歐盟畜禽養殖環境監管政策模式對我國的啟示

呂文魁 王夏暉 孔 源 路國彬 馬 薇

(1.環境保護部環境規劃院，北京 100012;2.環境保護部，北京 100035)

中國改革開放以來人民生活水平顯著提高，居民對肉、蛋、奶的需求量亦隨之增加，畜牧業長期保持高位發展，伴隨而來是環境污染問題異常嚴峻。歐盟與中國同樣面臨著畜禽養殖廢棄物綜合利用與污染治理的壓力，也經歷過大規模爆發的畜禽公害。通過系統分析歐盟的法規標準、監管制度、技術模式、財稅政策及其對中國的可借鑒性，有助于下一步中國政府落實《畜禽規模養殖污染防治條例》(以下簡稱《條例》)要求，創新和完善環境監管制度。

1 中國畜禽養殖污染嚴重

中國畜禽養殖污染呈現量大面廣、點面共存、多要素疊加、區域差異等特征，污染防治與環境監管面臨前所未有的困難。一是污染物產排量大、比重高，2012年環統數據顯示，規模化畜禽養殖業化學需氧量和氨氮排放分別為1099 和63 萬噸，分別占全國總量的45%和25%。二是污染區域差異明顯，山東、黑龍江、河北、遼寧、河南、內蒙古等6 個省份養殖業COD 排放量占到全國的50%以上。三是污染點源面源共存，規模化畜禽養殖場糞便和污水的有組織排放造成水體污染，糞便長期過量還田對農田土壤造成面源污染。四是多要素綜合污染，畜禽養殖造成了水體、大氣和土壤的立體綜合環境污染，增加了社會不穩定因素［1］。

2 中國畜禽養殖環境監管基礎與問題

一是法律法規體系建設加快，但執行力普遍較弱。中國已經形成了以《條例》為核心，覆蓋行政、財稅、經濟、產業等各個方面的法規體系，然而執行力普遍較弱，畜禽養殖環境監察執法手段單一、能力不足、執法不嚴［2］。二是技術管理體系逐步完善，但指導性、指導性不足。國家層面建立了涵蓋環境標準基準、環境技術政策和環境工程規范三大體系，然而地方政府更具操作層面的技術管理文件較為缺失，技術可適性分析、技術應用研究、技術推廣機制等配套工作滯后。三是環境監管基礎不斷夯實，但引導性政策缺失。中國探索實施了污染源普查及更新、污染物總量減排制度、專項執法檢查制度、環境影響評價制度、禁養區劃定管理制度等環境監管手段，但都偏向于管理，缺乏投融資政策、產業激勵政策、市場化引導政策等偏向于引導性的政策。四是財政投入逐年加大，但造血機制仍未建立。中央財政專項資金名錄廣泛，“輸血型”政策仍占據主導地位，尚未建立以“造血型”產業投融資機制為主的政策體系。

3 歐盟畜禽養殖環境監管經驗

3.1 完備的法律法規體系

歐盟畜禽養殖污染防治法律法規涉及到行政處罰、農田生產操作規范、化肥稅收、財政補貼獎勵等多個方面，政策內容細致、可操作性較強。2000年以來，歐盟制定的控制農業污染相關法律主要有:《歐盟水體系指令》、減少農業面源污染的《硝酸鹽指令(91/676)》、控制殺蟲劑最大使用量的《殺蟲劑法(91/414/eec)》、限制水中殺蟲劑殘留的措施及為保護魚種貝類安全而制定的《水清潔的共同體措施》等;2006年歐洲理事會通過了《農村發展戰略指南(2007年－2013年)》，提出理性的土地利用和環境保護政策，規定經過批準的項目和計劃所需資金主要由歐洲農業發展基金提供，其中農業環保支付金額占全部農村發展項目/措施支付額的22%［3］。

3.2 有效的財政補貼政策

歐盟將畜禽糞便密度堅定地確立為歐盟農業管理的中心目標，絕大多數農業環保計劃的專項資金來自歐盟財政，各成員國負責具體實施這些計劃。歐盟每年用于農業環保計劃的總支出約為16 億美元(2012年數據)，占歐盟農業總支出的4%，各歐盟國家聯邦政府、地方政府還有各自的相應投入，各級財政補貼都按照歐盟及成員國要求實行交叉遵守的補貼制度，將農民獲取政府補貼與遵守農業環境保護義務實行強制性的掛鉤［4］。歐盟在2007－2013 財政規劃中進一步將補貼用于整個農村大環境的綜合保護與治理，養殖場為農業生態建設投入越多，其獲得的補貼也就越多。

3.3 精準的肥料總量控制政策

歐盟各國在征收高額化肥稅的同時，實施了對化肥和動物糞肥的生產、運輸、銷售、使用的全程管控政策，限制生產和施入農田的肥料總量。歐盟頒布實施《硝酸鹽指令》，保證畜禽糞便施用量要與農田消納和利用能力相適應，并對最大施肥量、施氮磷量、施肥時間、施肥方法等也進行了限制，以保證在糞便施用過程中不造成對地面水域及地下水水質污染、不破壞土壤的正常自凈過程、不造成農作物品質的異常惡化、保證提高農作物產量和質量、最大限度地利用資源。

3.4 高額的化肥稅收政策

歐盟各國通過實施高額的化肥稅收政策，降低化肥生產企業的積極性，控制化肥行業規模和市場流通量，減少肥料中化肥的比重，間接提高農場利用動物糞肥的積極性。如荷蘭MINAS(Mineral Accounting System)系統記錄每個農民的養分投入和產出情況，肥料用量如果在標準之內無需交稅，如果超出標準需要繳納較高的稅額。瑞典從1984年開始征收化肥稅，稅率為0.60 瑞典克郎/公斤磷，使磷肥售價上漲了5%［5］。

3.5 適度的產業限制政策

歐盟各國為降低區域糞污消納壓力，在提高生產補貼的同時，對區域養殖區域、養殖結構、養殖規模予以限制，強化環境管理要求，從源頭避免環境污染事故的發生。20 世紀90年代，歐盟各成員國通過了新的環境法，規定了每公頃動物單位(載畜量)標準、畜禽糞便廢水用于農用的限量標準和動物福利，鼓勵進行粗放式畜牧養殖，限制養殖規模的擴大。如荷蘭從1984年起，不再允許養殖場和養殖戶擴大經營規模，并通過立法規定每公頃2.5 個畜單位(奶牛)，超過該指標農場主必須交納糞便費。英國立法限制建立大型畜牧場，規定單位畜牧場最高養殖規模奶牛200 頭、肉牛1000 頭、種豬500 頭、肥豬3000 頭、綿羊1000 只和蛋雞7000 只［6］。

3.6 精細的環境技術政策

歐盟制訂的環境友好技術政策以“糞便營養物質綜合利用”的物質循環理念為根本，其可行性技術指南目錄主要針對清潔生產技術、生產管理技術和廢棄物綜合技術，具有較強的可操作性。歐盟《污染綜合防治指令》對采用科技方法控制污染作了具體而明確的規定，首先是通過實用技術控制溫室氣體排放閾值，如廠房設置、糞便收集系統建設、通風系統建設采用的技術都是用來減少營養元素以氣態形式的排放量，減少N、C 元素的流失;其次是通過廢棄物資源化利用技術，充分利用農業生態循環系統物質流和能量流，如沼氣發電技術、沼液微生物生物質提取技術、干糞生物制肥技術等，最大程度實現廢棄物綜合利用［7］。

4 歐盟經驗對我國啟示與建議

歐盟是世界畜禽養殖污染防治的領跑者，在清潔生產技術政策、循環農業發展模式、污染防治監管手段等方面沉淀了大量成功經驗。針對中國畜禽養殖污染嚴重態勢，以及當前畜禽養殖環境監管問題和治理需求，本文研究提出健全塔式法律法規體系、完善獎懲結合型政策體系、實施系統化總量減排、建立全程化環境監管體系和營造良好輿論氛圍等建議，以期為下一步落實《畜禽規模養殖污染防治條例》要求，統籌設計中國畜禽養殖污染環境監管體系提供借鑒。

4.1 把握契機、落實《條例》，健全塔式法律法規體系

中央政府進一步強化《條例》宣貫工作，制定《條例》實施細則，建立差異化、塔式法律法規和技術規范體系;省級人民政府應以此為契機，結合區域污染特征和管理需求，加快推動省級畜禽養殖污染防治立法工作，突出省級法律法規的宏觀性、原則性和承接性;各縣級人民政府應頒布實施畜禽養殖污染防治工作意見或計劃，將條例中確定的綜合利用工程、激勵獎勵政策、環境監管要求細致化落地。

4.2 疏堵結合、雙管齊下，完善獎懲結合型政策體系

嚴格環境監管制度，形成畜禽禁養區、環境影響評價、污染物排放標準、污染物排放總量、環境監察執法的管控體系，強對企業違法違規的處罰力度，將污染治理考核與生產經營許可、農業生產補貼政策結合，倒逼規模化養殖場減少污水排放量、實施廢棄物綜合利用;出臺有利于養殖廢棄物綜合利用產業發展的企業優惠稅收、綠色金融信貸和環保投融資政策，積極支持地方政府出臺畜禽養殖環保投融資政策，拓寬治污設施建設與管理資金來源，引導社會資本投入畜禽養殖污染治理。

4.3 種養平衡、以地定畜，優化總量減排理念方法

采用系統減排理念，將畜禽養殖污染物總量控制端口延伸到大氣和土壤，突出水－氣－土壤綜合生態系統的減排效力，研究制定復合生態系統的面源污染總量控制技術核算方法，制定全要素的系統化污染物排放標準，對綜合利用產生的CO2等溫室氣體的排放，動物糞肥施入農田的量(包括有機質總量、N/P 總量、微生物菌群量等)進行控制，并逐步完善相關技術標準、技術規范、工程規范、操作規程體系。

4.4 利用優先、防治結合，建立全程化環境監管體系

從資源化利用、循環經濟、可持續發展角度，通過發展循環農業，將牧草種植、畜禽養殖、能源生產、微生物培養和加工等子系統有機結合，推進畜禽糞便、秸稈等農業生產廢棄物的能源化和肥料化;實施全程化、精細化環境管理，逐步實現飼料配方、品種選擇、習性馴化、圈舍建設等前端環節管理，個體單獨管理、量化時間管理、量化飼養、清潔生產技術應用等生產環節管理，糞污綜合利用技術、排放標準控制、土壤氮磷施入量控制等污染治理環節的全過程管控，制定詳細全過程技術、工程指南，規范和指導養殖場開展系統化污染防治。

4.5 企業為主、多方共舉，營造積極良好輿論氛圍

明確人民政府及環保、農業和能源部門和企業的權責利，強調養殖企業和養殖戶的污染防治主體和環境保護責任，既要切實宣傳畜禽養殖可能造成的生態環境污染及其嚴重性，又要積極推廣科學防御理念、技術;讓養殖企業認識畜禽養殖污染任務的艱巨性和目標的可達性、糞便的潛在價值和綜合利用產業的發展前景;再者讓廣大人民群眾了解畜禽養殖污染的公害，營造全民參與、分工負責、共同推進的輿論氛圍，推進畜禽養殖環境監管手段精細化和養殖企業的污染防治技術升級。

［1］中華人民共和國環境保護部．全國畜禽養殖污染防治“十二五”規劃［EB/OL］．http://sts．mep．gov．cn/gzdt/201212/t20121231 244521．htm，2012－12－31/2014－12－04．

［2］中央政府門戶網站．《畜禽規模養殖污染防治條例》正式開始實施［EB/OL］．http://www．gov．cn/jrzg/2014－01/06/content 2560759．htm，2014－01－06/2014－12－04．

［3］張曉嵐，呂文魁，楊倩，高麗莉．荷蘭畜禽養殖污染防治監管經驗及啟發［J］．環境保護，2014，15:71－73．

［4］張陸彪，彭新宇．我國畜禽養殖污染防治的立法思考［J］．環境保護，2007，01:39－42．

［5］張維理，冀宏杰，Kolbe H．，徐愛國．中國農業面源污染形勢估計及控制對策Ⅱ．歐美國家農業面源污染狀況及控制［J］．中國農業科學，2004，07:1018－1025．

［6］呂文魁，王夏暉，李志濤，張惠遠，孔源，王波．發達國家畜禽養殖業環境政策與我國治理成本分析［J］．農業環境與發展，2011，06:22－26．

［7］李亮科，朱葛軍，馬驥．歐盟破解規模養殖與生態環境保護問題的制度安排［J］．世界農業，2014，08:43－46．

［8］張之浩．O/A/O 工藝處理規模化畜禽養殖廢水工程改造案例分析［J］．環境與可持續發展，2013，38(3):92－95．

［9］李震宇，宣昊，胡斯翰．規模化畜禽養殖小區替代分散養殖模式污染物減排核算及建議［J］．環境與可持續發展，2012，37(6):56－59．