāng)?shù)卣谌狈τ行ПO(jiān)管條件下濫用職權(quán)，維護(hù)和擴(kuò)張所在地企業(yè)的非法利益。如“三鹿毒奶粉”事件，石家莊市政府在掌握確鑿證據(jù)后未及時(shí)上報(bào)，事件發(fā)生近兩個(gè)月才上報(bào)國(guó)家相關(guān)部門。當(dāng)時(shí)，三鹿集團(tuán)還采取手段，限制媒體采訪和報(bào)道，給調(diào)查取證工作制造許多干擾。關(guān)乎百姓切身利益的大事，政府職能部門不僅未及時(shí)采取有效的整治措施，原因顯而易見：三鹿集團(tuán)是當(dāng)?shù)丶{稅大戶，一旦曝光垮臺(tái)，勢(shì)必影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種地方保護(hù)行為雖然為企業(yè)和當(dāng)?shù)刂\取了短期經(jīng)濟(jì)利益，但其默認(rèn)甚至縱容不良信用主體在社會(huì)中的不良行為，破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“三公”法則，擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常秩序，從地方經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度看百害而無(wú)一利。

（四）司法懲處力度不足

1.按貨值處罰力度弱。《新食品法》第一百二十二條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列情形之一，尚不構(gòu)成犯罪的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門沒(méi)收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品，并可以沒(méi)收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品貨值不足一萬(wàn)元的，并處十萬(wàn)元以上十五萬(wàn)元以下罰款；貨值金額一萬(wàn)元以上的，并處貨值金額十五倍以上三十倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷許可證，并可以由公安機(jī)關(guān)對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五日以下拘留。”由此可見，我國(guó)在打擊食品安全違法犯罪行為時(shí)最常見的處罰方式就是沒(méi)收違法所得和違法物品，處以罰款也是按照違法經(jīng)營(yíng)貨值計(jì)算，然而在司法實(shí)踐中，有毒有害食品被發(fā)現(xiàn)以后，生產(chǎn)有毒有害食品企業(yè)的貨值很難從賬面上查出，市場(chǎng)上流通多少貨物也難以查清，即使能查清貨值的企業(yè)往往涉案數(shù)額并不大。

2.消費(fèi)者維權(quán)難。今年，消費(fèi)者因食用有害食品身心受到損害的案例并不少見，輕則入院治療，重則危害生命。因我國(guó)司法程序遵循“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”原則[4]，很多受害者在維權(quán)和取證路上艱辛奔波。而且一些司法部門不作為、慢作為、假作為，司法訴訟途徑漫長(zhǎng)繁瑣，一些地方法院為一己私利對(duì)食品行業(yè)失信案件處理緩慢、拖沓，人為增加訴訟難度，也打擊消費(fèi)者維權(quán)積極性。

3.賠償金按價(jià)款設(shè)定不合理。食品安全事件發(fā)生后對(duì)生產(chǎn)者的處罰不具有實(shí)際懲罰性，不能實(shí)現(xiàn)對(duì)消費(fèi)者權(quán)益侵害的實(shí)際補(bǔ)償。《新食品法》第一百四十八條規(guī)定：“消費(fèi)者因不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品受到損害的，可以向經(jīng)營(yíng)者要求賠償損失，也可以向生產(chǎn)者要求賠償損失。生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者經(jīng)營(yíng)明知道是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者要求支付價(jià)款十倍或者損失三倍的賠償金；增加賠償金額不足一千元的，為一千元。”即消費(fèi)者購(gòu)買的有害食品價(jià)款為1元，按照條款僅能得到10元賠償金，最多可申請(qǐng)一千元。如果按照損失的三倍進(jìn)行賠償，那么損失鑒定的機(jī)構(gòu)和程序都沒(méi)有明確規(guī)定，消費(fèi)者很可能在大費(fèi)周章之后一無(wú)所獲。類似的消費(fèi)者起訴生產(chǎn)企業(yè)要求賠償金的事件如果發(fā)生在美國(guó)，法庭在證據(jù)充分前提下很容易就會(huì)判處企業(yè)上億元的賠償金，巨額的賠償金使企業(yè)不敢鋌而走險(xiǎn)。如1981年，美國(guó)一消費(fèi)者因駕駛一款福特汽車，途中汽車爆炸導(dǎo)致車上兒童燒傷。福特公司當(dāng)時(shí)估算如果召回該系列的全部汽車并修復(fù)缺陷的成本大概為1億美元，但車著火致人死亡大約賠償20萬(wàn)美元，于是決定不召回。但法庭最后判決福特賠償其受害人1.25億美元。

（五）法治宣傳教育不到位

全社會(huì)食品安全意識(shí)有待進(jìn)一步提高，現(xiàn)階段食品安全教育內(nèi)容和形式陳舊老套，內(nèi)容缺乏創(chuàng)新，并多以電視節(jié)目、網(wǎng)絡(luò)媒體形式零散地進(jìn)行傳播，未形成統(tǒng)一、長(zhǎng)效的宣傳模式。

1.食品安全知識(shí)在民眾中普及程度低。大部分人對(duì)食品安全法律法規(guī)缺乏了解，而且維護(hù)合法權(quán)益的途徑單一、方法繁瑣，公眾未能形成維護(hù)自身權(quán)益的主動(dòng)性與自覺性，對(duì)問(wèn)題食品鑒別能力差，防范意識(shí)不足。據(jù)調(diào)查報(bào)告顯示，盡管許多食品生產(chǎn)車間都張貼食品安全相關(guān)規(guī)定條款，但90%以上員工對(duì)所張貼條款一無(wú)所知。企業(yè)負(fù)責(zé)人也表示，張貼這些條款是上級(jí)部門硬性規(guī)定，只能機(jī)械照辦。

2.部分監(jiān)管部門工作人員選擇性監(jiān)管。很多時(shí)候監(jiān)管人員沒(méi)有認(rèn)識(shí)到全面監(jiān)管的重要性，而采取選擇性監(jiān)管，多愿意在成規(guī)模的企業(yè)監(jiān)管上下功夫，而位處偏遠(yuǎn)、監(jiān)管難度大的零散攤販則放任自流。安徽某市食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)人也曾感嘆，因?yàn)榇笮推髽I(yè)管理比較規(guī)范，事故發(fā)生率低，監(jiān)管起來(lái)更見成效，所以很多部門爭(zhēng)著管、搶著管；而對(duì)于小作坊、小企業(yè)，一是怕管不住、執(zhí)法成本太高，二是怕沒(méi)有管好還要承擔(dān)責(zé)任[5]。

3.食品企業(yè)負(fù)責(zé)人誠(chéng)信意識(shí)淡薄。現(xiàn)階段，我國(guó)食品企業(yè)的負(fù)責(zé)人在上崗前絕大多數(shù)未接受過(guò)任何食品安全法律相關(guān)方面的培訓(xùn)和教育，導(dǎo)致誠(chéng)信意識(shí)和法律意識(shí)淡薄，對(duì)食品安全事故的危害性及嚴(yán)重后果認(rèn)識(shí)不足，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，往往只注重經(jīng)濟(jì)利益而忽略誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)。

三、食品行業(yè)失信問(wèn)題的法治對(duì)策

（一）完善食品安全相關(guān)法律法規(guī)

1.健全食品行業(yè)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。可借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)和認(rèn)證經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)我國(guó)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)的協(xié)商合作。我國(guó)是“食品法典”的成員國(guó)，“食品法典”是全球范圍內(nèi)食品行業(yè)的基本標(biāo)準(zhǔn)參照準(zhǔn)則，但目前我國(guó)只借鑒不到50%。更改和修訂《食品安全法》中設(shè)置不科學(xué)、不合理的法律條款，積極完善相應(yīng)的后續(xù)配套措施。

健全食品源頭監(jiān)管的法律法規(guī)，充分考慮農(nóng)村現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，制定有針對(duì)性的法律條款。對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的管理可以從美國(guó)的食品安全現(xiàn)行法案得到啟發(fā)，放寬對(duì)小作坊和食品攤販這部分小微企業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，但前提是要保障食品安全。

2.為食品行業(yè)誠(chéng)信立法。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)出臺(tái)一部專門規(guī)范食品行業(yè)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的系統(tǒng)性法規(guī)。約束食品行業(yè)負(fù)責(zé)人在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的行為責(zé)任，制定不同標(biāo)準(zhǔn)，判斷各種情況下食品企業(yè)的失信行為，并明確闡釋相關(guān)人員的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)、以及懲罰標(biāo)準(zhǔn)。如美國(guó)，共有《美國(guó)產(chǎn)品責(zé)任法》《食品質(zhì)量保護(hù)法》《美國(guó)檢疫法》《食品、藥品和化妝品法》等大大小小17部相關(guān)法律法規(guī)[6]，規(guī)范經(jīng)營(yíng)者行為，輕罰重罰，上限處罰幾乎司空見慣。而法國(guó)在財(cái)政部門專設(shè)了相關(guān)機(jī)構(gòu)，規(guī)范經(jīng)營(yíng)者誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)。

3.統(tǒng)一食品安全法。應(yīng)將《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品安全法》合并成一部法律，在法律層面保持監(jiān)管制度的統(tǒng)一和完整性，科學(xué)設(shè)計(jì)各部門分工，明確劃分農(nóng)業(yè)、工商、衛(wèi)生、食藥等部門的職責(zé)范圍和法律責(zé)任[7]。

（二）健全食品安全監(jiān)管機(jī)制

1.加強(qiáng)社會(huì)公眾監(jiān)督。完善監(jiān)管方式，采取社會(huì)監(jiān)督與政府監(jiān)督相結(jié)合方式，鼓勵(lì)全民參與監(jiān)督，設(shè)立舉報(bào)箱、建立舉報(bào)網(wǎng)站等。監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)建立適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)制度和補(bǔ)償制度，鼓勵(lì)消費(fèi)者在受到問(wèn)題食品傷害時(shí)用法律維護(hù)自身合法權(quán)益，降低消費(fèi)者維權(quán)成本。充分發(fā)揮消費(fèi)者積極作用，維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。

2.統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。建立統(tǒng)一明確的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，可以通過(guò)修改法律或者進(jìn)行法律條款解釋補(bǔ)充的方法，統(tǒng)一各級(jí)政府、各區(qū)域?qū)κ称钒踩O(jiān)管的法律規(guī)定，對(duì)涉及監(jiān)管方面的法律名詞進(jìn)行精準(zhǔn)闡釋[8]。如對(duì)“食品攤販”“小作坊”及“食用農(nóng)產(chǎn)品”等名詞做更進(jìn)一步司法釋義。

3.消除監(jiān)管盲區(qū)。通過(guò)設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理食品安全監(jiān)管中的盲區(qū)和無(wú)人監(jiān)管區(qū)。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村食品安全市場(chǎng)的監(jiān)管力度，加大力度打擊食品行業(yè)不誠(chéng)信行為，實(shí)現(xiàn)安全監(jiān)管無(wú)死角，不論哪一個(gè)區(qū)域、環(huán)節(jié)和企業(yè)層級(jí)都有專門監(jiān)管部門實(shí)施監(jiān)管，真正實(shí)現(xiàn)食品安全全過(guò)程監(jiān)管。

（三）加大司法處罰力度

1.引入懲罰性賠償制度。如90年代美國(guó)的麥當(dāng)勞燙傷事件，僅僅因?yàn)榭Х葼C傷了消費(fèi)者，而被索賠286萬(wàn)美元，而此后，在麥當(dāng)勞內(nèi)再也喝不到90多度可以燙傷人的咖啡，溫度全部下降20多度，而“小心燙傷”字樣也隨咖啡溫度的下降出現(xiàn)在杯壁上[9]。以“損害額”的大小作為賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是美國(guó)政府實(shí)行嚴(yán)厲懲罰措施的一種體現(xiàn)。巨額懲罰性賠償制度是指通過(guò)法律制度規(guī)定的由加害人給付受害人超過(guò)其財(cái)產(chǎn)損害范圍的經(jīng)濟(jì)賠償。雖然這項(xiàng)制度自頒布至今仍非議不斷，但由于較高的懲罰標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)厲的懲罰制度起到明顯作用，逐漸被越來(lái)越多的國(guó)家借鑒。

2.引入舉證責(zé)任倒置原則。在消費(fèi)者權(quán)益受到損害對(duì)問(wèn)題食品提起訴訟時(shí)，往往無(wú)法提供有效證據(jù)證明其所受損害是由問(wèn)題食品引起，很難實(shí)現(xiàn)維權(quán)或維權(quán)效果不佳。鑒此，應(yīng)當(dāng)在食品安全民事訴訟中引入舉證責(zé)任倒置原則，由食品生產(chǎn)者承擔(dān)舉證責(zé)任，切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者權(quán)利[10]。

3.引入責(zé)任追溯制度。首先，建立一種從銷售終端到生產(chǎn)源頭的安全追責(zé)機(jī)制。盡管《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》中有明確的管理對(duì)象和相關(guān)責(zé)任規(guī)定，但仍舊存在漏洞，比如責(zé)任與罰則不對(duì)應(yīng)等問(wèn)題，以上兩種法律規(guī)定中均未規(guī)定監(jiān)管部門要對(duì)食品安全事件進(jìn)行責(zé)任溯源職責(zé)，因此建立食品安全追責(zé)機(jī)制勢(shì)在必行[11]。其次，建立有效的“盡職無(wú)責(zé)”的責(zé)任追溯管理體制，“盡職無(wú)責(zé)”是“依法履職”的前提，“依法履職”是“盡職無(wú)責(zé)”的目的，使“盡職無(wú)責(zé)”和“依法履職”有機(jī)結(jié)合，貫穿在食品安全生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管幾大環(huán)節(jié)中，從而有效地避免被動(dòng)擔(dān)責(zé)、以罰代管的現(xiàn)象發(fā)生，更好地調(diào)動(dòng)食品生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)各主體積極性。

（四）強(qiáng)化食品安全的執(zhí)法保障

1.健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)置。大力推進(jìn)唯一的、詳盡的、權(quán)威的國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)是解決當(dāng)前混亂的市場(chǎng)中食品安全行為失范的衡量尺度。法律的執(zhí)行需要支撐條件。我國(guó)現(xiàn)在只有一個(gè)國(guó)家級(jí)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心，各省、市、地還沒(méi)有與之配合的地方機(jī)構(gòu)，應(yīng)完善從上到下的機(jī)構(gòu)設(shè)置，培養(yǎng)專業(yè)人才，發(fā)揮執(zhí)法保障的重要作用。

2.完善問(wèn)責(zé)制。對(duì)我國(guó)而言有些執(zhí)法者和執(zhí)法部門未真正樹立“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)”的指導(dǎo)思想，在主觀上還存有與之背道而馳的錯(cuò)誤思想，而監(jiān)管不到位、責(zé)任意識(shí)缺失，未有保障執(zhí)法順利進(jìn)行的長(zhǎng)效機(jī)制[12]，這些都是失職瀆職現(xiàn)象廣泛存在的根本原因。因此，科學(xué)問(wèn)責(zé)制度，必須明確個(gè)人具體責(zé)任，將責(zé)任落實(shí)到人頭，凸顯“剛性”；還要充分細(xì)化懲戒辦法，不能籠統(tǒng)地“嚴(yán)肅處理”；更要針對(duì)慢作為和不作為的表現(xiàn)方式和存在條件修訂完善問(wèn)責(zé)制度，實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)的與時(shí)俱進(jìn)，用完善的問(wèn)責(zé)機(jī)制保障執(zhí)法[13]。在賦予食品安全監(jiān)管行政執(zhí)法部門權(quán)力的同時(shí)明確各部門責(zé)任，還要注重發(fā)揮政府、民眾及主流媒體等主體的問(wèn)責(zé)作用，出臺(tái)專門的行政問(wèn)責(zé)條款，對(duì)行政問(wèn)責(zé)程序加以規(guī)范，并以實(shí)施細(xì)則和配套程序，引導(dǎo)行政問(wèn)責(zé)制度化、程序化發(fā)展。

3.平衡食品安全城鄉(xiāng)之間執(zhí)法力度。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村，特別是相對(duì)落后地區(qū)的監(jiān)管和執(zhí)法力度，將工作重點(diǎn)更多地放在農(nóng)村，如城鄉(xiāng)結(jié)合部的市場(chǎng)、超市等大型購(gòu)物場(chǎng)所，開展執(zhí)法力度大、覆蓋面積廣、涉及品類全的專項(xiàng)行動(dòng)[14]。保障食品安全，除依靠完善的食品安全法律制度、強(qiáng)化食品行業(yè)社會(huì)責(zé)任和企業(yè)自律外，更重要的是嚴(yán)格執(zhí)法、落實(shí)法律。因此，要強(qiáng)化和完善問(wèn)責(zé)機(jī)制，讓執(zhí)法發(fā)揮應(yīng)有的威懾力，最大程度上避免食品行業(yè)失信問(wèn)題的發(fā)生。

（五）加強(qiáng)食品安全法治宣傳教育

1.發(fā)起食品安全教育“六進(jìn)”活動(dòng)。由食品安全相關(guān)部門組織食品安全六進(jìn)活動(dòng)。開展食品安全教育宣傳進(jìn)校園、進(jìn)家庭、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)機(jī)關(guān)的“六進(jìn)”活動(dòng)，將普法與普及科學(xué)知識(shí)相結(jié)合，以開展豐富多彩的宣傳教育活動(dòng)為主要內(nèi)容，舉辦知識(shí)競(jìng)賽等活動(dòng)，請(qǐng)專家講授食品安全知識(shí)，發(fā)放食品安全常識(shí)系小冊(cè)子等，動(dòng)員社會(huì)各界高度關(guān)注食品安全問(wèn)題，宣傳我國(guó)食品安全法中的重要內(nèi)容[15]。通過(guò)開展一些列教育宣講活動(dòng)，提高食品行業(yè)生產(chǎn)者的誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)意識(shí)，加強(qiáng)全民的食品安全法律意識(shí)。

2.加大食品行業(yè)經(jīng)營(yíng)者的誠(chéng)信教育力度。讓食品行業(yè)經(jīng)營(yíng)者重樹我國(guó)傳統(tǒng)商業(yè)“誠(chéng)信為本、一諾千金”的良好經(jīng)營(yíng)意識(shí)和信用理念。對(duì)食品行業(yè)從業(yè)人員進(jìn)行先培訓(xùn)后上崗政策，系統(tǒng)地對(duì)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)理念和經(jīng)營(yíng)法律法規(guī)進(jìn)行學(xué)習(xí)，當(dāng)?shù)毓ど滩块T可以定期組織食品安全知識(shí)培訓(xùn)和講座，提高從業(yè)人員的職業(yè)道德水平。

3.加強(qiáng)監(jiān)管人員的職業(yè)道德教育。對(duì)食品安全監(jiān)管的有關(guān)責(zé)任人開展定期的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，及時(shí)補(bǔ)充、檢測(cè)和學(xué)習(xí)食品安全知識(shí)，組織考試并把結(jié)果納入年終考核[16]。提高食品安全監(jiān)督管理隊(duì)伍的榮譽(yù)感和使命感，建立明確的獎(jiǎng)懲制度，樹典型、立楷模、調(diào)動(dòng)起工作的積極主動(dòng)性，激發(fā)出監(jiān)督管理人員的工作熱情，還要廣泛開展職業(yè)道德教育，著力加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法一線和監(jiān)督管理人員的警示教育，開展形式多樣的組織研討活動(dòng)，不斷總結(jié)不足和交流經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新工作方式方法。

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