關于農村環境整治長效機制化的問題和對策

趙　蓉　梁菁華　周　林

(陜西省環境科學研究院，陜西　710061)

關于農村環境整治長效機制化的問題和對策

趙蓉梁菁華周林

(陜西省環境科學研究院，陜西710061)

【摘要】農村環境連片整治工作目前正在各示范省份開展，取得了一定成效，但是反觀農村環境治理的現實問題，依然不同程度地存在可持續性障礙，農村環境整治長效機制化的道路仍是各地探索和研究的焦點問題。本文通過剖析農村環境治理的可持續阻礙基礎上，提出實現農村環境整治長效機制化的相應對策。研究指出，農村環境污染具有污染源小而多，污染面廣而散的特點，單純依賴政府自上而下的管理無法避免會出現治理效果的可持續阻礙。為此建議，第一，遵循政府主導、社會參與、農民自愿的原則，實現農村環境治理的多元化共治。第二，要借助中央和省級環保資金支持的契機，帶動地方財政資金投入，并吸引社會資金投入。第三，設置鄉鎮環保機構，將環保工作的觸角向農村地區延伸。

【關鍵詞】連片整治；可持續性；長效機制；對策

長期以來，“污水亂潑、垃圾亂倒、糞土亂堆、雜草亂跺、畜禽亂跑”是一些農村環境的真實寫照。為此，因勢利導、因地制宜地開展農村連片整治，著力實施“以獎促治”政策，是解決當前農村突出環境問題的有效途徑。但是，以政府為主體的農村環境治理模式，相對于廣大的農村來說實在有限，實現治理模式的長效化和創新是當前農村環境治理的重要問題。

1農村環境連片整治可持續的現實基礎

從2010年起，國家分階段選取示范省(區/市)，通過連片整治的方式集中專項資金進行農村環境治理，推動農村環境基礎設施建設，使農村人居環境得到改善。

在治理思路方面，農村環境連片整治堅持“以獎促治”、“以獎代補”原則，以解決區域性環境問題為目的，對地域空間相連的多個村莊、同類環境問題或相同環境敏感目標實施同步、集中整治，使農村環境問題得到有效治理。在資金保障方面，財政部、環境保護部與農村環境連片整治示范省份簽訂示范協議，明確資金來源、配套比例和各自職責。隨著農村環境連片整治示范工作在全國不斷深入和拓展，必將對改善農業生產和農民生活條件，統籌城鄉環境保護發展，促進社會主義新農村建設起到積極的促進作用。

2農村環境治理的可持續阻礙

農村環境污染具有污染源小而多，污染面廣而散的特點，單純依賴政府自上而下的管理無法避免會出現治理效果的可持續阻礙。

2.1　管理方式存在局限性

現有的建立在城市和工業點源污染基礎上的政府環境管理模式，是一種政府主導型的環境管理模式，其對于農村的面源環境污染的治理卻存在很大局限。在采取命令控制式管理方式的傳統環境管理模中，政府作為唯一的治理主體，掌握環境治理的權力的同時，擔負著環境治理的責任，存在促進地方經濟發展的迫切性與環境保護責任缺失的沖突，使得環境治理的效果大打折扣。

農村環境連片整治兼有管理和治理雙重含義，以連片示范的方式追求環境治理的環境效益和社會效益[1]。而作為農村環境污染的最大受害者的農民，受農村生活習慣的沿襲影響以及農村基礎設施建設落后的現狀局限，農民群體尚未將環境保護內化為意識層面的習慣并轉化為自覺的行動[2]。

2.2　資金缺乏長效保障

農村環境治理資金來源渠道仍然單一，主要來自地方各級政府財政撥款的環境保護投入，但建成后設備運行維護、人員工資等后續費用卻不被列入農村環保專項支出，需要基層政府自行承擔并解決。基層財政的困難使得農村環境連片整治面臨長效化難以保證的難題，存在設施設備閑置、資源浪費的尷尬境地。

2.3　機構設置不合理

從中央到地方的一個倒金字塔結構，是目前我國政府環境管理機構的設置，而農村環境治理被安排在環境資源保護序列的末端[2]。縣級政府環保部門人員不足，絕大多數村鎮沒有專門的環境管理機構，環境監管執法能力非常薄弱，致使農村污染事故無人管，環保咨詢無處問，農村居民的日常生產生活行為缺乏必要的環保知識規范和引導。基層環保力量的薄弱，難以承擔農村環境保護的繁重任務。

3農村環境治理的長效化探索

農村環境治理作為一項長期而艱巨的系統工程，要把突擊性與持久性相結合，常抓不懈地鞏固和提高治理成果，建立健全長效機制，促進農村環境治理制度化、常態化。

3.1　探索多元化共治模式

環境保護是政府的主要職能，但是發揮政府在農村環境保護中的主導作用的同時，要遵循政府主導、社會參與、農民自愿的原則，實現農村環境治理的多元化共治。

(1)政府發揮主導作用。

政府可以用行政獎勵、行政合同、行政指導等方式，調動基層和農村群眾參與環境整治的積極性，鼓勵相鄰鄉鎮之間共建共享，提高投資規模效益，確保農村環保工作的長期可持續性發展。

要完善地方政府在基層環境治理上的問責機制。把農村環境整治納入各級黨委、政府的考核體系之中，形成以提高環境效益作為地方經濟發展新的增長點的政績觀，從根本上解決因地方政府不中立造成的多重利益博弈問題，簡化環境治理關系，增強環境執法效果[2]。

(2)引導村民參與農村環境治理。

村民應以村規民約、社區治理的方式實現環境治理由自發到自覺的轉變。倡導村民觀念性參與，即廣泛樹立保護環境的公德教育和環境管理的社會責任感，使綠色觀念和環境意識在全體農民中生根，對實際生產、生活中的環境問題足夠重視，并轉化為每個公民個人自覺的生活理念和生產規范。探索村民組織化參與，在法律允許的范圍內，有力地推動了政府把權益真正賦予農民，把農民真實意見反饋給政府，為農村環境事業建言獻，發揮環境監督作用，強化環境道德的功效[3]。

3.2　整合資金發揮實效

在環保資金來源上不能完全依賴財政撥款，要借助中央和省級環保資金支持的契機，帶動地方財政資金投入，以農村環保為主線，整合相關涉農資金，吸引社會資金投入。在改善農村環境狀況的同時，為農民增加收入、降低生產成本創造條件，實現資金效益和環境效益“雙贏”。各級財政部門發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，在確保財政資金投入的同時，積極拓寬融資渠道，建立市場化融資機制，想方設法調動民間資本、企業資本參與到這項工作中來，制訂優惠政策，運用市場機制吸引各類社會資金參與農村環境基礎設施建設，努力形成“政府補助、部門幫助、企業贊助、社會資助、村民自助”的整治資金多元籌措模式。鼓勵市縣財政整合現有的小城鎮建設資金、“一事一議”財政獎補資金、公共衛生保潔建設資金及農村沼氣建設資金等項目資金，使資金統籌規劃、統一安排，發揮資金的綜合效益，形成對農村環境連片整治的資金合力。

陜西省作為全國第三批農村環境連片整治示范省，經過近幾年的努力實踐，在連片整治工作中探索新思路、新特色，呈現出亮點紛呈、特色明顯、成效突出的局面。寶雞市眉縣全面實施“凈化、綠化、美化、亮化、優化”五化工程，打造“宜居宜商宜創業”的統籌城鄉發展示范區，探索出城鄉環境一體化管理模式；漢中市西鄉縣立足名茶之鄉和生豬養殖大縣實際，積極推廣“豬沼茶”、“豬沼菜”、“豬沼糧”等循環種養模式，建立以“種植業-養殖業-沼氣-種植業”為一體的農業循環產業鏈，探索出循環鏈畜禽生態養殖模式，走出了生態效益、經濟效益、社會效益三贏之路；寶雞市扶風縣探索建立了農村環保“五有機制”(有固定的“三堆”堆放點、有垃圾污水處理系統并正常運行、有固定的環衛人員、有錢辦事、有人管事)，采取“群眾集一點、財政補一點、項目整合一點、村集體拿一點”的辦法，堅持“集中整治財政補，日常管理多方籌”；漢中市南鄭縣、西安市臨潼區，嘗試在后期運行維護中引入鄉鎮保潔公司或有資質公司進行市場化托管；榆林市政府2014年5月出臺城鄉環衛一體化工作意見及實施方案，在轄區重點鄉鎮成立環衛機構，配備基礎設施和人員崗位，逐步實現城鄉環衛一體化管理全覆蓋。這些新措施的推出和管理機制的探索，進一步促進了農村環境的根本改善，為農村環保設施的長期運行和維護管理提供了有力的保障。

3.3　完善機構建設，強化技術支撐

“環保鏈條斷在最后一公里”。人們常用這句話形容鄉鎮環保機構普遍匱乏的局面——基層環保工作往往止于縣區一級，其管理職能無法再繼續向下延伸，環境日常監管和服務工作斷在了基層。農村環境保護工作點多線長面廣，涉及多個方面和領域，僅靠縣級環保機構管理，往往鞭長莫及。

隨著農業和農村污染問題日益突出，設置鄉鎮環保機構的呼聲日漸高漲。一些省份根據社會經濟發展需求，在基層環境管理上做出了很多大膽探索，形成了各具特色的模式，對農村環境保護起到了重要作用。設置鄉鎮環保機構，將環保工作的觸角向農村地區延伸，可以說是大勢所趨。鄉鎮環保機構的模式有很多種，從各地實踐來看各有利弊，不同地方可以根據實際靈活采用。但是，如果從加強環境監管，確保農村環境質量的角度來考慮，要確保執法順利，可能最好的形式是垂直管理。將鄉鎮環保機構作為環保部門派出機構，對大多數地方來說應是理想之選。同時，要加強專業技術人員的技能培訓，逐步培養專業化的農村環保隊伍。

4研究小結

本文通過剖析農村環境治理的可持續阻礙基礎上，提出實現農村環境整治長效機制化的相應對策。研究指出，我國全面建成小康社會，重點在農村，難點也在農村。加快農村全面發展，既要大力促進農民收入持續較快增長，又必須把改變農村落后面貌、改善農民生產生活條件放在更加突出的位置，改變農村環境臟亂差、基礎設施不配套、公共服務水平低等突出問題，著力提升農民群眾生活品質。因此因勢利導和因地制宜地開展農村連片整治，著力實施"以獎促治"政策，是解決當前農村突出環境問題的有效途徑。但是，以政府為主體的農村環境治理模式，相對于廣大的農村來說實在有限，實現治理模式的長效機制化是當前農村環境治理的重要問題。

從2010年起，國家分階段選取示范省(區/市)，通過連片整治的方式集中專項資金進行農村環境治理，推動農村環境基礎設施建設，使農村人居環境得到改善，將對統籌城鄉環境保護發展，促進社會主義新農村建設起到積極的促進作用。但是農村環境污染具有污染源小而多，污染面廣而散的特點，單純依賴政府自上而下的管理無法避免會出現治理效果的可持續阻礙。農村環境治理作為一項長期而艱巨的系統工程，要把突擊性與持久性相結合，常抓不懈地鞏固和提高治理成果，建立健全長效機制，促進農村環境治理制度化、常態化。為此，本研究建議，第一，探索多元化共治模式；環境保護是政府的主要職能，但是發揮政府在農村環境保護中的主導作用的同時，要遵循政府主導、社會參與、農民自愿的原則，實現農村環境治理的多元化共治。第二，整合資金發揮實效：在環保資金來源上不能完全依賴財政撥款，要借助中央和省級環保資金支持的契機，帶動地方財政資金投入，以農村環保為主線，整合相關涉農資金，吸引社會資金投入。第三，完善機構建設，強化技術支撐：農村環境保護工作點多線長面廣，涉及多個方面和領域，僅靠縣級環保機構管理，往往鞭長莫及。設置鄉鎮環保機構，將環保工作的觸角向農村地區延伸。

農村環境保護事關農民的切身利益，事關農業的可持續發展，事關農村的和諧穩定，也關系廣大群眾“米袋子”、“菜籃子”、“水缸子”的安全和社會全面進步。抓好農村環境連片整治工作，是加強農村環保工作、建設生態文明的迫切需求，更是廣大農民群眾的殷切期待。通過農村環境連片整治示范工作，要努力將促使農村被動環境保護向主動常規持續性保護升級，由工程項目主導的保護向組織、制度創新的保護升級，由生態環境為主導的保護向生態文明主導下的生態、經濟、文化綜合保護升級。

參考文獻：

[1]趙凱，劉冬晴，等.農村環境連片整治長效機制的建構[J].遼寧行政學院學報，2013，(5)：18-22.

[2]余克弟，劉紅梅.農村環境治理的路徑選擇：合作治理與政府環境問責[J].求實，2011，(12)：P105-107.

[3]康洪，彭振斌等.農民參與是實現農村環境有效管理的重要途徑[J].農業現代化研究，2009，(5)：P579-583.

引用文獻格式：趙蓉等.關于農村環境整治長效機制化的問題和對策[J].環境與可持續發展，2015，40(1)：44-46.

Long-term Mechanism Problems and Countermeasures of Rural Environmental Regulation

ZHAO RongLIANG JinghuaZHOU Lin

(Shaanxi Provincial Academy of Enviromental Science，Shaanxi 710061)

Abstract：Rural environmental pieces-link regulation are carrying out in model provinces，which have made certain effects，but obstacles on sustainability of rural environmental regulation exist in different degrees.How to realize long-term of rural environmental regulation is still a problem，so we need more exploration and research Continually.

Keywords：Pieces-link Regulation；Sustainability；Long-term Mechanism；Countermeasure

中圖分類號：：X321.022

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2015)01-0044-03

作者簡介：趙蓉，碩士，工程師，主要研究領域為農村環境保護