大學內部治理改革存在的問題與發展趨勢

王紅巖，張瑞林

(1.山東大學 管理科學與工程博士后流動站，山東 濟南 250100；2.吉林體育學院，吉林 長春 130022)

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大學內部治理改革存在的問題與發展趨勢

王紅巖1，2，張瑞林2

(1.山東大學 管理科學與工程博士后流動站，山東 濟南 250100；2.吉林體育學院，吉林 長春 130022)

構建和完善現代大學制度，完善大學治理結構，建立高校自我發展、自我管理、自我激勵、自我約束相結合的管理和運行機制，是當前高等院校應遵循的理性邏輯和現實選擇。當前大學內部治理存在著政治權力異化、行政權力泛化、學術權力虛化、民主權力弱化等問題，為了實現大學的可持續發展，大學內部治理改革必將走向大學自治、科學管理、依法治校、內部問責、民主管理。

大學內部治理；大學制度；改革；走向

黨的十八屆三中全會把推進國家治理和治理能力的現代化作為深化改革的總目標，并提出了要創新社會治理，提高社會治理水平[1]。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》明確提出要“完善中國特色現代大學制度、完善治理結構、適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系。”[2]劉延東在教育部直屬高校工作咨詢第二十次會議講話中指出“要建設中國特色現代大學制度，形成新型的高校內部治理關系。要在堅持和完善黨委領導下的校長負責制的基礎上，探索高校理事會制度和內部治理結構改革，建立高校自我發展、自我管理、自我激勵、自我約束相結合的管理和運行機制。要探索教授治學的有效形式，推進高校科學民主決策。”[3]構建和完善現代大學制度，形成新型的高校內部治理關系，探索大學內部治理結構改革已成為高等教育可持續發展的必然選擇。聯系當前高等教育實際，大學內部治理存在的問題與未來走向成為引人深思和高等教育必須面對與回答的問題。

一、大學內部治理存在的主要問題

“完善大學內部治理結構是突破內部管理體制性障礙的必然選擇”[4]。我國高校內部管理體制為得到《中華人民共和國高等教育法》認定的“黨委領導下的校長負責制”，隨著高等教育體制改革的深入發展，在實際運行中也暴露出一系列問題，如大學內部治理存在著內部權力配置不當，黨委和行政責權界定不明，黨、政、學關系不順，學生、教工民主參與途徑不暢等問題，具體表現為政治權力強化、行政權力泛化、學術權力虛化、民主權力弱化。

(一)政治權力異化

我國《高等教育法》明確規定：高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制，即黨委領導下的校長負責制，黨委、校長、學術委員會和教職工代表大會共同構成了高校的權力架構，這是我國高等教育的一項基本制度，也是中國現代大學制度的必然選擇。在這種制度下政治權力往往被強化或異化，過分強調政治權力，高校的政治權力居于高校權力的領導地位，成為學校行政權力、學術權力以及民主權力的統帥。但是“黨委領導”并不等同于“政治掛帥”，高校“黨委領導”的核心是政治領導和把握方向，但不能包辦一切行政、學術事務，更不能越俎代庖，高校黨委要自覺在自己相應的領域與范圍內開展活動，明確權力邊界，而不能“以黨代政”、“以黨代教”、“以黨代民”，應當正確處理與校長行政、教授治學、民主管理的關系，把行政權力交給校長，學術權力留給教授，民主權力還給師生員工，進而形成分工合作與相互制約的動態平衡，這也是大學依法行事的重要體現。

(二)行政權力泛化

行政權力泛化是指高校權力過于集中于行政系統，“機關化”色彩濃厚。各種不同類型的高等院校都存在著行政權力泛化的現象，自上而下的行政管理往往凌駕于自下而上的學術管理之上，行政長官以學術權威、學科帶頭人、學術骨干、“雙肩挑”教授的雙重身份介入學術組織，有的高校甚至是只有具備一定行政職務的教授才具有學術決策的資格，學術委員會、教授委員會就是學校中層及以上領導干部的另外一種形式的組織機構，進而導致以行政權力包辦掌控學術事務，以行政思維處理裁決學術決策。行政權力泛化也表現為學術權力機構掛靠行政機構，并成為其附屬品，不能獨立行使學術權力，如教師聘任、年度考核、職稱評定、學術稱號評定等并非是專業人員的評定，而是行政主導，在各類資源有限的情況下，行政長官往往掌握了優先權，利用行政權力獲取更多學術資源，權力學術儼然存在，進而即使學術決策也是執行長官意志，行政氣息彌漫于學術治理之中。

(三)學術權力虛化

學術權力虛化是指高校學者在學術場域中規則制定和資源分配等學術權力虛弱的現象。高校的學術權力機構一般為教授委員會、學術委員會、學位委員會、學科建設委員會、專業建設委員會、教學指導委員會等學術組織系統，從這類機構的名稱來看為專業人員在高校行使學術責任與權力的一種方式，而事實上很多高校將這類組織機構作為行政的代言，學術機構行政化，行政權力凌駕于學術權力之上，學術權力尊嚴虛無，學術權力必須依賴行政權力才能實現其職能的最大化，學術權力的價值訴求并沒有真正體現，學術權力被淡化成為“花瓶”或“擺設”。19世紀初的德國教育家洪堡(W.V.Humboldt)提出大學要保持相對獨立、學術自由與大學自治，才能真正實現科學精神；被清華人尊稱為“永遠的校長”的梅貽琦先生曾提出通才教育、教授治校與學術自由。堪稱經典的大學精神傳承著大學共同的理想與價值追求，也反映了現代大學制度的合理內核。在高等教育大眾化的今天，我們需要對大學精神進行重新審視與建構，這是高等教育去行政化的要求，也是大學學術權力彰顯的內在體現。

(四)民主權力弱化

民主權力是高校師生員工表達利益訴求，參與學校民主管理的權力。高校教代會、學代會和黨代會等已經成為一種制度化表達民主權力的方式，具體包括選舉權、被選舉權、監督權、評議權、知情權、參與權、申訴權、罷免權、言論權等，這些權力也是高校師生員工理應享有的《憲法》所規定得公民基本政治權力。民主權力是公共權力的回歸，是廣大師生員工監督和制衡公共權力的方式，大學是高級知識分子聚集的特殊場域，民主自由是高校師生的追求，也成為他們希冀的生活方式，但是事實上高校的民主權力被弱化，淹沒在政治權力與行政權力之中。教代會、學代會、黨代會的代表能否真正代表廣大師生員工也是一個值得思考的問題，代表的選舉也常常被虛置，一些具備行政崗位的人往往具有“代表”的優先權。教代會、學代會、黨代會作為參與學校民主管理和監督的基本形式在現實中被“形式化”、“過程化”，代表們也就是服從長官意志“舉舉手”、“投投票”，并沒有真正發揮其應有的作用，失去的不只是民主權力，而是師生員工對學校發展的參與關注、責任與使命。

上述問題導致大學難以遵循教育發展的本質規律，極大地影響了高校辦學的整體質量與水平。只有進一步完善內部治理結構，優化權力配置，協調各主體的利益關系，處理好大學內部政治權力、行政權力、學術權力、民主權力四種公共權力的配置與制衡關系，才能突破高校內部管理體制中的障礙與瓶頸，實現高等教育的可持續發展。

二、大學內部治理改革的發展方向

大學內部治理結構改革，以深化學校內部治理結構改革，完善現代大學制度，形成政治權力、行政權力、學術權力、民主權力相對獨立、相互支撐與制衡的治理格局，推進學校內涵式發展為宗旨，大學內部治理改革的發展方向最終將體現為走向大學自治、科學管理、依法治校、內部問責、民主管理。

(一)走向大學自治

大學是知識精英聚集的獨立王國，是新知識、新學說的策源地，是一個健康社會所不可或缺的批判者、反省者，是一個國家進步的加速器。誠如蔡元培先生所言“大學者，研究高深學問者也”。學術自由是大學精神的終極追求，大學自治的核心就是排除外部的干擾，以保證大學這座獨立王國的寧靜和獨立的方式，是學術自由的制度性保障，是辦好大學的邏輯使然。自中世紀起英國的牛津大學和劍橋大學逐漸形成了自立(self-support)、自治(self-government)和自足(self-replenishment)的模式。現代意義的大學自治最早是由德國“大學精神教父”洪堡組建柏林大學時所倡導的，認為國家既有義務辦理大學又必須保持其獨立性而不能橫加干涉。大學自治并不意味徹底擺脫政府的干預或控制，而是為了擺脫外部勢力對大學事務的不當干預，但其不可能也不應該完全擺脫理性的干預力量，需要一定邊界限制的存在。大學自治不失為解決大學目前存在弊病的最佳選擇，也是大學內部治理發展的方向所在。

(二)走向科學管理

科學管理之父美國的弗雷德里克·溫斯洛·泰勒認為“諸種要素——不是個別要素的結合，構成了科學管理”。科學管理是學校改革與發展的必然選擇，通過科學手段比如目標管理、精細管理以及標桿管理等進一步提高學校的辦學效率和效益，進而提升學校的教育質量，促進學校內涵式發展。目標管理作為一種現代管理制度和管理方法不僅在企業管理中彰顯出強大的生命力，在教育領域也顯示出其巨大魅力。目標管理是以目標為導向，以人為中心，以成果為標準，自上而下、自下而上雙重互動，強調自主、自治、自覺和“自我控制”的現代管理方法。目標是學校管理的出發點和最終歸宿，目標管理的合理內核已使其成為學校管理工作的現實需要。高校推進目標管理責任制，改革教師管理和聘用制度，明確教師的崗位任務職責和發展目標，確立科學的考核評價和激勵機制，不斷探索人員管理和辦學運行的長效機制。標桿管理作為一種現代化的管理工具，既是企業獲得競爭優勢的利器，也是大學提高競爭力和績效的有效手段。標桿管理在世界各國的高等教育機構已風靡一時，如全美學院和大學行政校長協會(NACUBO)是標桿管理的實踐機構，美國質量聯合會將標桿管理應用的實踐成果作為美國國家質量獎評判的標準之一；英聯邦高等教育管理服務組織(CHEMS)建立了聯邦大學標桿管理俱樂部。標桿管理是向行業內外的最優組織或成員學習，形成“自學習”機制，進而重新思考和不斷改進完善，實現自我創新、超越與發展的管理方法。標桿管理有助于學校的持續改進與發展，是提高學校管理績效的有效策略。無論是目標管理還是標桿管理，最終都是為了實現學校的科學管理，促進學校的可持續發展。

(三)走向依法治校

依法治校是高校實現自身可持續發展的內在追求和時代選擇，是走向自主、自治的必由之路，通過依法治校，可以使學校的管理從無序走向有序，從隨意走向規范，從經驗走向科學，從而進一步推進大學治理的民主化、法制化、科學化進程。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》(2010—2020)明確提出“各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校”、“學校要建立完善符合法律規定、體現自身特色的學校章程和制度”。創新現代大學制度，制定和完善大學章程，已經成為高等教育改革和發展的必然要求和必須面對的重大問題。大學章程是大學的根本“大法”，猶如憲法對于國家的意義，是大學自我治理、依法治校的憲章，是實現大學由“行政治理”到“法人治理”的根本依據，是學校自治、自主辦學的綱領性文件。研制大學章程，明確學校的愿景目標，確立學校內部治理結構，明晰內部組織及其人員的權利、責任及行為規范，形成上承國家教育政策和法律法規、下啟學校內部管理的治校總綱，建立健全包括人事、財務、教學、科研、后勤管理、質量保障、資源配置、資金籌措等方面與現代大學制度相匹配的制度體系，進而優化大學內部政治權力、行政權力、學術權力、民主權力四種公共權力的配置與制衡關系。依法治校是高等教育良性發展的根本保證，是現代大學治理科學和諧發展的理性選擇和現實追求。

(四)走向內部問責

在世界范圍內，高等教育實現從管理到治理的轉變儼然是大勢所趨，教育質量是高等教育的生命線，高等教育問責制(accountability)也正逐漸成為確保教育質量的關注焦點。高等教育問責制的實施是有效回應高等教育利益相關者的責任與訴求的有效手段，同時符合高等院校自身生存與發展的內在規律，也是提升高等教育質量的制度保障，是高等學校履行責任的體現。外部對高等學校履行責任的關注不僅為“輸入”的關注，更多地為“輸出”的關注，學生的學習效果或學校教育質量已成為外部的最終關注。高等學校內部各實體擁有權力的同時，更需要進一步思考如何有效地履行責任，如何對自身的活動進行有效的評價和監督。內部問責是高等學校內部機構與責任主體或利益相關者的自我問責與規范，自我調節與改進，基于提升教育質量而締結契約關系并履行責任的內部問責體制。美國學者馬丁·特羅(Martin Trow，1996)認為：“外部問責制在某種程度上被認為是一種審核，是高校置信度和公眾后續支持的基礎；內部問責制更像是一種研究，調查和分析內部機構的業務，旨在通過調查和行動改善內部機構的業務”[5]。高等教育內部問責制的內容可以包括課程和教學的質量、研究與學術的質量、教師與學生的質量、學校組織機構的質量等方面，通過內部問責進而確保教育質量的提升，保證高等教育功能真正意義的實現，獲得高等教育利益相關者的滿意。因此，走向內部問責成為大學治理的趨勢所作。

(五) 走向民主管理

高校民主管理是現代大學制度基本構成部分。《中華人民共和國高等教育法》第十一條規定“高校應當實行民主管理”。高校民主管理是高校全體師生員工對學校公共事務行使民主權力，充分體現廣大師生員工知情權、建議權、決策權、監督權的管理制度。高校民主管理的權力體系由黨委領導的政治權力、校長負責的行政權力、教授治學的學術權力以及廣大教職工、學生的民主權力共同構成，四種權力的相互協調與制衡是高校民主管理的真正體現。高校要堅持和完善黨委領導下的校長負責制，改進管理方式，形成“宏觀有序、微觀搞活”的校院兩級管理局面，建立和完善學校、學院學術委員會，建立和明晰學校、學院兩級學術委員會的學術管理體系及運行機制，建立科學的學術評價體系和考核評估制度，形成科學民主高效的學術管理體系，真正實現“教授治學”。建立健全教代會與學代會制度，干部民主評議制度、教職工的提案征集與處理制度、民主對話協商制度等。教職員工和學生是高校發展的中堅力量，明確和落實教代會、學代會的權力與責任，確保師生員工的民主參與、民主決策和民主監督，進而實現民主管理。各種制度的建立與實施，政治權力、行政權力、學術權力、民主權力的協調運行與制衡，使自上而下的內部管理轉變為上下聯動的大學治理，共同維護與支持著現代大學的可持續發展。

[1] 邵靜野，來麗梅.社會治理體制創新中社會協同機制的構建[J].東北師大學報：哲學社會科學版，2014(1)：204.

[2] 關于貫徹《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》的實施意見[N].中國教育報，2010-12-20(01).

[3] 劉延東.加快建設中國特色現代高等教育 努力實現高等教育的歷史性跨越[J].中國高等教育，2010(18)：4-9

[4] 董澤芳，岳奎.完善大學治理結構的思考與建議[J].高等教育研究，2012(1)：44-50

[5] Martin Trow.Trust.Markets and Accountability in Higher Education：A Comparative Perspective [J].Higher Education Policy，1996(9)：309-324.

Problems and Development Trends about University of Internal Governance Reform

WANG Hong-yan1，2，ZHANG Rui-lin2

(1.The Postdoctoral Mobile Research Station of Management Science and Engineering，Shandong University，Jinan 250100，China；2.Jilin Sport University，Changchun 130022，China)

Constructing and improving the modern university system，improving the governance structure of the university，colleges and universities to establish self-development，self-management，self-motivation，management and operation mechanism of self-restraint as the current combination of higher learning should follow a rational logical and realistic choice.The existence of issues about the current University is the internal governance of political alienation of power，the executive power of generalization，academic authority blur，weakening of democratic power，in order to achieve sustainable development of the University，the University is bound to the internal governance reform of university autonomy，scientific management，law school，internal accountability，democratic management.

Internal University Governance；Problems；Strike

2014-11-11

教育部“新世紀優秀人才支持計劃”基金資助項目(NCET-08-0342)；吉林省教育科學規劃“十二五”重點課題研究成果之一(ZD14131)。

王紅巖(1977-)，女，吉林梨樹人，山東大學管理科學與工程在站博士后，吉林體育學院副教授，教育學博士；張瑞林(1963-)，男，山東莘縣人，吉林體育學院校長，教授，博士生導師。

G640

A

1001-6201(2015)03-0191-04

[責任編輯：何宏儉]

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.03.038