擴大新生代農民工有序政治參與的制度建構

孫玉娟 佟雪瑩

（東北農業大學，黑龍江 哈爾濱 150030）

近年來，黨和政府高度重視新生代農民工問題，黨的十八大報告明確提出有序推進農業轉移人口市民化。截至2014年，全國農民工總量近2.74億人[1]。其中，新生代農民工達1.25億人，占農民工總量46.6%，占1980年及以后出生的農村從業勞動力65.5%[2]。作為成長中的重要社會力量，新生代農民工與能夠忍辱負重、選擇“沉默”的上一代農民工不同：一方面，政治參與意識日益增強、形式呈現多樣、范圍逐步擴大、工具日趨現代；另一方面，日益擴大的政治參與要求同制度供給和保障不足之間及自身參與素質和能力較低等矛盾，導致參與的非均衡性狀況突出，參與主體個體化強、組織化基礎薄弱，參與頻度、深度和效度尚有局限，參與的制度化程度較低、無序參與傾向嚴重[3]。因此，把擴大有序參與作為深化政治運行機制改革的突破口，是中國特色社會主義民主政治完善和發展的重要維度。

一、擴大有序參與是新生代農民工政治參與的目標指向和必然趨勢

亨廷頓指出：“政治參與的擴大是政治現代化的標志。”[4]中國民主政治的繼續推進，必然要擴大公民的政治參與。黨的十五屆五中全會首次提出：“加強城鄉基層政權機關和群眾性自治組織建設，擴大公民有序的政治參與”[5]，標志著執政黨對公民政治參與的認可，為其擴大有序參與提供了政治基礎。十八大報告特別強調：“健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點”[6]，標志著執政黨對公民政治參與進一步細化，思路更加清晰，成為全黨共識。因此，黨的文獻將擴大與有序相提并論，并視為基層群眾自治機制建設的重點，理應成為新生代農民工政治參與的發展方向和必然趨勢，需要政府、社會及其自身的共同努力與協同進步。

（一）新生代農民工是擴大參與的最主要社會群體之一

政治參與的程度一般指廣度、深度、頻度、效度、限度等。擴大是指政治參與的廣度、頻度、深度，即在暢通現有制度化政治參與渠道、激活現有政治參與方式基礎上，不斷探尋其他政治參與渠道，創新其他政治參與形式，擴大政治參與客體，增加政治參與主體[7]。政治參與的廣度指政治參與所涉及內容范圍大小和融入政治活動人數的多少，涉及參與主體、領域和路徑的廣泛性等。我國憲法規定，政治參與主體非常廣泛并受法律保護；參與范圍的廣泛性包含經濟、政治、文化、社會、生態等。公民政治參與的程度，在一定意義上取決于實際政治體系是否供給充分、有效，參與方式和路徑是否對等。政治體系的民主化程度越高，為公民供給的參與方式和路徑就越多。因此，新生代農民工能否經常性地關注并參加政治的進程，直接影響其所在社會政治參與的廣泛程度，是政治參與的頻度問題。政治參與的深度指影響政府決策的程度及持續性，涉及公民對整個政治參與進程是否有深刻理解，是否在自愿基礎上，積極主動地參與影響政治事物的行為，其政治參與所能到達的權利層次直接關系到參政目標能否完成及完成程度，能否完整準確地表達自己的意見、愿望和要求，進而通過政治參與過程影響政治體系和政府官員，促使公共政策有利于實現其自身偏好，具有一定目標傾向性[8]。顯然，新生代農民工政治參與的深度擴展直接反映我國民主政治發展的深度。

（二）有序參與是新生代農民工政治參與的發展方向

有序是政治參與的限度和效度，是以公民對現有制度支持為前提，為推進國家與社會發展、提高政府辦理公共事務的能力和績效，對公民的合法權益進行保護等而進行的各種有序政治活動，是有領導、有組織、有秩序、自立、理性和適度的政治參與行動。包括制度化、規范化、規則化和各種利益表達與維護的方式。因符合現存國家和社會的法律規范，易得到現存政治體系的接受和倡導，利于促進社會的和諧與穩定。我國社會主義民主政治，法律代表廣大人民的根本利益，鼓勵、倡導和擴大公民合法、有序的政治參與，通過法定的制度化渠道進行，強調秩序。我國憲法雖然賦予公民投票、選舉、結社、表達、政治接觸等較為充分的政治權利，但是，政治參與是為保障每位公民權益不受損害，在利益主體紛繁復雜的環境下，若每位公民都僅以其本身利益為中心而忽視其他，那么政治運行、利益表達就都無法有序開展，自身利益也得不到保障[9]。因此，公民在進行各項政治參與活動時，必須充分認同現有政治框架的權威性，既要爭取自身權益，有秩序地進行民主政治參與，暢通和拓寬制度化的、有序的政治參與渠道，創新其他政治參與形式，又要強調政治參與的限度或邊界，即在一定范圍內適度參與，要求政治參與增長速度和規模與社會發展程度相適應，必須在現行政治體制框架承載范圍內。目前，新生代農民工政治參與明顯不足，只有使其明確政治參與的限度并合理規制，實現其適度參與，積極增進其對政治體系和民主程序的了解，使其政治參與水平有所提高，加強對其有序政治參與的引導、輔導和監督，引導其選擇切實可行、與其利益密切相關的政治參與形式，才是有序有效的。

（三）新生代農民工政治參與從無序走向有序的現實可能性

市場經濟孕育自由、平等、競爭和法治等民主意識。農民工在家鄉參與村民自治的實踐經歷，培育了民主意識和民主精神，在工廠工作過程即是規則、協作、法制等現代意識在其內心積淀和形成的過程。面對大眾傳媒、新興媒體的耳濡目染和城市生活的潛移默化，新生代農民工拓寬了視野，提高了認知水平，強化了政治意識，增強了政治參與的自覺性，使其從自發參與走向自覺參與成為現實，使有序參與和擴大參與成為可能。2008年，康厚明、胡小燕和朱雪芹當選全國人大代表，使廣大農民工有了最直接的政治代言人，具有里程碑意義。2012年，黨的十八大報告強調，加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化。在2 200多名十八大代表中，來自不同行業和領域的26個農民工代表，占代表總數的1.14%，第一次以群體的形象出現在黨代會和全國人民面前，肩負起中國2億農民工的期盼[10]。表明農民工政治參與從自發走向自覺、從盲動走向理性、從無序走向有序、從零星式走向組織化、從動員卷入走向權利主張，從非制度化參與走向制度化參與、從政治參與的邊際走向政治參與的中心。從政治參與的廣度、深度、頻度、效度、限度出發，提升其層次、拓寬其渠道、豐富其形式，依據憲法和法律，循序漸進，適度參與，使其聲音通過現有政治組織形式得到表達，才能避免其無序政治參與。這不僅是社會穩定的客觀要求和社會進步的體現，也是其自身權益訴求的主觀要求和有序政治參與的目標指向和必然趨勢。

二、制度缺失和虛置是擴大新生代農民工有序政治參與的最大障礙

王浦劬認為：“政治參與的影響因素可以歸納為經濟發展、政治文化、社會環境、政治機制、公民個體的行為偏好等方面。”[11]其中，政治參與的制度化水平是有序政治參與的硬性要素。當下，“制度缺失”“制度錯位”“制度博弈”“制度抵觸”等情況常常發生，很多已建制度體系在結構和功能上很不完善，所供應制度的實用性、操作性、可持續性偏低[12]，致使法律賦予新生代農民工政治參與的制度化渠道在很大程度上處于虛置狀態。

（一）城鄉二元體制是制約擴大新生代農民工有序政治參與的重要制度羈絆

我國在政治參與制度安排上主要以戶籍制度為基點設計，而新生代農民工制度化政治參與的主要途徑是村民自治。但是，我國戶籍制度與城鄉二元結構將公民劃分成兩個截然不同群體，設定了城鄉居民分治的鴻溝，而派生出來的住宅、醫療、教育、養老保險、勞動保護等各項社會福利制度又加劇了城鄉差異的程度。雖經制度演進有所緩解，但造成的制度差異卻未從根本上解決。體制不完善、農民工流動頻繁與保險關系無法轉移接續等矛盾，致使現行社保制度難以運行，其政治參與權被架空。因為新生代農民工絕大多數時間都生活和工作在城市，大都不愿或不能返鄉行使法律賦予的政治權利，在農村的政治參與實際上處于虛置狀態。農業戶口的身份特點又將其排斥城市公共生活之外，投票、選舉、公考、職稱評定、入黨、提干等制度化的渠道也不通暢，建議、批評等各種參與方式在城市直接或間接受戶籍制度屏障的阻礙，在政治上無奈地扮演著城市“局外人”的角色，無法享受平等政治權利，實際上處于制度缺失狀態，而這種制度上的兩難性嚴重阻礙了新生代農民工制度化政治參與的正常通道的建設向前發展[13]。

（二）利益代表組織缺失使擴大新生代農民工有序政治參與缺少必要活動空間

新生代農民工組織化的表達，需要依托一定的組織載體來集聚和轉述。雖然，目前我國政治體制結構強調對新生代農民工的領導和管理，但是缺乏相應的配套組織對其政治權利的保障，如，城市基層黨組織和政治性的社會團體由于自身和外在壓力沒能充分履行其職責，又將新生代農民工排除在外。據對湘、粵農民工調查顯示，只有21.5%的農民工所在單位成立黨團組織，16.2%農民工所在單位或社區成立工會；75.6%的農民工沒有參加任何打工地組織[14]。工會和信訪部門本應是其參與和表達的最快捷方便渠道，但由于其職責、功能、角色一直在理念和實際中糾結，新生代農民工很少選用這個“載體”。調查發現，60.7%的老一代農民工表明單位有安排但不想參加，72.1%的新生代農民工不想參加[15]。制度內路徑選擇設置不完善，加上很多現實條件的約束，使得農民工放棄制度性參與成為一種“不得已而為之”的選擇。在與政府等有關部門爭取自身利益時，由于組織化程度低、規模不夠大、力量過于弱小，致使農民工缺少發言權，即使有表達出來的意見也很少被采納，訴求很難得到應有解決，甚至會出現“被代表”情況[16]。

（三）政治參與運行機制不完善影響擴大新生代農民工有序政治參與的深度和廣度

亨廷頓指出：“政治是否穩定主要取決于政治制度化與政治參與的關系。”[17]但現階段，政治、經濟、文化、社會發展水平和發育程度不高，我國已建立的人民代表大會制度、基層民主自治制度、信訪制度等多項政治參與的途徑和形式，因缺少有效保障，導致運營機制不完善，新生代農民工這個群體找到合適的利益表達途徑十分艱難。一是人大選舉制度不健全，與憲法規定有較大距離。在選舉方式、對象、層次、過程、結果等方面，沒有完全實現其被憲法賦予的政治功能，對于流動人口政治權利的保障未完全到位，導致新生代農民工在城市和農村的選舉權都很難實現[9]。二是協商民主制度不完善，應有的參與性明顯不足。雖然政府為公民參與政治過程設立了政治協商會議、信訪制度、領導接待日、聽證會及各種不定期的座談會等制度性渠道。但是，新生代農民工對政治協商制度的作用認知水平不高、商談意識較弱，人民政協對其加入政協的組織力度不夠，政協界別建設滯后，使其在政策制定過程中應有的參與性明顯不足。三是基層群眾自治制度不完善，政治參與行為少、比例低。由于“人戶分離”、選舉時間安排不合理、參與成本較高、信息不透明等原因，新生代農民工在村民自治范圍內的事務基本上很難有機會參加。在城市居民心理排斥和政策排斥的推力下，城市社區內的政治參與比例相對較低。四是信訪制度功能缺位，立法相對滯后。《信訪條例》對信訪受理范圍的相關規定過于模糊，信訪機構之間缺乏統一的工作聯系和協調，導致互相推卸責任，影響處理效率，無法充分發揮信訪制度應有的功能和優勢，致使新生代農民工采取集體上訪、越級上訪、重復上訪等無序政治參與的方式表達利益訴求。五是缺少必要的相關法律制度，面臨法律困境。平等本是憲法賦予每一位公民最基本的政治權利，而新生代農民工因其身份和職業分離，喪失最基本的參政議政權。目前，我國只有《工會法》，沒有《農會法》；《勞動法》《勞動合同法》執行不力，使其無力承受返鄉政治參與的高成本；《戶口登記條例》二元戶籍性質，對其城市政治參與身份排斥；《選舉法》缺乏對其針對性規定，而制度性的輕視，挫傷其政治參與的積極性、主動性和自覺性[18]。

三、擴大新生代農民工有序政治參與的社會空間和制度空間

在當今世界，衡量各國民主化水平的主要依據就是政治參與的程度與制度化。因此，通過有效的制度設計，最大限度地滿足社會各階層日益高漲的政治參與愿望，既可讓新生代農民工政治參與歸于有序，在民主和法治的制度框架下良性運行，又可使其利益表達更為有力，進而為參與式民主建設增添鮮活的現實注腳[12]。

（一）改革戶籍制度是擴大新生代農民工有序政治參與的基本前提和基礎

現有戶籍制度是具有福利身份區隔和歧視性的制度，是農業轉移人口融入城鎮的主要制度性障礙，也是致使新生代農民工政治參與和權力表達難以真正實現的根本癥結。黨的十八屆三中全會提出，逐步將符合條件的農業轉移人口市民化。2014年《國務院對于進一步推動戶籍準則改革的定見》取消農業與非農業戶口差異，提出建立有效的支持社會管理和公共服務，依法保證公民權利，以人為本、科學高效、標準有序的新式戶籍制度。通過建立統一居住證制度，讓戶籍與福利有效剝離，拉平原來身份差異造成的公共服務差距，實現同城同權。根據城市差異進行梯度安排，遵循先易后難、因城而異、因群而異、存量優先、自愿選擇的準則。通過政府切實的柔性服務彌補由制度和市場造成的社會裂痕，不能把農民工視為城市的“二等公民”。由于雙重門檻形成的歷史積累，要實現農民工市民化，必須循序漸進，既不能忽視留在城里的農民工意向，也要合理規避給城市發展造成沖擊的風險。只要完全變革城鄉差別二元戶籍制度，撤銷一切附加在戶籍制度上的約束性功能，突破戶籍制度的民主政治權利屬地原則，實行城鄉一體化管理，給予新生代農民工以市民身份和權力，使之擁有進入國家政治生活、真切獲得當家作主的政治地位，積極參與城市政治，維護自身權益，平等的政治民主權利就不會被空置[19]。

（二）培育利益代表組織是擴大新生代農民工有序政治參與的組織依托和支撐

亨廷頓認為：“組織是政治自由的前提。”[4]處于社會分層底層的新生代農民工，要想爭取政治生活的話語權，必須依照一定規則建立起一定的社會組織網絡，作為新生代農民工與政治系統之間的聯系中介，以完善其工會和黨團組織為抓手，提升其政治參與規范化程度，讓民間非政府組織為其“代言”，使其本身合法權益得到有效維護。各級黨組織應擴大范圍，在除國有以外的其他企業中也建立基層黨組織，創造條件讓其參與正常組織生活，使其成為政治上成熟的公民，發揮先鋒模范作用。各級工會、共青團、婦聯組織應動員其加入組織，熱心解決其實際問題，在一定程度上變成其利益保護者和權益代言人[13]。鼓勵新生代農民工成立非政府組織作為其利益代表，如新生代農民工協會等相關組織，并納入制度軌道，使其權益表達渠道合法化，既為其利益表達提供空間平臺、組織載體和體制通道，又在很大程度上防止或減少非制度性政治參與行為發生的可能性，有利于實現其主動、有效、有序參與，使社會處于相對均衡狀態。正如李普塞特強調：“建立正常的渠道使一些相沖突的利益得以表達。”[20]

（三）完善政治參與運行機制是擴大新生代農民工有序政治參與的制度安排

新生代農民工政治參與的根本政治制度和基本政治制度框架已經確立并處于不斷完善之中，在堅持完善選舉和信訪等主要參與渠道的同時，不斷進行制度創新，拓寬政治參與渠道，豐富民主形式。

1.完善人大選舉制度是最基本的制度供給。黨的十七大報告首次提出“逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”，為擴大新生代農民工在人大代表中的比例提供政策依據。人民代表大會制度是公民行使政治權利的制度性保證和最主要途徑，人大工作是新生代農民工有序政治參與的最重要平臺。強化新生代農民工對人大工作的融入程度、密切代表與其聯絡、推進基層民主為要點，做好宣傳引導、指導監督的作用，提高其政治參與的質量和水平。健全完善選舉、信訪、意見公開征集、聽證和旁聽等公民直接參與的有關制度，充分保證公民的知情權、參與權、表達權和監督權。健全人大選舉機制，改善人大代表結構，增加新生代農民工在各級人大代表中比例，逐步實現城鄉人口同票同權。放寬人民代表與選民的聯系渠道，適當擴展直接推舉的層次和范圍，逐步推行人大代表的專任制和常任制，既是我國社會主義民主政治發展的價值取向和體現，也是執政黨政策的基本要求。

2.完善政治協商制度是最必要的制度支持。梅維·庫克認為：“毫無疑問，檢驗政治原則和公共政策問題最恰當的方法就是協商。”[21]在人大工作中應將實踐選舉民主和協商民主相結合，創新公共決策機制，最大限度地容納多種利益訴求，為完成其最廣泛政治參與提供較為寬廣的公共空間。在制定公共政策過程中，但凡涉及其切身利益的公用事業，應經過公開聽證、洽談協商、媒體評論、決議計劃咨詢等多種方式，讓各方利益主體參加評論，在不同意見的對話和洽談過程中形成一致意志，加強政府公共決議計劃的民意支持，經過立法方式保證和完成包含新生代農民工在內的全體人民決議參與權、監督權，保證決策的民主性、科學性和合法性。合理調整和優化人民政協界別設置，擴大政治參與覆蓋面，使界別組織向下延伸，觸角延伸到基層新生代農民工群體，使其利益表達更加科學合理；樹立政協委員與農民工集體的聯絡、溝通、商談機制，使政協變成充分表達民意、保護公民權力、發揚協商民主的主要方式[22]。

3.完善基層民主自治機制是最廣泛的制度保障。只有在社會基層，新生代農民工政治參與所必需的素養才能得到培育和發展。改革開放以來，中國大力推動基層民主制度化建設，已建立59萬個鄉村村委會和8.9萬個社區居委會，制定了村委會組織法和居委會組織法，鄉村已經展開8輪以上村委會換屆選舉，城市展開6輪以上居委會換屆選舉，充分關注城鄉居民的知情權、參與權、表達權、監督權是否得到保障，社會主義基層民主建設獲得重大進展[23]，為擴大新生代農民工有序政治參與提供了適宜土壤和平臺。正如密爾指出，只有在地方層次上，參與的教育功用才能得到真實體現，……正是經過在基層的參與活動，個人才“學會了民主的方法”。因此，要完善各類公開辦事制度，推動信息公開，把公共事務盡可能向大眾公布，增強基層組織的透明度和公信力，使新生代農民工按公共生活的共同需求和意愿，運用恰當方式，參加公共事務、表達利益需求、處理利益矛盾[22]。

4.完善信訪制度是最現實的制度設計。我國在2002—2004年曾發生過“信訪洪峰”，由此引發信訪制度的廢存之辯。實踐證明，信訪制度蘊含著“從群眾來，到群眾去”和“密切聯系群眾”的中國特色，有其深厚的群眾基礎，在公民利益的表達與維護、監督政府行為、收集民智、疏通公民參與的功能尤為凸顯，在社會矛盾日益突出的轉型期還不能廢除。因此，要重構信訪體系框架，整合不同來源的信訪信息，進行優化分析。重新確定信訪的功能目標，完善權利救濟機制，弱化其行政救濟功能，確保司法救濟的權威性，使司法、信訪各歸其位，各司其職，以此達到制度間的相互協調、相互配合；建立基層信訪工作機制，做好主動及時下訪，使之成為聯系新生代農民工與有關領導機構的橋梁與中介，以提高信訪機構處理其利益表達要求的效率[24]。

5.建立相關法律制度是最有效的制度平臺。擴大新生代農民工有序政治參與，應依據法治原則，規范其相關立法，按法律規定的方式和程序進行。政府應進一步修訂、完善并確保《選舉法》《戶口登記條例》《村民委員會組織法》《勞動合同法》等已有法律賦予農民工的政治權利落實。研究和制定《聽政法》《政務公開法》《農會組織法》和《農民工權益保護法》等相關法律、法規，盡快出臺《公民政治參與法》，細化其政治參與的具體權限（包括內容、途徑、方式、程序、步驟、渠道等）以及參與的廣度和深度，用法律形式規范化地把其知情權、參與權、表達權、監督權確定下來，確保其政治參與的法定性和可操作性，避免抽象化和空泛化。做好普法宣傳工作，增強其法治意識，逐步學會用法律來保護自己的政治權益，以實現草根階層的政治參與夢想。

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