生態環境協同治理的行為邏輯與實現機理

曹姣星

(中共韶關市委黨校，廣東 韶關 512026)

身處社會轉型期的中國，政府主導經濟社會發展的職能表現仍然沒有發生根本性變革，政績考核的經濟標準、區域之間的攀比壓力，都在揭示著一個問題，即將認知生態環境問題及治理生態環境危機的重擔“托付”政府并非“良方”。因為政府在面對經濟效益、社會效益和生態效益間的矛盾時，往往會采取規避責任的方式，緩解生態環境政策壓力，進而導致生態環境危機難以實現根本性改善。現實的生態環境問題、生態環境危機的加劇，勢必期待治理體系予以有效回應，并通過對治理體系的必要調試，以解決日益緊迫的生態環境治理問題。正是基于這一考慮，本世紀以來，理論界嘗試著運用治理主體多元、治理結構協同、治理方式多樣和治理結果共贏來化解生態環境治理的“尷尬”境遇。“生態環境協同治理”的提出，恰恰迎合了當前需要。所謂生態環境的協同治理，即指在生態環境治理中，多元治理主體在網絡技術和信息技術的支持下，相互協調，合作共治，以最大限度遏制生態環境進一步惡化的趨勢。也就是說，生態環境協同治理是面向信息社會的文化視野，追問并審視工業社會的治理失效和結構弊端，通過政府與企業、社會組織和公眾等社會力量的協同合作，糾正社會行為主體的非生態性。盡管理論界與實踐界都認同這一新提法是得益于協同理論與治理理論的契合，但二者的耦合較顯“生硬”，在此情境下，研究生態環境協同治理的行為邏輯和實現機理也就顯得尤為必要和及時。

1 生態環境協同治理的行為邏輯

芬蘭著名的邏輯學家與哲學家馮·賴特(G·H·W right)，認為，任何事物的行為都能夠被解釋和說明。生態環境協同治理也不例外，在其實踐進程中，富有典型集體行為的特點，基于“集體行為不是一種現象，而是一種社會建構。”［1］的理論觀點，預示著生態環境協同治理的行動方略、價值取向無不體現著這種集體行為建構的色彩。當然，這種集體行為的建構結構，最終目的在于讓政府、企業、社會組織和公眾等治理主體能在集體行動中合作協同，以達到生態環境治理的預期效果。換句話說，我們要解釋與理解生態環境協同治理何故發生，有必要對它的行為思想、行為過程和行為取向等行為邏輯進行深入探究。

1.1 多元善治的行為思想

生態環境協同治理的提出，契合了上世紀80年代以來，蔓延到世界各國公共管理改革運動的現實需要，是生態環境治理領域告別由政府或市場單一“主宰”的傳統治理模式，步入多元主體積極參與的善治時代。所謂“多元”，即是在揚棄傳統治理模式的基礎上，重新調整并規范政府或市場的職責權限，突出政府的公共服務職能，限制市場的外部性影響，明確界定政府與社會的關系，依靠政府、企業、社會組織和公眾等多元主體的共同參與發揮整體效能。所謂“善治”，即是政府與企業、社會組織、公眾在生態環境治理中進行協商合作，共同承擔治理生態環境、提供生態產品和服務的責任，實現公共利益的最大化。善治意味著國家權力向社會回歸，是一個還權于社會、還權于民的過程，它需要治理主體治理生態環境問題時，展示協商合作的特點。不難理解，多元善治的行為思想，是以治理主體間遵循協商共識的原則，且不受制于等級關系的限制為前提條件。因為在傳統理念下，集權的官僚體系和森嚴的等級意識是無法逾越的，盡管社會在發展、民主在進步，但這種“潛意識”仍難以“抹去”。可以說，生態環境協同治理的治理主體能夠實現持續的互動，而非偶然性與碎片化的作用發揮，其基礎正是多元善治的行為思想，并由此而生成規避等級關系粗暴干預的制度體系。

1.2 協商合作的行為過程

作為一種民主政治形式的協商合作，是協商民主與合作主義在內在精神上緊密結合的產物。將其運用到生態環境協同治理的行為過程，可以被理解為協同主體為了實現治理效益的最大化，在公共理性的指導與公正程序的約束下，就生態環境治理問題在各種協商體制中所進行的理性對話。協商合作的行為過程，揭示了生態環境協同治理三個實質性內涵:一是提倡主體平等。協商合作的行為過程承認了治理主體的多元，強調在生態環境治理中協同主體要相互尊重，特別是政府要將企業、社會組織和公眾看作同自己平等的治理主體，而不是治理生態環境的工具。從這個意義上來說，多元治理主體的參與是協商合作的推動力。二是需要理性協商甚至妥協。協商合作的行為過程是對有限理性事實存在的證實，將促使協同主體間能換位思考對方訴求，并理性反思自身行為，以至于讓少數人的利益訴求得以維護，避免出現多數人暴政的局面。當然，必要的妥協在協商合作的行為過程中也是不可或缺的。妥協是對個性多元的寬容，可以改變自身固有的認知與偏見，在相互理解、彼此溝通的過程中獲得認同。三是推動合作的可持續。協商合作的行為過程是以公共利益為導向的。這就要求治理主體不單從各自私利出發，更要從公共利益的角度提出訴求。在生態環境協同治理中，主張利益訴求的公益性、訴求表達的時空性和協商合作的實效性，由彼此各自為政、惡性競爭向相互聯系、共生共長過渡，避免弱勢群體的利益被強勢群體排斥，推動生態環境協同治理的可持續。

1.3 正和博弈的行為取向

將協同治理理論引入到生態環境治理中，是希望充分發揮“看得見的手”——政府與“看不見的手”——市場的共同作用，并能積極調動一切社會力量參與，形成協同、合作的治理關系，以實現生態環境治理效益的最大化，并最終產生“1+1＞2”的協同治理效果。不可忽視的是，協同治理的過程勢必導致多元主體的利益博弈。因為“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”［2］也說是說，利益是人類社會一切活動的根本動因。在生態環境協同治理看來，盡管政府、企業、社會組織和公眾等多元主體參與的理由有多樣性，如有的是直接作用于解決生態環境問題，有的是間接有助于，或者說是在某些特定條件下能推進這一目標的實現，但他們對治理生態環境問題的認知組合就是最好的理由。這樣，生態環境協同治理就需要各協同主體在互動合作中達成相互制約、相互促進的正和博弈關系。所謂正和博弈，“亦稱合作博弈，指博弈雙方的利益都有所增加，或者至少是一方的利益增加，而另一方的利益不受損害，因而整個社會的利益有所增加。”［3］不言而喻，正和博弈的行為取向是生態環境協同治理得以實現的動力源泉，它摒棄了過去政府與其它主體間“一山不容二虎”的零和博弈狀態，政府由過去的“長輩”過渡為“同輩長者”，企業、社會組織和公眾則由過去的“好孩子”過渡為“好兄弟”，他們在生態環境協同治理中，彼此各司其職、各盡其能，以實現政府、企業、社會組織和公眾等主體協同治理生態環境的疊加效應［4］。

2 生態環境協同治理的實現機理

生態環境協同治理，在本質上是要求政府與社會力量能夠平等對話、協商，在建立合作關系的基礎上，共同開展生態環境問題治理活動，最大限度實現公共利益。可以說，它的實現，是一個從治理理念到制度機制再到行政環境進行深刻變革的綜合治理體系，其實現過程需要克服一系列障礙的阻擾，如傳統的治理觀念、壟斷的權力機構、殘缺的市場機制、脆弱的社會組織和滯后的公民素質等問題。事實上，要發揮生態環境協同治理的社會資源整合優勢，實現協同功效，不但要從理論重塑、政策傾斜、資金扶持等顯性因素上著手，更多要從優化權責體系、塑造協同關系、搭建信任平臺、培育社會力量和健全法律法規等隱性因素上支持。

2.1 明確前提:優化權責體系

在生態環境協同治理中，優化的權責體系可謂是取得協同效應的前提條件。因為由政府、企業、社會組織和公眾所組成的協同主體在生態環境治理中，政府不僅要能調動這些資源與力量積極參與，使之密切協作、相互配合、形成合力，更要保證信息傳遞的真實有效，保證主體間彼此監督制約有效。這就需要設計一套行之有效的制度，明確規定治理主體各自權力的高低歸屬、協同治理配合責任范圍、資源調配與共享機制等問題，以優化當前的生態環境協同治理權責體系。一方面，明確政府享有權威分配資源和價值的權力，將政府、企業、社會組織和公眾等主體圍繞生態環境治理問題整合起來，并強化其協同治理的能力。另一方面，科學地分配決策權，賦予所有治理主體一定的決策、協調與管理職能，使各治理主體能在各自核心優勢領域作出相應決策，同時又不偏離公共利益。可見，權責體系的優化是在生態環境協同治理中對治理主體權責的調適與變通，政府通過對權力的重新劃分和有限授予，使之形成若干個權力主體，并承擔相應的責任，以在治理主體間形成有效的監督和制約作用。這種優化是“在管理權力的大小、權限、資源調動、管理手段、程序以及相應的制度、組織機構等方面體現出特殊的性質和要求。”［5］是生態環境問題的復雜性、多樣性等特點在客觀上對治理主體權責體系提出的要求，是為了有效發揮治理主體的協同治理能力而采取的措施，具有極強的針對性。

2.2 突出重點:塑造協同關系

由政府、企業、社會組織和公眾共同參與的生態環境協同治理，肯定會涉及關系重塑的問題。不置可否，將協同理論引入到生態環境治理中來，就決定了各治理主體必須保持協同合作的關系，以實現公共利益最大化。一是主導與補充關系。保護環境、治理污染是生態環境治理的目的，也是關系到人類歷史發展能否延續的重要舉措，需要全人類共同參與。但在這一過程中，政府的主導作用是不能否定的。一方面，政府掌控著整個社會公共資源的調配權，并通過擁有的立法權制定有關生態環境保護和治理的法律法規和政策等。另一方面，政府的價值引導作用也不可忽視，通過生態理念傳播和生態治理實踐，形成統一的生態行動。但由于“政府失靈”的存在，企業、社會組織和公眾也將以獨特的優勢和特性發揮補充作用，以解決政府的不足，從而保證了生態環境協同治理的健康發展。二是合作與互助關系。美國學者阿爾蒙德(Gabriel A。Almond)指出:“參與決策的人，對決策比較滿意，比不能參與的人更支持本國的系統。”［6］政府與企業、社會組織和公眾在生態環境治理中的協同，有效地推動了政府決策的公共性，從而使生態環境政策能夠很好的反映公共利益，其執行也能做到富有實效。三是平等與監督關系。生態環境協同治理還需要相應的制度支持，因為制度的存在將影響主體間的行為，不同的制度安排和制度環境都將產生不同的治理結果。作為制度安排和制度環境的提供者，政府應多從保障治理主體平等參與的角度出發，確立一套對生態環境治理有效地措施。同時，還要形成有效地相互監督機制，以防止某一主體在治理過程中“搭便車”，衍生協同治理的負效應［7］。

2.3 抓住關鍵:搭建信任平臺

美國學者伯納德·巴伯(Bernard Barber)曾說，“雖然信任只是社會控制中的一個工具，但它是一切社會系統中無所不在和重要的一種，在社會控制中權力若要充分或甚至最大程度的有效，就必須有信任在其中。”［8］同理，生態環境協同治理也是以信任為支撐的，它可以使治理主體間產生安全感和確定感，進而達成協作意愿。可以說，在協同治理中，信任水平越高則治理主體間的合作可能性就越大，反之，信任不足，也會造成治理主體的互動成本增加，影響協同治理的效果。由此可見信任關系在生態環境協同治理中的至關重要性。這就需要在生態治理中，對政府、企業、社會組織和公眾的結構和運作流程作相應的調整和優化，構建信任平臺，以實現治理主體功能上的銜接。一是搭建信任網絡。在強化政府對生態環境協同治理主導地位的同時，也要充分考慮政府與其它治理主體間進行相互監督和利益博弈的功能與作用，加強治理主體間的直接聯系，形成以政府為主干、企業為基礎、社會組織為紐帶和公眾為補充的生態環境協同治理信任網絡。二是完善信任制度。制度的信任可以增強治理主體的規則意識，避免不同性質的治理主體在協同治理的過程中出現關系紊亂現象，導致協同治理的負效應，應當通過不斷建立與完善行政問責、信息公開、公示聽證和信訪調解等制度，形成生態環境協同治理的信任制度體系。三是創新信任技術。信息化時代的到來，也促進了電子政務的發展。在生態環境協同治理中，電子政務為治理主體共享信息資源提供了便利渠道。此外，信任技術的創新方式還可以通過工程外包、政府采購等方式，吸納更多的治理主體參與到生態環境問題的解決當中來。

2.4 夯實基礎:培育社會力量

以企業、社會組織和公眾為代表的社會力量的發展、壯大是生態環境協同治理效用得以持續作用的基礎。西方國家生態環境協同治理的順利實踐也充分證明了這一點，因為這些社會力量的非政府性，使其“具有培育和維系社會信任、創造和執行社會規范、構筑和維持協同治理網絡的功能，既是生態環境治理的基本要素，更是實現協同治理的重要推力。”［9］社會力量的規范和發展，將成為溝通政府與社會間的紐帶，為生態環境治理中多元主體的協同治理和利益多元化訴求提供重要平臺，有力地促進了利益多元化的協調、社會沖突的化解、公共服務和產品的提供，以及彼此存在的認同感。為此，應不斷培育社會力量健康發展，以促進協同作用在生態環境治理中得以有效發揮。一是加快政社分離，明確權責。從制度層面對政府與社會力量的權責范圍和法律責任予以界定，防止政府借生態環境協同治理之名，直接插手和干預社會力量的內部事務活動，以增強社會力量的獨立性，特別是參與生態環境協同治理的能力。二是強化責任意識、規則意識。通過內部運行機制的完善、功能優勢的強化和社會信譽的提升，充分發揮自身的資源優勢服務于生態環境協同治理，以“有為”換得協同治理中的“有位”。三是優化社會力量結構。社會力量結構的優化直接關系到協同治理的效果，應重點培育和發展經濟類、公益類社會力量，以發揮他們的公益性和服務性特點，促進協同治理主體的多樣性。四是拓寬參與途徑。社會力量除了參與日常的環保宣傳、教育和進行科考活動外，還應廣泛的參與到生態環境治理決策、治理監督和治理評估中去，成為政府職能轉移的承載體。

2.5 強化保障:健全法律法規

眾所周知，健全的法律法規是一個國家法治化意志的生動體現，是各種要素相互作用并必須遵循的行為規則。從這個意義上來說，由多元主體參與生態環境協同治理，要使其治理主體能夠有序且有效地發揮協同作用，唯有依靠完善的法律法規來支撐。在全面推進依法治國的社會大環境下，生態環境協同治理的推進必然要求以法治精神統帥治理全局，以法治眼光審視治理問題，以法治思維謀劃治理策略，以法治手段破解治理難題，以法治方式鞏固治理成果。而要維護生態環境協同治理的法治化取向，則必須以協同治理的法治理念，建立健全保障生態環境協同治理的法律法規。一是健全多元主體協同治理的法律法規。生態環境協同治理，意味著政府不再是唯一主體，法律法規應明確企業、社會組織和公眾參與生態環境治理的職責、權限，使多元主體能夠自由表達利益訴求，為各主體提供平等的治理機會，以形成多元主體協同治理的格局。二是健全信任協同關系的法律法規。多元主體彼此信任、平等合作是協同治理效用發揮的關鍵，而要建立長期、穩定的信任協同關系，則需借助法律法規的力量。因為多元主體在生態環境協同治理中，會自覺不自覺的出現個體理性至上現象，進而陷入利益訴求反復博弈的困境［10－115］。對此，有必要將多元主體的信任合作置于法律框架下，以保持這種協同關系的持續化和固定化。三是健全良性互動協同過程的法律法規。治理主體在協同治理中的內容、方式和途徑必須有明確規定，以便實現治理主體在生態環境協同治理中行使權利的制度化和規范化。同時，通過聽證會、論證會和座談會等多種形式，實現治理主體間的良性互動。

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