山西環境污染責任保險制度的問題與對策探析

劉恒科

(山西大學商務學院，山西 太原　030031)

山西環境污染責任保險制度的問題與對策探析

劉恒科

(山西大學商務學院，山西 太原030031)

【摘要】在政府推進型“頂層設計”之下，山西省環境污染責任保險試點工作已取得一定實效，但受制于立法缺位、保險關系雙方當事人供需不對等、責任認定和風險評估難度較大等多重因素，保險公司經營風險較大，參保企業數量偏少，環境責任保險保障水平較低，可持續運行受到影響。應當完善立法，健全環境責任保險法律體系；通過制度設計和加大政策支持力度平衡保險供需雙方利益；健全以信息公開為核心的多部門聯動監督機制。

【關鍵詞】環境污染責任保險；立法；利益平衡；對策

山西省于2011年8月啟動環境污染責任保險工作。在稍顯粗略的“頂層設計”之下，具體制度仍有待進一步完善。為此，本文對山西省環境污染責任保險運行中的現狀、問題及對策作初步的探討。

1環境污染責任保險制度內涵

環境污染責任保險是以企業發生污染事故對第三者造成的損害依法應承擔的賠償責任為標的的保險。它起源于歐美等西方發達國家，又被稱為“綠色保險”，是環境損害賠償責任社會化的主要方式之一。目前，我國正處于環境污染事故的高發期。據統計，每年我國因環境污染造成的損失占當年GDP的3.5%—8%[1]，構建環境責任保險制度具有重要意義：(1)有利于發揮保險機制的社會管理作用；(2)有利于對受害人及時經濟賠償；(3)有利于分散企業經營風險；(4)有利于減輕政府負擔，促進政府職能轉變。

2山西省環境責任保險制度運行現狀

2.1　立法與相關政策分析

《山西省減少污染物排放條例》，第十八條明確規定：“鼓勵有毒有害化學品生產、危險廢物處理等重污染排污單位參加環境污染責任保險”。2011年，山西省環保廳與山西保監局聯合下發了《關于試行環境污染責任保險工作的通知》和《山西省環境污染責任保險實施方案》，為環境責任保險制度在我省的運行提供了初步指導方案。

依照相關政策，山西省采取了強制責任保險為主，自愿為輔的原則。保險人為中國人民財產保險股份有限公司山西分公司，被保險人為高排污風險企業。對于劃入試點范圍名錄的企業，采取強制責任保險模式。山西省對在規定時間內沒有參加環境污染責任保險的企業，環保部門在環評、排污許可、上市環保核查意見、排污總量核定、綠色信貸等方面均有相應的懲戒和強制措施。

2.2　山西環境責任保險制度實施現狀

山西是較早推行環境責任保險的省份之一，也是該項制度實施較好的省份之一。2011年8月，全省啟動為期兩年的環境污染責任保險試點工作。山西將污染物排放總量和環境風險因素較大的企業，包括煤礦、采選、化工、非煤礦山采選、冶金、焦化、電力、醫藥、建材等高環境污染風險企業，作為環境污染責任保險工作的試點范圍。同時鼓勵和支持未列入試點名單的企業積極參加環境污染責任保險。

經過近兩年的試點，保險公司共為山西197家企業承擔了16.29億元的環境污染責任風險，并為21起責任事故賠款618.77萬元[2]。2013年第一季度山西環境責任保險同比增長118.74%，增速全國第一。2014年，我省繼續擴大環境污染責任保險試點范圍，新增413家試點企業。這些企業不僅涉及焦煤、采礦、冶煉、化工、建材、醫藥、生物科技、新能源等高污染行業，還包括造紙、畜禽、飲料和乳制品等加工行業[3]。

在山西天脊集團苯胺污染事故處理過程中，山西人保財險第一時間派出有關人員趕往企業調查情況，核實事故原因和經過，總計賠付了405萬元，保障了污染清理工作的順利進行，避免了損失的擴大[4]。2013年8月試點結束，經過近兩年的環境責任保險試點，保險公司共為山西197家企業承擔了16.29億元的環境污染責任風險，并為21起環境責任事故企業代賠款618.77萬元。

為配合環境責任保險制度的推行，2013年4月起，全省正式啟動環境風險評估與污染損害鑒定試點工作[5]。2014年10月，山西成立了環境污染損害司法鑒定中心，承擔全省境內環境污染損害鑒定、評估等工作職能。

3山西省環境污染責任保險運行中存在的問題

3.1　缺乏法律支撐

新《環境保護法》第五十二條規定，“國家鼓勵投保環境污染責任保險。”這是第一次從基本法的層面明確了環境責任保險制度實施的法律依據，但僅僅該條促進性的任意型的立法仍然顯得蒼白無力。

首先，我國現行立法仍然奉行“誰污染，誰賠償”的原則，沒有確立環境污染損害社會化治理的理念。“國家鼓勵投保環境污染責任保險”這一提法空洞，欠缺可操作性。實際上，環境污染責任保險制度仍是一個立法空白。其次，環境損害責任追究機制并不完善，集中表現為倚重行政處罰，加重刑罰處罰，而忽略了民事責任，尤其是懲罰性的賠償責任的追究。我國環境立法存在“立法宜粗不宜細”的弊端，《民法通則》124條、《侵權責任法》65條、《環境保護法》6條、《水污染防治法》85條、《海洋環境保護法》90條等，均規定了污染者賠償的原則，但立法非常粗糙，不具有可操作性。再次，環境污染責任保險制度的配套實施標準、細則匱乏。我國尚未出臺統一細致的環境污染損害賠償標準，相關行業風險評估準則也很不完善。最后，對于政府在環境污染責任保險運行中的地位和作用，缺乏法律規定。

3.2　參保企業數量偏少

山西省環境責任保險采取了強制為主，自愿為輔的原則。納入強制投保范圍的大多數企業都能投保，但其真正投保意愿并不強。沒有納入強制投保名錄的大多數企業對環境污染責任保險的參保態度仍較為被動。主要原因在于：(1)強制性立法的缺位：現行環境責任保險制度主要體現在一些政策性文件中，也主要靠政策推行。相關立法的態度限于促進型、鼓勵性，而非強制性。這無疑對環境污染責任保險制度的可持續運行帶來不利影響。(2)企業賠償責任規定不明確：在責任追究制度不完善的情況下，守法成本高，違法成本低，企業責任事故發生后可以少賠、遲賠甚至不賠的情況下，自然缺乏購買責任保險的意愿。(3)企業認識存在偏差：部分企業不能充分認識到參保環污險的重要意義，存在一定的僥幸心理，認為即使發生重大環境污染事故，按照以往經驗，政府也會兜底埋單。在政府強制推行過程中，部分企業認為繳納保險費屬于企業的負擔，將其與稅收或者政府攤派錯誤地混為一談。

3.3　保險公司經營風險較大

環境污染責任保險試點初期，政府部門出面選擇一些環境污染風險高的少數企業投保，節約了保險公司的組織成本，一定程度解決了信息問題。但是，為數極少的企業投保并不符合保險業經營的數理基礎——大數法則，而且投保企業以風險相對集中的企業為主，不符合保險投保人選取上相互補充的原則，導致保險的風險過度集中，不利于保險公司的穩健經營。

3.4　保險責任范圍狹窄，賠付額低

在環境責任保險運行過程中，承保范圍比較狹窄，賠付率低，沒有真正達到分擔風險，保護受害者，維護社會公共利益的目的。

3.4.1暫時未將累積性環境污染事故包括在內

根據全省乃至我國環境污染保險責任制度發展的階段，目前都只把突發性污染事故造成的民事賠償責任作為保險標的，而將累積性環境污染損害列入責任免除的情形[6]。環境責任保險實施初期僅將突發性的環境污染事故列為保險標的，是較為合理的。但隨著各方面條件的成熟，對持續性的累積性的環境污染事故給予保險也是客觀需要。

3.4.2未將間接損失賠償包括在內

山西環境責任保險承保的標的主要是第三方因污染損害遭受的直接損失，將因環境污染間接受損的第三者的人身傷亡和財產損失列為責任免除事項。在山西天脊集團苯胺污染事故處理過程中，河北省邯鄲市冬泳協會提起公益訴訟，索賠2000萬元[7]。但就這一間接損失而言，很難納入環境污染責任保險的賠償范圍。

3.4.3未將環境生態損害賠償包括在內

污染事故對于生態系統、氣候條件、環境資源功能等造成的損害往往是巨大的和不可逆的，而清污僅僅是對于已發生污染場地的清潔和有限的修復而已。由此可見，我國現行的環境污染責任保險僅涵蓋了部分生態損害賠償責任，其對于生態恢復的保障層次比較低，忽視了污染對于生態環境本身造成的損害[8]。

3.4.4賠付額低

在山西環境責任保險制度運行初期，受制于投保企業多系環境污染高風險企業，保險公司經營風險大，賠付基金總額度低，政府扶持力度偏小等諸多因素，保險公司目前均采取審慎經營的策略，即便發生大型突發性環境污染事故，其賠付總額仍然偏低，對于受害人來說，往往是杯水車薪。

3.5　責任認定和風險評估難度較大

3.5.1缺乏風險評估和理賠技術標準

環境污染責任保險需要行業環境風險評估準則和污染損害認定、賠償標準。這兩項標準是推動環境污染責任保險發展的基礎性工作。目前，我國尚未出臺統一細致的環境污染損害賠償標準，相關行業風險評估準則也正在制訂和完善中。

3.5.2保險費率確定難

由于信息不對稱的存在，即便有環保部門的監管材料，保險公司在經營中很難獲得參保企業的真實數據。在此情況下，保險公司既要能夠制定出符合市場需求的保險條款，科學確定費率，又要牢牢管控住風險，難度確實很大。

3.5.3技術力量欠缺

目前，在操作中最迫切的問題，是保險公司、保監會與各級環保機構要建立聯合鑒定機構，從技術上為及時查勘定損把關。但是，國內具有環境污染鑒定資質的機構較少，專家型人才稀缺，沒有獨立權威的第三方評估鑒定機構，這也影響了環境責任保險制度的實施。

4西省環境污染責任保險制度的完善

4.1　完善立法

目前環境責任保險基本處于政策推進的狀態，缺乏法律依據。因此，轉變立法觀念，建立并完善環境責任保險相關立法體系尤為關鍵。

4.1.1建立健全環境責任保險制度

首先，轉變法律觀念，在堅持“誰污染，誰賠償”原則的同時，轉變鼓勵性、促進性立法的態度，確立環境污染責任保險作為環境污染社會化治理機制的強制性；其次，通過單行立法或者法規的形式對環境責任保險制度的投保模式、承保機構、保險范圍與除外規定、賠償限額、索賠時效、理賠程序、糾紛解決等方面的問題做出詳細的規定。

4.1.2完善環境民事損害賠償責任立法

必須通過專門立法或指南，突破環境法和侵權法的固有藩籬，完善環境污染責任主體確定和損害評估鑒定機制，進一步細化環境污染民事賠償額的計算項目、標準、方法，并結合不同行業污染源的特點，在實踐中逐步完善。

4.2　加大政策支持力度

建立環境污染責任保險參保企業保費財政補貼制度，以及對承保公司的稅收優惠機制，將給予企業的稅收優惠待遇與企業環境污染保險事故發生情況掛鉤，減輕企業負擔，提高保險雙方積極性，提高制度實施的針對性和有效性。設立環境污染損害賠償基金，用以支付重大環境污染事故超賠部分以及墊付應急處理費用等。發展權威、獨立的專家型風險與損失評估機構，評估環境污染經濟損失和經濟賠償價值，促進環境污染責任保險的發展。

4.3　降低保險企業經營風險

4.3.1進一步擴大投保企業范圍

建議在保持強制投保企業規模的同時，通過環保部門加大實時監測、動態調整的力度，跟蹤和發現排污企業，進一步擴大投保企業范圍；并且可以利用稅收、信貸、行政審批、誠信檔案等杠桿，通過利益誘導機制，增加自愿投保企業的范圍。

4.3.2發展聯合保險、再保險

考慮到環境責任保險經營風險的因素和我國保險行業處于轉型的現狀，我國可以借鑒國外在環境責任保險方面的成功實踐，由政府出面促使國內保險行業或者國內和國外保險行業組成保險聯營或者聯合保險集團對環境責任保險進行聯合承保，或者通過發展再保險業務，從而降低單個保險人承保環境責任保險的風險，進一步分散風險。

參考文獻：

[1]舒元，黃亮雄.我國省區環境污染資源損失及其外溢效應研究[J].審計與經濟研究，2012(5).

[2]冷翠華.環污險：多地選擇統保模式 山西兩年保額16億元[N].證券日報，2013-7-18(B2).

[3]郝薇.山西新增413家環境污染責任保險試點企業 涉及焦煤、采礦、冶煉、新能源等高污染行業[N].山西經濟日報，2014-4-23(02).

[4]宋立超.山西重點領域責任保險發展全國第一 事故企業受益[ EB/OL]http：//business.sohu.com/20130621/n379518330.shtml2013-06-21.訪問日期：2014-6-12.

[5]趙顏.山西省啟動污染損害鑒定試點[N].山西晚報，2013-4-18(15).

[6]賈愛玲.環境責任保險制度研究[M].北京：中國環境科學出版社，2011.

[7]楊柳.邯鄲冬泳協會提起訴訟 向天脊集團索賠2000萬元[N].人民日報，2013-1-11.

[8]彭真明，殷鑫.論我國生態損害責任保險制度的構建[J].法律科學，2013(3).

資助項目：本文為山西省教育廳高等學校哲學社會科學研究項目《山西環境責任保險制度研究》(項目批準號20122228)、山西省科技廳軟科學研究項目《山西環境侵權責任保險制度構建研究》(項目批準號2012041011-05)項目成果

引用文獻格式：劉恒科.山西環境污染責任保險制度的問題與對策探析[J].環境與可持續發展，2015，40(1)：52-54.

On the Problems and Countermeasures Concerning Environmental Pollution Liability Insurance System in Shan′xi Province

LIU Hengke

(Business College of Shanxi University，Shanxi Taiyuan 030031)

Abstract：The experiment with environmental pollution liability insurance system in Shan′xi Province was terminated. Although great progress has made after the implementation of this system under the top-down design promoted by government，the sustainable development of this system still remains problems. It′s essential to improve relevant legislation to establish the environmental pollution liability insurance system；to balance the benefit of bilateral parties in insurance contract by means of institutional design and supporting policies；to perfect the multi-sector coordinating supervision system oriented towards information publication.

Keywords：Environmental pollution liability insurance；Legislation；Balance of interest；Countermeasures

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2015)01-0052-03

作者簡介：劉恒科，講師，碩士研究生，主要研究方向為經濟法、房地產法