濱州市沿海防潮工程建設與管理對策探析

崔淑霞

（濱州市海河管理局，山東濱州 256616）

濱州市北瀕渤海灣，是海洋潮汐災害的多發區、重災區，潮災頻發嚴重制約了經濟發展，威脅著群眾生命財產安全。自2003年起，濱州市走市場化運作的路子，多方籌措建設資金，修建了防潮堤274 km、各類建筑物60余座，有效地保障了沿海經濟發展和20 萬居民的生命財產安全，年均減災效益達2 億元。但現狀工程仍存在標準偏低、質量不高、老化失修嚴重等問題，亟需加固完善。

1 防潮工程建設緣由

1.1 潮災頻發

濱州市北部渤海海岸線西起漳衛新河入?？诖罂诤?，東至潮河入?？?，長238.9 km。海岸系由黃河泥沙沖積而成，屬典型的泥沙質。沿岸有多條喇叭口狀入海河道、貝殼堤和島嶼，形成岸線蜿蜒曲折、高潮線曲折多變、低潮線相對平直單調、潮間帶深遠、灘涂寬廣的特征。灘涂平均跨度10 km，最大跨度18 km，-15 m 淺海面積2 萬hm2。由于濱州沿海具有岸線曲折、岸灘低洼、坡度平緩（10.5‰～1‰）的地理特征，海水極易登陸，風暴潮災害頻發，海水一是沿岸灘上陸，內侵10～25 km，二是沿入海河流（漳衛新河、馬頰河、徒駭河、潮河等）上溯，漫溢成災。據對清順治元年（1644年）至2014年371年間的潮災規律研究，平均約8年發生1次風暴潮災。

1.2 危害嚴重

1992年9月1日發生的風暴潮，海水上陸15 km，無棣、沾化2縣淹地3.4萬hm2，損失原鹽13.5萬t、海產品480 t，沖毀船只201 艘、養殖場2 600 hm2、河堤98.5 km、公路83 km、水利建筑物3 051座，倒塌房屋2 887間，死3人，直接經濟損失約4億元。1997年8月19—20日的潮災造成無棣、沾化2 縣淹地5 萬hm2，沖毀養殖場9 000 hm2、鹽田8 000 hm2，沖溶原鹽53.6萬t，損失海產品875 t，沖毀船只5艘，直接經濟損失7.5 億元。2003年10月10—12日的風暴潮發生后，沿海2萬居民被迫遷入內陸，無棣、沾化2縣工、農、牧、漁、養殖等業損失近4 億元，生產受到巨大影響。

2 防潮工程建設做法和經驗

接連不斷發生的重大潮災，引起了市委、市政府的高度重視，經過深入調研和科學論證，濱州市委、市政府果斷決策，決定集中人力、物力和財力，建設沿海防潮工程，徹底結束海潮肆虐的歷史，解除沿海群眾的心腹大患，為沿海經濟跨越式發展奠定基礎。

2.1 加強領導，廣泛動員

為了加強對沿海防潮工程建設的組織領導，濱州市委、市政府組建了強有力的工程建設指揮部，市委書記親自掛帥，兼任工程總指揮；市委副書記、市長兼任常務副總指揮。指揮部下設規劃設計、堤防修筑、路橋建設等13 個職能部門，每個職能部門的主要領導均由市直相關部、委、局的領導兼任，并配備2—4 名市級領導擔任顧問。沿海的無棣、沾化2縣也分別組建了較高規格的指揮機構，具體協調土地占用、人力組織、機械調配、料物運輸、安全衛生和后勤供應等。

2003年12月6日，黃河三角洲濱州沿海（鹽堿型）生態科技產業開發帶建設暨防潮大堤開工動員大會在濱州港隆重舉行，濱州市委、市政府、市人大、市政協、濱州軍分區、市紀委6 大班子成員和各縣區、市直各部門、勝利油田、各大企業的主要領導參加會議，會上傳達了市委、市政府關于建設沿海防潮工程的決定，進行了廣泛動員，由此全面啟動了防潮工程建設。

2.2 齊心協力，精心施工

開工后，工程指揮部根據工地戰線長、環境惡劣、料物運輸困難、生活品供應不便的特點，精心遴選了幾十支設備精良、具有沿海施工經驗、能打能拼的施工隊伍參加施工。濱州市委、市政府主要領導每天到工地督導檢查，無棣、沾化2縣的10余名縣級干部常駐工地，現場指揮，隨時解決施工困難。

施工期間，曾有4 次暴風雨和海潮襲擊工地，2 000余名施工人員和260臺機械被水圍困多日，但廣大建設者不畏艱險，戰嚴寒、抗風雪；頂烈日，冒酷暑，不休節假日，晝夜奮戰。嚴冬施工時，有的同志掉進冰窟，經多人營救，才轉危為安；2004年7月27日，400余名干部、公安干警、鹽場職工頂著烈日在沾化縣工段搶險時，有的同志摔斷了胳膊也不下“火線”。

經連續多年艱苦施工，濱州市沿海新建和加固了套兒河左岸、埕口鹽場、魯北鹽化、馮家沿海、秦口河右岸和徒駭河右岸等18 段、274 km 防潮堤，新建擋潮閘等建筑物60 座，完成土方1 435.76 萬m3，投資3.36億元。

2.3 以財政投入為導向，多渠道、多層次地籌措資金

濱州市沿海防潮工程規模大，戰線長，建筑物多，耗資巨大。如何籌資是一個嚴峻課題。經過深入調研和廣泛論證，濱州市以地方財政投入為導向，充分發揮市場在資源配置中的作用，走資源開發社會化、投資主體多元化、開發形式多樣化的路子，多渠道、多層次地籌措防潮工程建設資金。

（1）財政投入啟動，激活民間注資。濱州市為經濟欠發達地區，財政收入少，財力拮據。在這種情況下，市縣兩級財政從應急調度款和“吃飯錢”中擠出一部分資金，啟動防潮工程建設，以吸引民資注入。而沿海已建成的制鹽、化工和養殖諸企業，因屢受海潮危害，開發滯緩，效益不穩。政府投資啟動防潮工程建設后大大激發了這些企業參加工程建設的積極性，他們紛紛出資出力，注入了一大批防潮工程建設資金。

（2）申請立項，爭取上級扶持。防潮工程建設啟動后，濱州市一方面多渠道自籌資金，一方面積極向上級政府和主管部門呈送申請、匯報情況、陳述緣由，爭取上級支持。經過積極工作，工程得以立項，上級政府和主管部門分期撥付了一部分補助資金。

（3）以灘涂使用權置換，招商引資。本著有利于本地經濟發展、有利于地方財源建設的原則，濱州市從長遠著眼，算大賬，算長遠賬，以灘涂使用權置換工程建設資金，吸引市外企業投資。濰坊龍威集團經過現場考察，確認濱州沿海開發潛力大，遂以3.6億元注冊成立了濰坊龍威集團沾化金華鹽業開發公司，投資1.3億元修建沿海防潮工程40 km。

（4）以建設施工權置換，施工單位墊資。徒駭河右岸防潮堤長48 km，需6 000余萬元建設資金。濱州市采取以建設施工權置換投資、先墊資后償還的方式，吸引濟南、煙臺、泰安等地的施工企業墊資6 061萬元施工，完成土方160萬m3，新建橋梁3座、涵洞40座。

（5）用承包費補助，鼓勵承包企業投資。無棣縣撥付歷年收繳的沿海灘涂開發費、海產養殖場承包費1 500萬元，對沿海各承包企業防潮工程建設進行補助，鼓勵沿海承包企業投資。無棣埕口鹽化集團總公司、無棣正海科技公司、無棣英偉公司等單位聯合成立的無棣金湖灘涂生態開發有限公司，投資6 938.6萬元修建防潮工程。

（6）全市聯動，鼓勵市內企業投資。濱州市以沿海經濟帶開發為契機，在全市實施“渡河（黃河）北上”行動，以土地利用、水資源利用、水工程利用和稅收等優惠政策，鼓勵本市黃河以南、經濟基礎較好的鄒平、博興2 縣企業到北部沿海“安家落戶”。博興京博集團等大型企業率先在沿海開工建廠，濱州化工集團也相繼在沿海興建了一批前景好、效益高的項目，并投資修建了企業自保防潮工程。

3 防潮工程建設與管理存在的主要問題

濱州市已建成的防潮工程全部是單一的土質砂堤，且標準偏低、質量不高，極易損毀，達不到防御特大風暴潮災害的標準。

3.1 工程標準偏低，不能防御特大風暴潮

由于缺乏統一的建設規劃與設計，各縣區、各企業各自為政，多根據自身狀況自行確定標準。因此，所建成的18 段工程標準各不相同，寬窄不一，高低有別，堤頂高程低者僅3.7 m，少數高者6.3 m，多數在4.5 m左右，低于特大風暴潮水位0.5～1.0 m；堤頂最窄者為4.5 m，最寬者6.0 m，多數在5.0 m左右，達不到防御20年一遇潮水位加12級風力的標準。若遇1992、1997年型的風暴潮，海水仍能越堤侵入內陸。

3.2 堤身質量差，極易損毀

筑堤施工時，有的單位為追求進度，批土土層太厚，碾軋不密實，堤身松軟；有的堤防土料含水量過高，未經晾曬，倉促筑成；有個別企業修筑“自保堤”時，長治久安意識不強，只看眼前，不顧長遠，修建的堤壩低矮單薄，只能防御一般的潮水；有的堤與堤之間不銜接，留有缺口，風暴潮侵襲內陸仍有機可乘；已建成的工程全部是土堤，極少襯砌，不耐海水沖刷和風雨剝蝕，極易發生淘刷潰決。

3.3 堤型單一，耗資大

濱州海岸系由黃河泥沙堆積而成，為粉沙淤泥質，修建防潮堤壩取土方便。因而，現有工程均系就地取土、就地筑堤，堤型全部是大邊坡式的梯形土砂堤。雖然這種堤型取土方便、堤身穩定、防浪效果好，但也具有土方工程量大、占地多、不耐沖刷、坍塌損毀快的缺點，建設與維修投入大，耗資多，維修任務繁重。

3.4 管理維修滯后，老化失修嚴重

由于受編制和資金因素的影響，防潮工程建成后市、縣（區）、企業均未設立專門的管理機構，有的縣名義上雖然指派了兼管單位，但由于缺人缺錢、工程分散、管理困難等原因，所謂的兼管也流于形式。企業自修的工程，長期無人管護，任其損毀。管理執法力量薄弱，掘堤取土、破口引水等行為得不到及時制止，工程老化、退化、失修嚴重。

4 防潮工程建設與管理的對策和措施

4.1 制定配套法規，依法防潮

依據《中華人民共和國防洪法》等法律法規，抓緊制定地方性防潮工程建設、管理、投資、政策優惠、經營收益分配等辦法，依法規范防潮工程的規劃、設計、建設、管理、使用等，以法規的形式明確主管機關及各有關單位的責任、權利、義務和利益分成比例，將防潮工程納入法治化軌道。

4.2 統一工程標準，確保工程基本功能

已建的防潮工程之所以存在布局欠合理、標準不統一、斷續不銜接等問題，根本癥結在于缺乏統一的規劃標準，這樣修建的工程很難起到防御特大風暴潮的作用。濱州市主管機關應根據沿海地形、風暴潮發生規律和企業分布狀況，科學規劃，統一標準，確保工程達標建設，確保工程基本功能不降低。

4.3 確定加固治理重點，實施綜合治理

依照統一規劃與設計標準，對現有不達標的堤段進行改建或除險加固，對低矮段加高，對卑薄段幫寬，對沖刷嚴重的堤段進行砌護，對病險建筑物進行除險加固；填筑空白段，堵復缺口；結合交通、油田和航運部門的建設，盡可能多地硬化堤頂；增建建筑物，防止掘堤扒口現象發生。同時，在堤上植樹種草，防沖固堤。

在綜合治理過程中，還要融入更多的水文化元素，在堤防、建筑物、浴場、碼頭等節點增設生態景觀護岸、親水平臺、垂釣棧橋、休閑亭榭、游樂設施等，營造人水和諧環境，提升工程品位，改善生態環境。

4.4 完善管理體制機制，強化工程管理

切實轉變重建輕管的局面，抓緊建立和完善管理體制機制，確定水利部門的主管地位，明確各有關部門的職責和義務，為防潮工程建設、管理奠定體制保障。專業管理單位要擇優配齊人員，通過加強自身建設，提高依法行政能力、管理創新能力和行業管理能力，建立健全規章制度，確保工程維修及時、安全完整。

4.5 完善投融資政策，建立長效投入機制

防潮工程是公益性基礎設施，受益主體多，資金投入的思路應是加大政府財政投入；鞏固和完善政策性籌資；抓住機遇，引用外資；以市場為導向，廣泛吸收社會投資；加強資金管理，提高資金使用效益。第一，政府要將防潮工程投入列入地方財政預算，并按經濟增長速度逐年遞增，不斷加大投入，建立穩定的投入渠道。第二，要按照“誰受益誰負擔，多受益多負擔”的原則，凡受益的工業企業、養殖業、農業、漁業、牧業等單位都要為防潮工程投資或投勞，形成防潮為社會、社會共防潮的局面。第三，上級主管部門也要加大扶持力度，給予一定的補助，多建的多補，少建的少補，達標的多補，不達標的不補，以調動地方和企業建設防潮工程的積極性。第四，制定相關的優惠政策，對于修建防潮工程后新增的土地、水域使用權出讓給建設單位使用，對投資企業給予稅收方面的減免等。第五，鼓勵社會組織、企業集團等單位組建防潮工程開發建設公司，投資建設防潮工程，政府給予政策，允許其依法向受益單位收繳一定的費用。通過廣辟投資渠道，盡快建立起長效的投入機制。