從環境政策角度探析鄰避效應——以杭州市中泰九峰垃圾焚燒廠為例

黃冠中　金　均　卓　明

(浙江省環境保護科學設計研究院，浙江 杭州　310007)

從環境政策角度探析鄰避效應——以杭州市中泰九峰垃圾焚燒廠為例

黃冠中金均卓明

(浙江省環境保護科學設計研究院，浙江 杭州310007)

【摘要】“鄰避效應”是我國長期積累的環境、經濟和社會問題，并在未來一段時期呈現常態化特征，緩解鄰避效應已成為世界性難題。本文以杭州市余杭區中泰九峰垃圾焚燒廠為案例，運用法治思維和方式從政府、企業和公眾等多維度客觀理性分析事件的內在本質和原因，并提出了緩解鄰避效應的對策建議。

【關鍵詞】鄰避效應；政府；法治；垃圾焚燒廠；公眾

1鄰避效應的定義

所謂鄰避效應，英文原義為“別在我家后院”(Not In My Back Yard)，是指社區居民對選址于本社區的具有負外部性的城市公共設施的反對，是伴隨城市經濟社會的發展與轉型而出現的新型社會現象，并在近幾年受到國內的廣泛關注。

“鄰避效應”的最大特征在于，公眾反對在其周邊地區建設項目和設施的同時，并不抵制對項目產品或服務的使用。“鄰避主義者”的出發點并非在于改善整體環境質量，而僅在意改善與己有關的局部環境和安全質量，其直接結果是，“鄰避效應”最終成為地區間競爭和博弈的一種工具，也就是通過拒絕具有一定環境和安全風險的生產項目、設施的落地，并在客觀上使之轉移到其他地區，從而使得本地在規避相應生產和設施風險的同時，享受其他地區同類生產帶來的福利。

2事件的背景

2014年5月10日發生在杭州余杭區的中泰九峰垃圾焚燒廠事件是一起典型的鄰避沖突，并引發環境群體性事件。杭州中泰九峰垃圾焚燒廠是杭州市公示的2014年重點規劃工程項目。但部分居民擔心，焚燒廠的建設所產生的煙塵、二噁英等有害物質會影響周邊環境。由此包括城西部分居民在內的群眾多次集會進行抗議。2014年5月10—11日，大量群眾涌上02省道和杭徽高速余杭段，導致交通長時間中斷和部分人員受傷。

事件發生后，杭州市政府于5月11下午召開新聞發布會，市政府領導表示要全程確保群眾知情權，一定要把這個項目做成能求取最大公約數的項目。同時，余杭區政府發布了《關于九峰環境能源項目的通告》：明確了“在沒有履行完法定程序和征得大家理解支持的情況下一定不開工，九峰礦區停止一切與項目有關的作業活動；九峰項目前期過程中，將邀請當地群眾全程參與，充分聽取和征求大家意見，保證廣大群眾的知情權和參與權；希望廣大群眾不要再到九峰礦區和中泰街道辦事處聚集”等三條意見。同時，為了為爭取公眾的理解和支持，當地政府組織城建、規劃、環保等領域的專家與民眾代表展開對話，并邀請了全國垃圾焚燒和處理方面的專家就公眾關心的問題進行了解答。

3運用法治思維分析事件原因

3.1　相關的法律規范供給不足

目前，我國還沒有專門解決環境沖突的法律規范，更沒有專門解決鄰避設施選址沖突的法律規范。現有的環境法律規范，具有可操作性的依據就是環保部和建設部的各種技術標準，如《城市生活垃圾焚燒處理工程項目建設標準》只是提到了垃圾焚燒設施的建設應符合城市總體規劃和環境衛生專業規劃等原則性的規定，但對鄰避設施選址確定的標準、確定的程序、爭議的解決等內容都沒有規定。美國無論是在聯邦層面還是在州層面，在立法中都重視對鄰避設施選址的規定，主要有兩種類型的立法，一是專門規定鄰避設施選址的立法，如美國的“危險廢物設施選址法”，明確對選址的原則、要求、程序、救濟等作出規定；二是在相關立法中對設施選址問題作出專門條款的規定，例如馬薩諸塞州的《天然氣和電力生產和銷售法》就以專門的條款規定設立“能源設施選址委員會”，該委員會不僅可以決定相關鄰避設施的建設，而且也可以裁決相關的鄰避糾紛，承擔了較多的鄰避沖突解決職能[1]。當然，對于這一委員會的裁決，也可以向法院提起訴訟，由法院來對這樣的爭議進行裁決。雖然美國鄰避選址立法不可能從根本上消除鄰避沖突，但減少相關鄰避沖突。

3.2　政府信息缺乏有效公開

余杭區當地民眾的反對就是不希望將存在潛在危害的項目建在自家附近。盡管政府部門一再強調垃圾焚燒項目技術很成熟，但很多百姓對這個項目的安全程度有懷疑、沒信心。鄰避問題的信息公開至少應包括三種情況：一是技術標準公開；二是決策信息公開；三是環保措施公開[2]。目前鄰避設施項目在這三個層面的已基本做到信息公開，但是信息公開效果方面還不夠充分，即便是環評報告書也是在政府網站上一掛了之，信息公開的效果可想而知。信息公開不但要求信息向社會公開，而且應該以有效的方式公開，盡管《環境信息公開辦法》等文件對信息公開的效果沒有詳細的規定，但政府、企業有責任和義務采用更有效的環境信息公開方式和方法，使得公眾尤其是鄰避居民對項目有明確的預判，并對政府工作進行有效監督。

3.3　科學民主決策機制不夠完善

信息的公開不是目的，更為關鍵的是決策參與，尤其要保證鄰避居民能夠有效地、主動地參與到鄰避設施決策中。2014年新修訂的《環保法》中，第五十六條只是原則性地對公眾參與的內容作了規定，公眾參與除了發表意見和監督舉報外，并未參與具體事務，更談不上決策參與。目前我國普遍存在公眾參與的代表性不足、公眾參與人員被人為限定、公眾參與的意見得不到有效回應、雙向溝通交流匱乏等問題。在不知情的情況下，公眾當然有理由懷疑這個項目的安全性，擔心可能對正常生活帶來的影響。以日本東京為例，其每個區垃圾焚燒廠的建設都是在與周邊居民、各級代表充分協調、溝通過后才動工[3]。本次事件中，《杭州市環境衛生專項規劃修編(2008-2020)》(局部調整)在未經過政府的正式批復之前，已經完成了項目的規劃選址，這顯然不符合法定程序，影響了政府的公信力，與依法行政的要求相悖。鄰避問題是官方強調的科學決策與民眾要求的民主決策之間產生的矛盾并致使公眾無法對政府的決策建立“信任”，這是鄰避問題的癥結所在。

3.4　利益補償方案不明確、不充分

實踐證明利益補償是消除居民阻力的有效方式之一。1989年田納西州一項關于市政垃圾填埋場的調研發現，在沒有任何經濟補償的情況下，居民對項目的支持率只有30%，但當提供一定經濟補償時，支持率幾乎翻了一倍。我國臺灣地區及廣州在解決鄰避設施補償問題，建立了較為科學合理的補償機制，對因鄰避設施受損的公眾給予了必要的補償。如臺灣地區現有20余座大型現代化垃圾焚化廠，其早年興建時，也遭到選址周邊居民反對。為了得到理解和支持，當局推出了敦親睦鄰政策，制定了嚴格環保標準和回饋機制。臺北的內湖、北投、木柵等三座垃圾焚化廠在廠區或周邊建有網球場、溫水游泳池、健身房和圖書室等設施，免費或低價供周邊居民使用。當這些設施一旦和周邊社區的改造整合在一起，便進入一個良性的循環，人們對其不排斥甚至于歡迎。有些社區，特別是老舊社區，非常希望這樣的項目能夠在自己的社區落地。廣州市兩年前也實施了生活垃圾終端處理設施區域生態補償暫行辦法，以污染者付費、生活垃圾終端處理設施所在區為受償區，生活垃圾輸出區為補償區為原則，建立生活垃圾處理設施生態補償機制，力求平衡垃圾產生區與處理區之間的利益關系。反觀本次事件，補償方案或者計劃不明確、不充分，甚至在事件前沒有一個簡單的說明。鄰避居民最為關心的問題沒有明確的解決方案，鄰避居民難免會表現出對抗情緒。當然，有些居民則是由于其他權利訴求受阻或受到損害，如征地拆遷、各類補償款不到位等問題，而以環境問題為借口進行的一種情緒宣泄。

4政策與建議

4.1　制定有關鄰避設施選址的立法

根據目前的情況，我國應有步驟、有重點地制定相關的法律，或者對已有的法律加以修改，從而有效應對我國目前處于高發態勢的鄰避沖突。首先，我國可以制定有關對鄰避設施選址進行規范的一般性立法，為了加快立法的進度，可以先制定行政法規，并與《環境影響評價法》相銜接；其次，對于具有特殊需要的鄰避設施，可以在單行的法律中對其選址進行規定，如垃圾處理設施的選址問題，可以在《固體廢物污染防治法》中加以規定。通過這兩種立法，可以從兩個方面來應對因鄰避設施選址而產生的沖突。當然，地方性法規和行政規章可以對相關的鄰避設施選址的立法進行明確和細化，從而保證法律的可操作性和有針對性。在立法中，必須明確鄰避設施選址的信息公開、公眾參與原則，并對公開的事項及公眾參與的代表性和公正性加以規定，以保證公眾參與的效果。另外，還需要規定鄰避設施興建的利益補償問題，以體現環境公平，減少受損害人群對鄰避設施的抵制。由于鄰避設施的影響不同，補償資金的來源不同，需要在立法中對資金來源、補償的方式與程序加以規定，保證補償的有效性和公正性。立法也需要對抵制鄰避設施選址的行為加以規范，規定公眾和當地政府不能阻止符合法律規定的鄰避設施的興建，以滿足社會的基本需求。

4.2　完善政府信息公開機制

按照國家治理體系和治理能力現代化建設的要求，應該建立一種透明、公正的鄰避設施信息公開機制：一是要明確鄰避設施環境影響報告書制作程序，尤其要明確回避原則，即涉及鄰避設施的環境影響報告書應由轄區外有資質機構制作。二是公眾應該對鄰避設施的建設享有充分的參與權，相關公眾參與的檔案必須妥善保存以便日后查閱，并應該注意保護公眾個人私隱[4]。三是應加強對鄰避設施的環境監測，相關數據也應實時向公眾公開。所有鄰避設施信息公開應以“有效解釋”為標準，不是將所謂信息張貼或者在網站上公布了事，應在廣而告之的基礎上設立特定地點和人員(包括技術人員)對相關信息進行說明，接受詢問并答疑。試想，在本次事件中，如果杭州市政府能夠預先將相關信息公開并進行有效說明，不僅有利于決策的科學性，即使存在危機也可以有針對性地采取預防措施，將負面影響降低到最小。

4.3　建立健全有效的公眾參與制度

目前，其它行業主管的行政審批不需要進行公眾參與工作，使得環評中的公眾參與成為當前社會矛盾的集中發泄口。真正解決這些問題，僅靠完善環評中的公眾參與是遠遠不夠的。建議在土地、水利、建設等多領域均應設置公眾參與環節，對于征地、補償等社會矛盾多的熱點問題，充分聽取公眾意見，減少社會矛盾。

另外，取得鄰避居民的信任是破解鄰避問題的關鍵，而 “選址”是最為關鍵的問題。由此，有必要以法定形式規范鄰避設施的選址決策程序，將選址的最終權力交給民眾，面對政府的補償措施加以權衡，最終決定是否接受。在本次事件中，如果政府部門能夠在城市規劃初期主動征集公眾意見，并吸引部分規劃區內公眾參與討論決策，可有效避免陷于后期被動尷尬的局面。

4.4　利用經濟手段建立賠償和保險機制

首先，建立全方位補償機制。為鄰避居民提供直接的補償，如興建公共設施提供居民使用，核撥慰問金，辦理低收入居民救助，為居民辦理醫療保險或健康檢查，提供就業機會，減免稅收或電費、垃圾費；同時也可以考慮間接補償，如設定基金回饋鄰避居民，擬定投資計劃發展當地經濟等。其次，建立鄰避設施強制環境污染保險制度。對于鄰避設施，由政府或者鄰避設施法人投保，利用保險工具來參與鄰避環境污染事故處理，降低居民風險，同時促使政府或者有關企業加強鄰避環境風險管理，提升環境管理水平。再次，為鄰避設施周圍不動產建立不動產保值保險和政府價值保證制度，即為場址周圍的不動產提供保險，減少房產貶值損失；一旦因為鄰避設施原因造成不動產貶值，在特定期限內鄰避居民可以申請政府購買相關不動產。在本次事件中，規劃項目公示并沒有涉及居民的補償問題，這直接導致居民對抗情緒激增，從而引發后期的不理性行動。

5　研究小結

“鄰避效應”是由我國長期積累的環境、經濟和社會問題所決定的，萌芽于“十一五”工業化和城鎮化快速發展期，在“十二五”期間并未得到緩解，說明其將在未來很長一段時期呈現常態化特征[5]。緩解鄰避效應，關鍵在于運用法治的思維與方式真正地建立并執行一整套抵御環境風險的信息公開和公眾參與機制，以及完善的市場治理體系。相信只要做到決策過程透明，讓多元主體共同參與討論、評估和決策，取得最大公約數，充分照顧各方的利益訴求，“鄰避效應”這一世界性難題有望得到解決。

參考文獻：

[1]鄧可祝.鄰避設施選址立法問題研究--以鄰避沖突的預防與解決為視角[J].法治研究，2014(7)：39-48.

[2]鄒積超.鄰避問題化解的法治路徑——以杭州中泰九峰垃圾焚燒廠事件為例[J].環境保護，2014(16)42：51-54.

[3]董碧水，李林.“不擔心技術做不到 就怕監管不到位” [N].中國青年報，2014，5，12，8.

[4]環境影響評價技術導則—公眾參與(征求意見稿)，環境保護部.

[5]俞海，張永亮.我國環境“鄰避運動”困境內因與化解[J].環境保護，2014(18)42：49-51.

引用文獻格式：黃冠中等.從環境政策角度探析鄰避效應[J].環境與可持續發展，2015，40(1)：72-74.

Analysis on Not-In-My-Back-Yard from the Perspective Environmental Policy

HUANG GuanzhongJIN JunZHUO Ming

(Zhejiang Environmental Protection Science Design Institute)

Abstract：The paper，on the case of Zhongtaijiufeng Incinerator of Hangzhou and based on the rule of law，analyzes the intrinsic nature and causes，and puts forward some countermeasures and suggestions to resolve the Not-In-My-Back-Yard from the multi-dimensional thinking including the government，enterprises and the public，and so on.

Keywords：Not-In-My-Back-Yard；government；the rule of law；incinerator；the public

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2015)01-0072-03

作者簡介：黃冠中，碩士，工程師，主要從事環境政策研究