蘇州市環衛市場化運作實踐

杭奇江，謝瑞林，孫建中

（蘇州市環境衛生管理處，江蘇 蘇州 215000）

1 強抓發展機遇，蘇州環衛整體實現“四化”發展

蘇州是舉世聞名的歷史文化名城與風景旅游城市。近年來，蘇州市容環衛行業作為打造“美麗蘇州”的重要抓手，圍繞市委市政府提出的“率先基本實現現代化”總目標和“打造最干凈最整潔城市”工作要求，進一步樹立“城市清潔保姆”品牌，搶抓生態文明建設發展機遇，在環衛行業整體發展中，形成了多元化垃圾終端處置體系，機械化環衛清掃保潔體系，信息化環衛監督管理體系和市場化環衛運作體系的全面發展格局。

2 蘇州環衛市場化覆蓋“四大”版塊

2.1 以BOT合作模式，“首試”蘇州生活垃圾焚燒處置版塊

2004年，蘇州市政府與光大國際就生活垃圾焚燒發電項目，以“政府出地與承擔補貼，企業建設營運與移交”的BOT模式進行合作。2006年首期建成投運后，在穩定的垃圾供給、穩定的政府補貼、穩定的電源銷售、穩定的營運環境下，光大國際完成當年市區全部原生生活垃圾40%的消納目標，企業在看到發展前景的前提下，于2009年、2013年相繼投建并運營了二期、三期工程。目前該項目處置規模達到4 200 t/d，各項生產排放指標均達到歐盟先進標準，并被國家住建部確定為首批AAA級生活垃圾焚燒發電廠，2013年有效處置全市生活垃圾總量的90%，基本實現原生生活垃圾全量焚燒目標。蘇州通過第1次環衛項目市場化“試水”，成為全國環衛行業在生活垃圾焚燒發電項目中走的比較成功的城市之一。

2.2 牽手“民營資本”，“二試”蘇州清掃保潔作業版塊

2006年，蘇州市區在成功實現生活垃圾終端市場化運營前提下，小范圍引入民營資本，嘗試環衛作業市場化，通過1 a的嘗試，實現整體保潔水平的提升。2007年，按照“公平、公正、公開”的原則，蘇州市區透明化地實施作業標段招投標工作，逐步推開作業市場化，實現了“主次干道、綠化隔離帶、背街小巷”三把掃帚合一，作業質量進一步提高。2013年，蘇州城區清掃保潔市場化率達到70%，市級承擔年度作業經費約1.8億元（市區兩級1∶1配套），基本實現“應招盡招”目標，為蘇州跨入全國最干凈城市奠定了扎實的作業質量基礎。

2.3 以“校地合作”為動力，再試蘇州餐廚垃圾管理版塊

2007年，蘇州啟動餐廚垃圾的規范化管理，在抓實管理的同時，2009年依托與清華大學合作項目，由江蘇潔凈環境科技有限公司投資8 000余萬元，建成日處理餐廚垃圾100 t的餐廚垃圾處理廠。2010年，在比選調研與前期試點基礎上，由市政府部門委托企業的方式，開展為期3 a的市區餐廚垃圾收運處市場化運作工作。期間，通過帶動企業積極性，不僅有效解決蘇州餐廚垃圾無處可去的老大難問題，同時也成功阻擊了“地溝油”的地下非法產業鏈，并形成了“屬地化兩級政府協調管理、收運處一體化市場運作”的蘇州模式。2013年，在成功運營的基礎上，企業建成并試運行項目二期建設。目前該廠具備處理能力350 t/d，服務規模型餐飲企業5 000余家，將60%以上餐飲企業餐廚垃圾納入處置范圍。蘇州餐廚垃圾管理工作先后被授予“江蘇城建示范項目”與“蘇州市中心城市科學發展創新獎”，蘇州納入到全國首批33座餐廚垃圾資源化利用和無害化處理試點城市之一。

2.4 與企業聯合體合作，“四試”建筑垃圾資源化利用

2012年，蘇州市政府參照生活垃圾焚燒發電成功經驗基礎上，完成占地面積7.6 hm2、處理能力1×106t/a的建筑垃圾處置利用項目最終選址，并以市場招投標形式，確定中標企業聯合體與BOT合作模式，項目總投資1.1億余元，2014年10月，項目實現投運目標。

3 蘇州在環衛市場化保障方面的“四大”法寶

3.1 完善環衛市場化監管

2009年，蘇州環衛圍繞完善環衛市場化監管目標，成立了環衛作業監管中心與固廢處置監管中心。針對環衛作業監管，依托網格化、標準化、信息化手段，對全部環衛市場化作業單元納入監管體系，通過日檢、周查、月巡的方式，落實檢查考核分數與市級財政下撥招標經費相掛鉤政策。針對固廢處置監管，依托人員駐場監管與在線數據監管相結合的模式，對生活固體廢物的全過程監管，包括生產狀況、環保指標與終極形成物去向監管，并嚴格按照特許經營協議，“該罰的罰、該改的改”，體現政府對終端處置市場化的絕對權威性與話語權。

3.2 加大環衛市場化培育

一是提升市場化市場準入門檻。按照權限開展對市區符合從事環衛清掃、收集、運輸與生活垃圾終端處置服務審批條件的企業實行行政許可。對未取得資質的企業禁止參與環衛市場化招投標工作。對違規從事環衛市場化的，給予除名和取締。二是實施環衛市場化企業資信等級管理。蘇州每年更新完善《市區生活垃圾經營性服務企業資信等級評定管理辦法》，對環衛市場化企業進行資信等級劃分、評定和管理，促進企業在人員管理的規范化、作業管理的標準化方面全面提升。三是開展環衛市場化企業規?；嘤Ｄ壳埃袇^具有資質許可的環衛作業企業有30余家，規模大小不一。為提升環衛作業企業的統籌作業能力、應急保障能力、抗風險能力，蘇州主導環衛作業企業的做大、做強和做優，以培育若干個具有示范效應的規模企業，從而帶動整個環衛行業富有競爭性的可持續發展。

3.3 強化環衛市場化扶持

一是及時跟進補足最低工資差額。蘇州環衛市場化招投標為1次/2 a，在實施過程中如遇到政府對最低工資標準的調整，由市區兩級財政剛性托底，承擔最低工資差額，及時跟進補足到位，保障環衛從業人員的權益。二是全面實施市場化競標的保底政策。為有效防止環衛市場化惡性競爭行為的發生，在政府招投標文件中將凡是低于定額標準85%以下的標書均作為無效標書處理，以此來保障環衛一線職工的經濟權益，充分保障職工合法利益和企業基本盈利。三是落實政府在市場化運行的補貼承諾。對于生活垃圾焚燒處置、餐廚垃圾無害化處置，政府均在特許協議簽署的框架內，根據企業履約情況，兌現對垃圾處置終端企業的政府補貼，體現政府公信力。

3.4 充實環衛市場化保障

一是體現在對全行業全員的培訓工作。針對一線環衛從業人員開展包括生產作業知識、安全防護知識、應急預案知識的應知應會工作，并作為對環衛市場化企業考核重要指標，確保每年每人1次以上的培訓；針對企業法人、項目經理人開展業務管理知識、行業道德教育、安全運營管理等方面具有側重點的培訓內容，實現其守法、誠信、科學、高效的環衛市場化現代管理目標。二是開展職業資格認證工作。為進一步規范環衛車輛駕駛作業行為，做到安全、文明、規范駕駛，從業人員必須通過考核獲取《上崗證》，并對環衛行業中的特種崗位實施特別管理。

4 蘇州環衛市場化凸顯“四大”關愛

4.1 合理制定環衛作業定額標準，牢牢把住一條“經濟”底線

隨著環衛保潔作業市場化的推進，蘇州城區已有70%以上環衛作業都實行了公司化運作。但是，市場化并不等于價格最低化，環衛作業定額標準必須由政府來把握和確定，如果定額標準太低一定會損害環衛職工的經濟利益。蘇州市在確定環衛作業定額標準過程中，充分考慮地區工資標準、物價上漲指數、節假日法定公休、企業適當利潤等多種因素確定最終價格，并且每2 a出臺一個指導價格。最近幾次調整都保持在20%的增長，一級道路作業單價從2008年的12.64元（不含社保）提高到2014年的18.36元，從根本上維護環衛市場化的穩定。

4.2 著力構建社會保障體系，緊緊把握一條“社保”紅線

蘇州所有法定年齡段的環衛一線職工基本納入了社會保障體系，即養老、醫療、失業、工傷、生育等“五金”，基本做到“應保盡保”。同時，為防止部分企業不按時繳納社保的問題，市區兩級財政采用“以獎代補、按時結算”的辦法，督促用工企業按時繳納。從2013年開始，蘇州政府為所有環衛一線職工啟動住房公積金新增繳納，所有費用由市級財政承擔，職工本人不出一分錢。此外市區兩級財政每年撥?？顬槊恳晃画h衛職工購買255元／人的意外傷害商業保險，進一步拓展承保范圍并提升給付標準，減少或降低環衛工人因公傷害帶來的后顧之憂。

4.3 切實提高工資福利待遇，時時把牢一條“收入”主線

一是從2012年開始對全市所有一線環衛職工發放了13個月工資，春節前向每一位環衛職工單獨增發1 000元慰問金。二是每年10月26日環衛工人節表彰大會，市級財政拿出?？?00萬元，獎勵10位環衛標兵每人5 000元，200位優秀工人每人3 000元，500位先進個人每人2 000元，大大激發了廣大一線職工工作熱情和信心。三是每年春節，市政府均會邀請500位環衛一線職工代表參加新春團拜會（茶話會），市長、分管市長親自把每人200元節日慰問金送到環衛工人手中。四是2013年由市市容市政管理局牽頭，專門設立“蘇州光大環保愛心基金”，每年由光大國際拿出150萬元“專款專用”，分層次、分等級、分類別資助特殊困難職工和家庭。

4.4 全力推進配套設施建設，處處把實一條“關愛”基線

從2009年開始，蘇州市區兩級環衛主管部門千方百計每年建設一批環衛工人休息點，目前僅市區已建成250余處環衛工人休息點，并配備了空調、冰箱、微波爐、飲水機、電扇等設備，解決了長期困擾環衛工人用餐和休息老大難問題。2014年蘇州啟動“愛心驛站”項目，聯合超市、銀行、聯通營業廳等公共服務商家再為環衛工人拓展歇腳休息場所，凡是在上述商家門口貼有“愛心驛站”標識的門店，環衛工人均可進入休息、飲水，并得到商家相關幫助。截至目前，蘇州城區愛心商家數量已達到200多家。

5 蘇州環衛市場化運行的建議

5.1 爭取政府對環衛的有力支持，解決環衛定額長期偏低問題

定額是環衛市場化可持續發展的根本保障。對于環境衛生這類公益事業，由于人力資源密集、文化水平偏低、人員結構老化，政府應給予環衛弱勢行業充分的包括勞動定額等在內的政策支持、經費保障與措施落實，解決環衛市場化過程中“錢”的危機，使環衛行業成為吸納社會弱勢人員的“蓄水池”，確保環衛市場化的“穩給久安”。

5.2 爭取環衛事業的可持續發展，解決環衛隊伍老化的問題

環衛主管部門有義務鼓勵環衛市場化企業，注重更新、補充新鮮血液，進一步充實環衛隊伍、提升環衛人員素質、拉低從業人員平均年齡值，解決環衛市場化過程中可能出現的“人”的危機，推動環衛事業的可持續發展。

5.3 爭取良好公平競爭的環境，解決環衛市場化惡意競爭問題

由于環衛行業市場化起步較晚、技術較低、發展較慢，遇到市場化惡意競爭問題缺少有效的解決途徑與方式，因此對于環衛市場化招標工作，環衛行業主管部門不僅要進一步完善現有競爭管理制度，而且要引入新的管理思路與方式手段，為環衛市場化創造更為融合的公平競爭環境，解決環衛市場化過程中“生態環境”危機。

5.4 爭取社會對環衛更多的關注，為環衛市場化營造良好的氛圍

一方面要充分發揮新聞輿論導向作用，聯合主流媒體，運用多種形式、多層次大力宣傳環衛政策、規定，切實使廣大市民增強環境秩序意識和社會文明意識，通過合適手段，鼓勵廣大市民參與環境衛生維護與管理，形成人人關心、支持、參與環境衛生“整潔城市齊抓共管”，利于環衛市場化有序實施的社會氛圍；另一方面更要對環衛市場化企業與環衛工人之間的具有示范效應的典型和諧關系進行著力宣傳和報道，為環衛市場化企業有序開展工作形成強大的內在合力，源源不竭的動力，解決環衛市場化過程中“發聲不足”危機。