中國環境政策研究進展

王　霖

(華中農業大學馬克思主義學院，湖北 武漢　430070)

中國環境政策研究進展

王霖

(華中農業大學馬克思主義學院，湖北 武漢430070)

【摘要】環境政策是用來規范和約束人類行為對自然生態環境的影響，其完善程度對我國生態文明建設有重要作用。環境正義是社會公正的一部分，并逐漸成為影響各國政府環境政策制定的重要因素。現有環境政策研究在稅費、污染物交易市場等經濟相關領域成果豐富，而在政策執行和涉及到生態文明建設的環境正義方面有待進一步深入。

【關鍵詞】環境保護；環境政策；環境正義；生態文明建設

隨著環境治理指導思想和理念不斷變化創新，環境政策以及政策工具的種類也要從單一簡單走向復合多樣，更加重視經濟激勵手段和社會管理手段的使用。近年來我國學者從不同角度采用不同方法對環境政策進行了大量研究，取得了豐碩的成果，為環境政策的制定提供了理論依據。本文從環境政策與經濟、欠發達地區環境政策、政策執行以及生態文明建設四個方面進行了分析。

1環境政策與經濟

持經濟發展為中心，是我國的基本國策，各項政策的制定實施中都離不開經濟因素。在我國經濟高速發展的同時，環境污染問題日益嚴重，然而如何制定合適的環境政策，在治理經濟發展帶來的環境問題的同時，又能保證經濟的不間斷發展這一問題，需要對環境政策中的經濟理論因素進行充分的研究。

1.1　環境庫茲涅茨曲線假說

現代經濟的高速發展，不可避免的帶來了嚴重的環境污染。一些西方學者通過研究人均收入與相關環境污染指標的關系，得出倒U型關系就是環境庫茲涅茨曲線假說。然而由于環境問題和經濟的復雜性，其關系并非都可以由簡單的收入和環境污染指標來表示，收入增長和不同污染物的污染程度的關系也不盡相同，地域性差異對于該假說同樣有很大的影響。彭水均(2006)通過我國廢水排放量、固體廢棄物污染等六項指標和收入關系分別進行數據檢驗，并將人口規模、科技進步、環保政策等指標作為控制變量進行考慮，發現“與沒有包括污染控制變量的簡單環境—收入關系相比，考慮了污染控制變量影響的估計結果往往揭示出了環境和收入之間的非線性關系。”研究還顯示相較于產業結構調整，當前技術的進步以及政府的環境政策標準對于遏制污染排放的效果并不顯著[1]。張衛東(2007)的研究也表明環境政策的實施沒有減少環境污染和污染對經濟的負面影響，并將原因歸結于環境政策未能得到有效執行[2]。

1.2　排污交易制度

上世紀中后期，研究者發現基于市場的排污權交易，可以利用市場的作用，降低協調成本等，從而優于傳統的環境治理政策。封凱棟(2013)從排污交易制度的基本原理出發，提出采用總量控制、污染物排放權和應用市場機制來促進環境效益。文章分析了排污交易制度的四種理論模型，并借鑒國外經驗對我國流域排污交易制度建立和發展的重點問題進行了討論[3]。衛志民(2013)研究了碳排放交易制度中三大減排機制的利弊，并指出中國碳排放權交易市場的建立面臨著碳金融市場發展滯后和沒有統一標準等問題[4]。石敏俊(2013)等人為研究碳稅和碳交易在碳減排中的利弊，構建了中國能源-經濟-環境政策模型，分析了碳排放交易和碳稅的不同減排成本、效果以及經濟影響，提出適度碳稅與碳排放交易相結合的政策，既有利于實現減排目標，又可以使污染排放主體承擔一定的減排義務[5]。

1.3　對外貿易的環境影響研究

從歷史角度來看，在特定條件下，污染密集型產業從環境標準高的發達國家向環境標準低的發展中國家轉移，使得發達國家的環境質量隨著收入水平提高而獲得改善，從而驗證了環境庫茲涅茨曲線的結論。在國際貿易的環境影響研究中“污染物避難所”假說尤為著名。陳軍亞(2013)在研究外資對我國環境質量的影響時，首先論證了發展中國家成為發達國家的污染避難所假說，然后從外資的規模效應、 結構效應和收入效應三個方面結合我國環境質量狀況，分析得出外資流入和我國環境污染之間具有明顯的聯動效應[6]。鄧柏盛和宋德勇(2008)在對大量的面板數據進行分析后，發現由于對外貿易中我國出口物多為高污染高消耗產業，從而加劇了環境問題，FDI即外商直接投資雖然在環境技術層面對我國環境治理有一定好處，但也造成了不同程度的污染[7]。楊萬平、袁曉玲(2008)通過建模分析同樣得出了相似結論[8]。

2欠發達地區環境政策研究

近些年來，環境正義運動在全球范圍內不斷發展，其倡導的理念正逐漸成為影響各國政府環境政策制定的重要因素。環境正義是指人類不分國籍、種族、文化、性別、經濟狀況或社會地位，都同等地享有安全、健康以及可持續性環境的權利，而且任何人都無權破壞或妨礙這種環境權利[9]。美國的環境正義運動主要原因是由于種族和收入的差異引起的不公平對待，而經過二十多年的不斷爭取，美國政府制定和采取了一系列的政策及措施，在保障弱勢群體的環境權方面取得了不小的進展。我國雖然不存在種族歧視等問題，但由于我國城鄉二元結構以及區域發展不均衡的長期存在，農村和西部地區承受了更多經濟發展帶來的環境危害，同時與大城市和發達地區相比又欠缺政策和資金支持，因此，對農村和西部地區環境政策的研究對維護社會和諧穩定發展有重要意義。

2.1　農村環境政策研究

研究農村環境政策，需要研究農村地區的環境污染情況。農村地區環境可以分為生活環境、生產環境和自然資源環境，對應的環境污染主要包括農民日常生活和農業生產活動產生的污染以及從城市轉移而來的工業污染。相比而言，農業生產活動帶來的污染就要嚴重的多，并呈現出“非點源性”的特征(杜江，2013)[10]。在農業生產過程中，長期存在大量使用農藥化肥等化學品的情況，導致大量的耕地和生活用水受到不同程度的污染，由于化學品使用的分散性和隨機性等特點，粗放式農業生產導致的面源污染成為影響生態環境的主要原因之一(韓冬梅，金書秦，2013)[11]。對于農村環境污染的深層次原因，任曉冬和高新才(2010)認為諸如面源污染的農村環境問題，根源處在市場方面，因此保護農產品價格，提高農民生產收入，對面源污染的治理更為關鍵[12]。二是國家對農業環境治理的資金投入不足。國家財政支持長期大量用于城市環境改善和工業污染治理，對于農村的專項治理資金嚴重不足，而城市污染卻存在向農村地區轉移的情況，導致農村環境問題日益嚴重。此外，農村地區管理和執法的復雜性，監管機制的不健全以及農民環保意識的薄弱，都是農村環境政策制定需要考慮的因素，而最終保證農業的可持續發展則需要建構農業與生態環境政策一體化(田信橋，2013)[13]。

2.2　西部地區環境政策

西部地區面積廣袤，自然資源豐富，但由于地處內陸，由于交通等方面的因素，發展相對緩慢，且多以資源型產業為主，由于長期的不合理利用資源，使得西部地區的生態環境不斷惡化，嚴重影響了人民群眾的生產生活，威脅到國家的生態安全。

張惠遠(2013)通過對我國西部生態環境政策進行梳理和分析，對我國西部的環境政策從時間和空間兩方面分別進行研究。并指出一系列政策措施確實使得西部生態退化的趨勢得到一定的緩解，提高了農牧民的經濟生活水平，并且在生態環境的治理、社會參與以及資金投入等方面探索積累了很多經驗[14]。

朱方明(2013)則從西部大開發后我國污染密集型產業區域轉移方面入手，對污染密集型產業區域轉移的動機和影響污染密集型產業轉移區位選擇的主要因素進行了分析研究，指出“政策誘導、降低成本尤其是環境成本、利用資源是當前東部污染密集型產業進行區域產業轉移的主要動機”。中西部地區由于當地環境政策相較寬松，工業園區的建設逐步完善，工業生產成本不高，此外還擁有大量的自然資源和廣闊的潛在市場，所以吸引了污染密集型產業不斷遷入[15]。

2.3　少數民族環境權研究

環境權就是公民享有在不被污染和破壞的環境中生存及利用環境資源的權利(呂忠梅，1995)[16]，是不分種族不分世代的人們對自然環境和人為環境平等的享有的權利。但是由于不同族群各自的歷史、文化、風俗習慣以及生存環境的差異，環境權對每個族群的意義并不完全相同。吳賢靜(2009)認為并不存在普適性的環境權，我國少數民族地區的生態污染以及少數民族在與自然地交互活動中往往存在其特殊性，因此對于在我國處于弱勢的少數民族環境政策，要在國家統一立法的宏觀環境下，重視少數民族的習慣法，平衡少數民族的利益[17]。還要完善少數民族的自治權，有利于少數民族地區結合當地情況細化環境保護細則，從而有效地保障上述民族的環境權。此外，在少數民族地區的環境治理中，既要重視環境權，又不能放棄發展權，要相輔相成，走出一條可持續發展之路(陳海霞，2008)[18]。

3環境政策執行研究

3.1　基層地方環境治理研究

基層政府關于環境政策的貫徹執行狀況，對評估環境政策的效用至關重要，往往反映了國家整體的環境治理狀況。研究者從制度結構、激勵政策、執行偏差等方面對目前基層環境治理困境進行了論證研究。

冉冉(2013)對中央政府的政治激勵措施和地方政府環境治理的關系進行了研究。他認為目前將中國的環境問題歸結為地方環境治理的失敗，以及將環境治理責任歸于地方政府及官員的研究思路，忽視了地方環境治理背后的制度性原因和中央政府在環境治理工作中應該承擔的責任[19]。黃晗(2013)也從環境問題本身的特點出發，闡述了環境問題跨越地域的特性以及復雜性，使得環境治理工作在基層政府相較更難執行，再加之各級政府對經濟發展的追求和GDP追捧，使得一定程度上與經濟發展相悖的環境政策得不到很好的執行[20]。此外，原本最貼近公眾的環境保護，在我國自上而下的政令體制下，也使得環境政策不能快速有效的在基層得到實現。

在中國政策執行過程中，中央政府和地方政府在政策的制定和執行方面，素來存在“上有政策下有對策”的現象，環境政策的執行又由于在目前經濟發展大環境的特殊性，這種現象就更加突出。在另外一篇文章中，冉冉(2014)通過政策執行的模糊—沖突模型，對我國環境政治中的執行偏差進行了研究。他指出“中國環境政策框架表現出了沖突性與模糊性相結合的特征”，并從目標設定、部門職能配置和具體政策工具這些方面分析了環境政策目標與執行中存在的矛盾和沖突現象，而在環境法律文書表述和治理責任分工方面也存在著相當的模糊性。這一特征在一定的程度上回導致政策的執行者把環境政策理解為“象征性政策”，從而對政策消極執行，產生執行偏差。冉冉不同意一味將批評的矛頭指向政策的執行者，同時也需要對上層政策制定進行反思，他認為“一項公共政策的具體執行結果在很大程度上受制于該項政策的特征，而政策特征是由政策制定者在政策制定過程中決定的”[21]。

3.2　腐敗對環境政策執行的影響

腐敗問題是否也會對環境政策的執行效果產生不良的影響。為了明確腐敗問題與環境政策執行的關系，李后建(2013)通過構建一個三階段博弈模型，采用中國30個省級區域1998—2010年的面板數據，并采用系統廣義矩穩健性估計的計量方法，通過一系列分析發現腐敗和工業產業規模，對環境政策的執行嚴格程度有弱化作用，最后得出當前社會環境下，“工業產業規模的擴大會進一步強化腐敗對環境政策執行質量的損害程度”的結論[22]。劉輝煌(2013)采用1993—2008年中國29個省份的數據，衡量腐敗的指標使用各省區腐敗案件的案發數，“在經濟增長與環境污染相互影響的聯立模型中引入腐敗因素”，分析得出腐敗可以通過降低環境規制、扭曲環境政策以及通過阻礙經濟增長，直接或間接地加劇了環境污染，而且在東中西部地區，腐敗對其環境的影響也有著顯著的差異[23]。

4生態文明建設研究

黨的十八屆三中全會強調要把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。生態文明社會的實現離不開理論支持，只有樹立牢固的生態文明觀念，才能更加有效的進行生態文明社會建設。余謀昌(2009)指出由于世界上事物是相互聯系的，整體性比部分更重要，所以生態倫理主張放棄主客二分，不再堅持以什么為中心的思路，轉而追求萬物平等，追求人與自然的和諧相處[24]。生態倫理觀念代表了自然界整體能量循環的思維，而不是現有的單純線性思維，它強調生產利用和再生產再利用的循環經濟形態，有利于經濟社會的可持續發展。此外，當前生態倫理思想對環境正義和社會公平的追求，也與構建公平公正的生態文明社會的要求不謀而合，為生態文明社會提供穩定的理論基礎。早在上個世界八十年代馬世駿(1984)就提出構建社會-經濟-自然復合生態系統，并提出了系統分析方法，統籌社會、經濟、生態目標，為制定政策提供依據[25]。黃肇義(2001)通過回顧生態城市理論的發展歷程，對國內外生態城市的研究做了深度分析，生態城市建設中包含的可持續發展理念正與當今倡導的生態文明不謀而合，對生態城市規劃的探索也有利于生態文明社會建設[26]。

此外，生態文明社會的穩定推進和實現，需要先進的生態倫理觀念，發達的生態經濟，完善的生態制度，基本的生態安全，良好的生態環境，更離不開完備的法律保障體系[27]。我國當前法律制度，在過去三十年來不斷發展壯大，有效地推進了我國的環境保護工作。但為了建設可持續發展社會，我國現行法律仍存在一些問題，有亟待完善之處。王燦發(2014)指出生態文明法律保障體系的構建，要依據生態優先、公平民主等原則，在一定法律體系框架下，建立預防性法律制度、管控性法律制度和救濟性法律制度為基本的制度體系[28]。王樹義(2014)認為只有大力推進環境司法改革，才是生態文明建設的基本保障。他同樣指出，樹立生態文明司法理念是首要任務，繼而實行環境法制，實行環境司法專門化，以法律約束人與自然的交互行為，實現環境正義[29]。

5小結

綜上所述，當前環境政策研究中環境污染與經濟發展間的關系研究依然是主要方向，其中尤以環境相關稅費制度研究最為廣泛，研究者從不同角度，不同層次，通過豐富的數據支撐，對環境相關稅和污染物排放交易等減少環境污染物排放的效用進行了大量的分析，結合國外已有成功經驗，排污權交易是有效可行的控制污染的方法，也很有可能成為我國環境治理今后發展方向之一，而目前眾多的研究也為之提供了理論基礎。關于環境污染與經濟的環境庫茲涅茨曲線假說，通過目前的研究，由于地區差異，政策體制不同，以及復雜多樣的外部條件影響，其并不能廣泛適用于不同國家和地區，所以當前政策制定者要避免不分條件狀況的盲目相信該假說，一味發展經濟，從而忽視了環保工作；科研工作者對于環境庫茲涅茨曲線假說也還需要進一步的驗證。

環境政策執行方面，研究者大都對現行干部考核體系存在爭論，多數認為綜合考評中過于側重GDP成績，而環境保護指標所占比例過低，導致一些政策執行不到位。有研究者挖掘更深層次的原因，認為政策制定過程中對于政策執行的評估和考慮，直接影響了政策出臺后的執行狀況。截至日前，全國已有超過70個縣市取消了GDP考核，轉而更加注重環境和民生方面。今后對這些地市轉換考核方式進行跟進研究，對其執行方式和成果的分析，將會對廣大其它地區乃至國家環保工作有重要意義。

發展社會主義生態文明，同樣追求人人平等，追求全民共享綠色生態成果，杜絕為了城市的環境建設而對農村地區造成了污染。當前西方社會廣泛討論的環境正義理論，也正符合了社會主義生態文明建設的要求，對于這一點，國內學者的研究還相對不足，對于中國國情下環境保護的城鄉差異、貧富地區差異等研究還不夠深入。因此，發展完善中國的環境正義理論，對社會主義生態文明建設同樣具有重要的促進作用。

從長久來看，推行環境保護教育，殷實環境理論研究，樹立環境保護意識，從思想上改變人對大自然的認識，乃是根本之計。需要加快環境法制建設，加大環保執法力度，加強環境管理能力，從外部約束和引導公民的行為，即能有效緩解當前環境危急，又有利于公民養成良好的習慣，并由外而內的促進人與自然和諧并存觀念的內化，雙線并舉，雙管齊下，才能更加有效地進行生態文明建設。

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項目資助：本文系國家社科基金“代際正義論研究”(項目號：13CZX073)階段性研究成果

引用文獻格式：王霖.中國環境政策研究進展[J].環境與可持續發展，2015，40(1)：75-78.

Advance Research of Environment Policies in China

WANG Lin

(Huazhong Agricultural University，Wuhan 430070，China)

Abstract：Environmental policy is to regulate and constraint the influence of human behavior on the natural ecological environment，whether the environmental policy is good having a directly influence on ecological civilization construction of our country. Environmental justice is part of social justice，which has become an important factor that affects government environmental policy making process. Now the environmental policy research achievements is quite rich in tax and in pollutants trading market，but still needs further study involves policy execution and construction of ecological civilization.

Keywords：environment policy；environment protection；environment justice；ecological civilization construction

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2015)01-0075-04

作者簡介：王霖，碩士研究生，研究方向為環境正義研究