推進我國小水電發展的思考

喬海娟，張叢林，張 軍，嚴 俊

（1.水利部農村電氣化研究所，浙江杭州 310012；2.中國科學院科技政策與管理科學研究所，北京 100190）

1 前言

中國具有豐富的小水電資源，據最新全國農村水能資源調查評價成果，中國大陸地區單機裝機容量5萬kW及以下的小水電技術可開發量約為1.28億kW，年發電量為5 350億kW·h。小水電作為農村重要的水利基礎設施和公共設施，是重要的清潔可再生能源，在促進中國農村經濟社會發展中發揮了巨大作用，比如：實現了農村電氣化，改善了農民生產生活條件，促進了節能減排，保障了應急供電，宏觀社會效益十分顯著[1]。小水電作為國際公認的清潔可再生能源，是一種重要的分布式能源，適宜在貧困山區農村發展以及分散開發，具有明顯的社會公益性。

2 中國小水電發展歷程

2.1 第一階段：1949年新中國成立初期到20 世紀70年代

20世紀50年代小水電發展特點是以解決生活照明和農副產品加工用電為主，群眾稱小水電為“夜明珠”。電站容量很小，設備簡單，多為群眾投資興辦。到1960年底，全國共建成小水電站8 975座，總裝機25.2萬kW。

20世紀60年代后，小水電發展被正式納入國家計劃。小水電從僅供照明、農副產品加工發展到為照明、加工、排灌及鄉鎮企業供電，全國有60多個水輪機及配套設備的專業生產廠家，年生產能力100萬kW，一些小水電發展較快的縣形成以小水電供電為主、電壓為35 kV的地方電網，小水電站從原來的單站運行、分散供電發展到在地方電網內聯網、統一調度[2]。經過1949年新中國成立后30年的發展，小水電解決了占全國國土面積1/2以上地區的供電和照明問題，解決了約3億無電人口的用電問題。

2.2 第二階段：20世紀80—90年代

為滿足山區農村對電力的需求、加快貧困地區人民脫貧致富，國家決定加速實現農村電氣化，并將其提高到農業現代化和國家能源建設兩大戰略層面上來。

在鄧小平同志親自倡導下，國家采取政策支持、財政補助等措施，鼓勵地方政府和農村集體經濟組織、當地農民自力更生興辦農村水電，開創了建設中國特色農村電氣化的道路。至1999年底，全國農村水電裝機容量達到2 348 萬kW，有653 個縣通過開發農村水電實現了農村電氣化。

小水電極大地改善了農村、農業基礎設施建設和經濟結構，已經成為山區水利和經濟發展的龍頭，形成了“以水發電，以電養電”的發展格局，發展農村水電成為農村經濟發展、地方財政增收、農民脫貧致富的重要途徑。

2.3 第三階段：進入21世紀

進入新世紀以來，黨中央、國務院十分重視農村水電在農村經濟社會發展中的作用，持續推進水電農村電氣化建設，啟動小水電代燃料工程建設；同時，國家經濟體制、電力體制改革不斷深化，社會資本進入農村水電開發領域[3]。“十一五”期間，農村水電新增裝機容量突破2 000萬kW。到2009年底，農村水電裝機容量達到5 512萬kW，實現了跨越式發展。

3 中國小水電開發面臨的問題

小水電在取得長足發展的同時也存在一些亟待解決的問題，小水電法制建設滯后、體制機制不健全、行業缺乏統一管理、水能資源規劃落后、內部因素制約、生產經營困難等都嚴重制約著中國小水電的可持續發展[3]。

3.1 法制不健全

目前，農村水能資源的開發利用和農村水電管理，國內尚缺乏專門的法律。同時，在《中華人民共和國可再生能源法》中，小水電雖然被列入可再生能源，但由于小水電被認為技術成熟、成本低，因此并沒有真正享受可再生能源的優惠政策[4]。當前能源宏觀政策環境不利于小水電的發展，具體表現在：①政府財政扶持力度遠遠不夠，國家投入嚴重不足；②20 世紀90年代末中央取消了小水電專項貸款，導致小水電在銀行貸款融資方面限制較多；③小水電上網價格偏低，小水電企業普遍虧損或保本微利，缺少發展后勁；④小水電企業稅負偏重。

3.2 行業缺乏統一管理

1998年以前，小水電行業歸屬水利部管理。1998年政府體制改革后，其轉由國家經貿委管理。由于管理不順，加上一些地方借西部大開發之機，為了本地區的利益，主動放松了對水電開發的審批、監管，致使多渠道、多形式的開發一擁而至，破壞了整個區域的整體規劃，形成了各自為戰的零碎切割局面[5]。尤其是“四無”（無立項、無設計、無驗收、無管理）小水電站出現，違反了流域綜合利用規劃和河流水能開發規劃，造成資源嚴重浪費；嚴重破壞了小水電聲譽，引起了社會對小水電項目的各種質疑，給小水電開發造成了不利影響，降低了社會認同度。

3.3 水能資源規劃落后

水能是清潔的可再生能源，在能源平衡和能源工業的可持續發展中占有重要地位。但在開發過程中，其對當地社會經濟、河流生態系統產生的一些不利影響不容忽視。因此，進一步協調開發利用水能資源、社會經濟發展和生態環境保護三者之間的關系，制定科學合理有效的水能資源優化配置技術和方法，是水資源管理中的重點。

3.4 內部因素制約

小水電資源作為可再生能源之一，在商業化運作中面臨的主要問題是：可再生能源市場相對狹小，小規模的生產造成較高的工程設備投資成本，低產量的能源生產又會造成較高的能源生產成本。小水電大部分是徑流式電站，缺乏調節能力，在豐水期往往造成小水電大量棄水，系統電力有余；而枯水期造成電網缺電。因此，導致負荷高峰期不能提供充足的電力，負荷低谷期又會因電網負荷小而停機棄水[6]。由此造成相應的電站預期效益和實際效益差別較大，這也是近年大量民營資本投資農村水電領域以及隨之而來大面積虧損的主要原因之一。

3.5 生產經營存在困難

隨著經濟社會的發展，小水電生產經營困難與日俱增，主要體現在：電站投資增幅較大，但上網電價水平偏低，使得小水電企業的生產經營步履維艱；因機組老化，小水電站發電效率下降，豐水期不能全額上網造成棄水，使得實際發電量達不到設計水平，由此造成的利潤下降也是不可避免的。

4 政策建議

4.1 重視法制化建設

國家應盡快研究制定《農村水電條例》，對農村水電的資源管理、規劃設計、開發許可、工程建設、生產經營、質量管理等方面予以規范，使農村水電發展有法可依。把農村水電納入法治化軌道，逐步形成法規制度體系基本建立、發展規劃體系基本健全、權責統一的農村水能資源管理體制。

制定水電適用《中華人民共和國可再生能源法》的相關配套政策，使農村水電發展能享受到與其他可再生能源同等的上網、電價和稅收等扶持政策。在《中華人民共和國電力法》《上網電價管理辦法》等法律法規中明確促進農村水電發展的內容。建立水電發展長效機制，積極發揮市場的激勵和推動作用，建立一個開放的、競爭的電力市場，使農民從開發農村水電中長期獲益[5]。

4.2 加快制定新的激勵政策

（1）上網政策。國家在《中華人民共和國可再生能源法》小水電配套政策制定中，要進一步明確小水電市場份額和發展目標，通過國家可再生能源發展規劃明確及量化小水電在電力建設中的比例，確保小水電優先上網權及電網收購全部電量。

（2）電價政策。小水電上網電價的制定應當在同類水電生產社會平均成本的基礎上，考慮還本付息、投資者的合理回報等因素，確定統一的小水電上網電價標準，縮小大小、新老水電站及省網、縣網的價格差距，確保一網一價、同網同質同價。小水電上網電價是促進小水電事業發展的重要杠桿，只有制定合理電價才能吸引社會資金開發水能資源，促進小水電發展。

（3）稅收政策。在增值稅改革前，明確小水電增值稅超6%部分實施即征即退政策。增值稅由生產型轉為消費型后，擴大農村水電企業進項稅抵扣范圍，將建筑安裝所形成的固定資產納入抵扣范圍，增加進項稅抵扣額，切實減輕農村水電企業增值稅稅負；或者將農村水電企業固定資產按照折舊額的適當比例作為進項，許可企業扣除，減輕企業稅負。對小水電代燃料工程和促進農民增收十分顯著的農村水電工程、無電鄉光明工程實行免征增值稅政策，持續對西部地區農村水電企業所得稅實行“兩免三減半”政策。

（4）綠色水電機制。盡快開展我國綠色水電機制研究，通過借鑒瑞士、美國等國家綠色水電認證的理念和機制，建立適合中國國情的小水電綠色機制。在建立中國小水電綠色機制后，國家應出臺綠色電價機制，如瑞士規定：達到綠色水電標準的水電站，可以將電價上浮一個固定的價格（0.01 瑞士法郎/（kW·h）），這一額外收取的電費必須用于對河流生態環境的修復（稱為“生態投資”）。

4.3 加強水能資源管理

中國農村水電投資主體復雜，主要有股份制或合伙制、私有制、外資等多種投資主體。因此，在各方利益主體的博弈中需秉承當地經濟可持續發展的理念，考慮企業和投資者以及廣大農村和農民的利益。這些都給行業管理提出了更高的要求。

首先，整合政府各部門的管水職能，減少代表政府行使水資源管理職能的利益主體，逐步整合政府各部門的涉水職能，減少各部門之間的推諉扯皮，建立科學高效的水資源開發管理體制，明晰國家利益主體。其次，鑒于水能資源管理是水資源管理不可分割的重要組成部分，應該對水能資源的規劃、開發和管理實行統一管理，盡快在國家層面明確水能資源管理職責，在全國形成統一管理、分級負責的水能資源管理體制[7]。再次，加強和完善水能資源管理制度，理順農村水電發展機制，制定配套文件，盡早形成省、市、縣三級涵蓋規劃、前期、監管等環節較為完整的水能資源開發利用政策法規體系。

4.4 強化科技支撐作用

加強技術創新，推進技術進步，增強科技在小水電發展中的支撐作用。首先，進一步完善技術標準體系，抓緊研究和制定涉及小水電安全生產、河道生態基流、增效擴容改造等與民生改善密切相關的規程規范，同時應加大對已有技術標準的貫徹實施。其次，盡快啟動小水電效率分析與增效關鍵技術研究與示范、小水電代燃料工程關鍵支撐技術研究、小水電站（群）生態環境效應綜合評估技術及環保設計研究等一批重點項目研究，進一步提高小水電的能效[8]。再次，引用新技術，降低小水電成本，拓寬發展領域，如加大水輪機新型轉輪、微水頭機組等先進適用技術的研發和推廣力度，進一步提高小水電裝備的科技水平。

[1]水利部農村水電及電氣化發展局.中國小水電60年[M].北京：中國水利水電出版社，2009.

[2]程夏蕾，朱效章.中國小水電可持續發展研究[J].中國農村水利水電，2009，（4）：112-118.

[3]田中興.小水電大戰[DB/OL].http：//shp.mwr.gov.cn/1djh/sd?j1djh/200912/t20091218_409471.htm1，2009-12-18.

[4]趙建達，程夏蕾，朱效章.小水電開發中的環保和生態問題及其對策[J].能源技術，2005，26（10）：166-172.

[5]UNIDO andI CSHP. Wor1d Sma11 Hydro power Deve1opment Report 2013[DB/OL].http：//www.sma11hydrowor1d.org/.

[6]劉京和.我國小水電激勵政策框架研究[J].水利發展研究，2003，（5）：19-21.

[7]張仁貢，程夏蕾.我國水能資源區劃管理體系設計[J].水電能源科學，2012，30（7）：200-203.

[8]黃明，付自龍.我國小水電發展與政策保障[J].中國水利，2001，（10）：74-76.