中歐專家縱論國家環境治理 中歐環境治理項目5年見證中國環保事業進程

中歐專家縱論國家環境治理 中歐環境治理項目5年見證中國環保事業進程

中歐環境治理項目總結會暨加快國家環境治理體系和能力現代化研討會，10 月13日在北京召開。環保部副部長李干杰、歐盟環境海洋事務與漁業委員卡爾梅努·維拉、中國商務部代表陳紅英、中央編譯局副局長俞可平、歐盟駐華大使史偉等中外嘉賓出席會議。

中歐環境治理項目是歐盟支持中國政府在環境公共治理領域開展合作的項目，項目額度為1850萬歐元，實施階段為2010 年12月至2015年11月。具體項目目標是加強環境領域政府職能、公眾參與和企業責任，推進中央和地方環境保護和可持續發展。

在當天的研討會上，與會官員、學者圍繞環境治理體系和能力現代化展開熱烈討論，《環境與生活》在此節選部分嘉賓的觀點，供讀者參考。

環境治理已由概念理念變為國家決策

◎李干杰 （環境保護部副部長）

這次大會匯聚了項目各相關方、相關部委、國內外相關組織和機構、地方政府、社會媒體等各界代表，總結項目實施5年來的眾多成果，并就如何加快中國環境治理體系和治理能力現代化問題進行深入交流和研討，意義非常重大。

近年來，中國政府對環境治理的認識經歷了由陌生到理解、由概念理念引入到形成國家決策和具體行動的不斷發展提升過程。在2009年中歐環境治理項目設計之初，“治理”還是一個頗具前瞻性的先進理念。但到現在，實現國家治理體系現代化、提高國家治理能力已成為中國的國家目標之一。在去年新修訂頒布的《環境保護法》中，“多元共治”也成為該法秉持和體現的重要思想和原則。環境公共參與、環境信息公開，以及環境公益訴訟等成為新《環境保護法》的重大突破、進展和亮點。可以說，中歐環境治理項目的實施恰逢其時，順應了中國環境發展的大趨勢，為推動和促進中國環境治理的進步與改善做出了重要貢獻。

自中歐環境治理項目全面實施以來，環境保護部非常重視，對項目的實施前景寄予了很高期望。商務部和歐盟駐華代表團也給予了大力指導和支持。在各方和技術支持團隊的共同努力之下，項目進展順利，并取得豐碩成果，特別是對新的《環境保護法》的修訂提供了大力支持。項目還組織翻譯了《歐盟環境責任指令》、《環境空氣質量指令》、《奧胡斯公約執行指南》等重要文獻，幫助推動中國環境治理體系的現代化，同時也將中國環保工作的經驗成果，比如新的《環境保護法》等翻譯成英文，并傳播至歐洲，促進了中歐雙方在環保領域的經驗交流和分享。

歐盟將推出更嚴格的排放標準

◎卡爾梅努·維拉 （歐盟環境海洋事務與漁業委員）

中國即將發布“十三五”規劃，我們在座各位都想了解關于環境保護和綠色發展的相關內容。這些綜合性的改革計劃對于推動中國的生態文明建設傳遞了非常清晰的信息。盡管經濟發展對中國是非常重要的，但必須以綠色、低碳、循環的形式實現。

歐洲環境署《2015年全球環境報告》表明，歐盟過去40年在環保方面取得了很好的進展，特別是在歐盟環境立法方面。我們減少了水和空氣污染，但也讓我們看到，如果過去40年的發展遵循一切照舊的模式，到2030年是不能遏制環境退化趨勢的。我們正在推出一系列更為嚴格的空氣質量標準和排放標準，歐盟成員國議會已經批準通過。

但是，只改善環保立法并不足以幫我們在有限的資源條件下改善人們的生活，還必須改變消費和生產方式，使業務模式更加綠色、低碳，實現可持續發展。

我期待中歐在知識技術方面的交流機制能持續下來。我期待未來有更多的行動者參與中歐交流，讓更多的決策者和政策專家加入交流，還要讓地方的政府、法官、律師、非政府組織、企業參與進來。我想再強調一點，非政府組織在提升公眾意識、能力建設、確保《環境保護法》得以切實實施等方面可發揮重要作用。

變“邊保護邊發展”為“先保護再發展”

◎俞可平 （北京大學政府管理學院院長）

我國的現代化創造了世界經濟史的奇跡，GDP年均增長率連續33年超過9%，但為此付出的代價也極其昂貴。其中主要的代價之一就是環境污染。GDP崇拜和GDP主導的官員績效考核，在相當長一段時間內助推了不計成本的增長模式，“先發展后環保”曾是許多地方政府的發展思路。雖然黨和政府在前些年開始下大力氣調整這種以犧牲環境為代價的增長模式，但后果已極為嚴重。

當環境的權益面臨威脅時，越來越多的居民開始采取抗爭行為，例如上訪、示威、游行，甚至演變成暴力對抗。近年來發生的大規模官民沖突事件，就有許多是由環境問題引起的。有專家統計，由環境污染引發的群體事件以年均29%的速度遞增，已經遠遠超過我國的GDP增速。簡而言之，環境問題在目前已經成為重大而緊迫的治理問題。

如何建立現代生態治理體系、推進生態治理現代化，我認為要從以下幾個方面著手：

第一，樹立綠色發展的新理念。

堅決克服先發展后保護的傳統觀念，努力實現從邊保護邊發展向先保護再發展的戰略性轉移。

第二，進一步完善生態治理的制度體系，推進生態保護的標準化建設。

我認為尤其要重視標準化建設。生態保護必須有全面的、具體的、科學的標準，并且從制度上切實保證行業標準得到認真執行。

第三，擴大公民參與，努力實現生態領域的官民共治、社會共治。

公眾參與環境保護不是一個自選項，而是必選項，我們選擇的只是以何種方式參與，是主動參與還是被動參與，合法參與還是非法參與，有序參與還是無序參與。我們當然應當堅持主動的、合法的、有序的參與。

第四，更加重視生態領域的公平正義，努力維護生態保護過程當中的公平正義。

近年，發達地區的一些污染企業開始轉向落后地區；城市的污染企業向農村地區搬遷；一些落后地區通過毀林毀地增加收入等等。這些做法實際上是生態領域不公正的體現，必須堅決糾正，不能落入落后就要被污染的發展陷阱。

第五，以更加開放務實的態度學習借鑒發達國家在生態治理方面的先進經驗。

生態治理雖然也與社會政治體制密切相關，但就其性質而言，它的工具性大于價值性，不同體制之間的生態治理經驗完全可以相互學習和借鑒。

總之，生態治理現代化是國家治理現代化的重要部分，與國家治理現代化是全面深化改革的總目標一樣，生態治理現代化也應當是生態文明體制全面深化改革的總目標。

我國環境治理能力嚴重不足

◎夏光 （環保部環境與經濟政策研究中心主任）

今天的主題是“加快國家環境治理體系和能力現代化”，這個體系基本上已經建立了，但能力是否足以支撐則特別令人擔憂。環境治理體系是一個方面，環境治理能力又是一個方面。中國環境事業的治理體系確實比較先進，但治理能力嚴重不足是較大的問題。隨著治理體系現代化的推進，能力不足的缺口會越來越大，矛盾越來越突出。具體表現在如下幾個方面：

從國家層面來講，治理能力最欠缺的是綜合協調能力。一個國家環境的改善，環保部門的監管只是一個方面，真正要行動起來的是產業部門、公共管理部門。

國家信息的收集能力也比較薄弱，我們所說的信息是關于環境狀況、社會信息的綜合。過去的信息收集能力主要是依靠地方向上面上報數據，我們進行綜合。這樣一種收集體系也很重要，能起到一定作用。但是，它遇到一個難題，收集地方的信息，再以這些信息評估地方的工作，地方上報的信息就有可能失真，容易不準確。國家為了提高信息收集能力，準備獨立建立國家層面的信息系統。各地環境質量狀況的反映主要是通過中央自己投入資源，建立監測網點，發射衛星，通過現代手段收集比較真實的信息。

在中央政府層面，除了協調收集信息能力，監管的能力也有所不足。在地方政府層面，這些情況更加突出，尤其是到了市一級，或者是縣一級、鄉鎮一級，越往下的能力越薄弱。很多基層環保執法隊伍對環保法律法規的理解不專業、不到位，到企業執法也是不合格的。在基層的鄉鎮一級也缺乏能力，沒有監察大隊、執法局這樣的機構，工作力量更加薄弱。

總之，在完善政策法規的同時，應該更多地把重心下移到基層。加強地方環境治理能力建設也包括更好地動員社會基層力量，也就是動員廣大人民群眾參與環境監管，通過司法渠道促進環境治理。這樣就會對治理能力的提高起到促進作用。

環境行政公益訴訟目前仍被擱置

◎常紀文 （國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長）

環境保護的黨政同責，從理論上的提出以及論證，我是最早的，也是一直呼吁的。很有幸被中央采納。“黨政同責”最早是2013年7月18日，習近平同志在中共中央政治局常委會上提出來的，會議是關于安全生產的。因為當時安全生產出了很多事情，最開始提的是安全生產“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”。在環境保護領域就把“齊抓共管”刪掉了。

在中國的政治生活里，黨委的地位要高于政府。黨委領導政府的工作，政府是干活的，黨委是決策的。如果黨委都不承擔責任，政府承擔責任是不合理的，很多事情最后都是黨委拍板決定的。

雖然我是這個理論的首創者，但說實話，我并不太看好這個制度。因為解決中國環境問題的最好辦法還是依靠法律。我們講的國家環境治理體系有兩個突破，第一個是《環境保護法》的修改，發揮了公眾和社會組織的作用，這是一大突破。另一大突破，就是最近兩年讓黨內法規和國家立法相銜接，提出了黨政同責。但是，有一點，嚴格的法律責任和黨政同責有一個很大的邏輯缺陷，即還是體制內追責，如果上級不追下級的責，老百姓毫無辦法。法院不受理案件，老百姓毫無辦法。解決中國環境問題的最好辦法，在治理體系邁出了第一步，就是環境民事公益訴訟。但是它絕對解決不了中國的問題。只有環境行政公益訴訟，讓社會組織監督政府，這才是解決中國問題的最好辦法。但是，環境行政公益訴訟目前是被擱置的。不過，畢竟我們邁出了第一步，環境民事公益訴訟立法已經確認了。

前不久，廣東省政法委書記親自請我去廣東講“鄰避”問題，這說明當地黨委已經開始重視這個問題。我呼吁盡快構建中國的行政公益訴訟制度。當然，這也需要穩妥有序的推進。這個是中國環境治理體系的標志性制度。沒有這個制度，中國的國家環境治理體系永遠是有缺陷的。

建議環保部門設立四級微博工作體系

◎馬軍 （北京公眾與環境研究中心主任）

公眾參與環境保護的前提是環境信息的公開，知情才能有效參與。基于這樣的想法，我們在2006年成立了公眾與環境研究中心，并且開始收集、開發、建設污染地圖數據庫。數據庫包括31個省市區、約300個地級市的環境質量信息以及污染源的相關信息。我們將政府公開的數據匯總。這些數據主要源自環保部門的公開。從最初的2500條到現在超過21萬條，可以看到中國環境信息公開取得的進步。

可喜的是，很多公眾也采用隨手拍的形式，用智能手機拍攝了全國最主要的廢水、廢氣和重金屬污染源，也形成了公開的污染源分布地圖。

數據本身并不能擦亮天空，也不能清理污染的河流，但它會激發人的行動，激發各界的行動。基于這樣的想法，21家環保組織在2007年3月份共同提出了“綠色選擇”的倡議，希望消費者可以關注企業環境的表現，通過大型品牌帶動供應鏈轉向綠色生產。我們呼吁這些大型品牌在中國不要使用污染企業作為供應商。以前這些數據很難整合到一起，現在把這些數據整合在數據庫中，這些企業輸入任何一個供應商的關鍵字，就可以馬上了解到它是否存在違規記錄。

我們自己也進行了匹配，發現很多大型品牌的供應鏈條上都存在污染的問題。2010年，我們與29家IT品牌展開溝通，向他們告知他們的供應鏈存在違反中國法規的問題。

此后，有一些品牌以種種理由一直抵觸信息公開和社會監督。我們通過互聯網傳播這些信息，讓更多的利益方得以了解。最終促使很多品牌發生轉變。這里也包括世界上最頂尖的品牌，像蘋果公司。

這樣的推動雖然也形成了1800多家企業受到推動，但污染形勢依然嚴峻，工作必須進一步擴展。如果要擴展公眾監督，就需要更多的信息公開，以調動更多人的參與和監督。

我們建議環保部門設立四級微博工作體系，環保部門不但通過微博把信息公開出來，而且回應公眾疑問。

建立公眾參與的合法程序

◎汪勁 （北京大學法學院教授、北京大學資源能源環境法研究中心主任）

1996年，國務院文件《關于環境保護若干問題的決定》中首次提到建立公眾參與機制。但是，要發揮社團的作用，通過在民政部注冊的社團當中的組織，由他們代表公眾。

2004年，中國頒布了《行政許可法》，對公眾參與的程序、步驟、方法、條件、路徑做出了規定。到了2005年以后，中國涉及公益環境的訴訟、投訴，以及公民的“鄰避”現象才越來越多。不是《環境影響評價法》給了大家這樣的途徑，而是《行政許可法》把這個途徑寫得非常仔細，再結合《環境影響評價法》，把它應用到環境影響評價中。

中國的公眾參與，走得比較靠前還是在環境保護領域。通過大批環保戰線的官員、學者和NGO的努力，也是由于環境問題越來越嚴重，環保受到了黨和政府的重視。不過，公眾關心的事項和政府公開的事項并不一致。老百姓想知道這個地方有沒有污染，污染指數是多少？我會不會得病？在這里生活多長時間會得病？這個地方的房屋受到破壞，我的財產會不會減少？老百姓想得到的信息往往還是得不到。他想得到的財產權利的保護，環保部門會說這個不歸我管，你得問別人。

還有一個問題是“鄰避”的現象越來越多，政府應對明顯不足。越是基層人民政府，應對越是明顯不足。一旦發生問題，要不然就是政府全面讓步，要不然就是全面壓制。兩個極端，沒有建立斡旋體制。

未來，我們要更多地引導兩個問題，一個是建立公眾參與的合法程序，公眾參與也不應該是無序的。公眾想要什么，通過怎樣的途徑去要，這個問題是我們要規范的。

當然，我的想法是最好規范到法律的，或者司法能夠救濟的途徑上來。否則現在的問題就是公眾參與，地方政府作假，企業也弄虛作假，最后很可能變成地方政府、企業合起來騙老百姓。

市場主體也應參與環保

◎原慶丹 （環保部環境與經濟政策研究中心副主任）

在中國的語境下，環境這個詞主要是跟環保相關，都是在污染防治這個范疇。我們搞環保的人覺得這個體系很大，包括經濟社會發展，包括農林水等等。但是，在有些人看來，還是局限于污染防治這個領域里。前面俞可平先生講的是生態治理，也將環境治理包括在內。

治理的主體由政府、市場、社會等構成。中國過去還是以政府治理為主。到了新的階段，要跟國際接軌，強調政府、社會、市場三大主體共同推進。體制、政策、行動是評價國家治理體系和治理能力的三個層次。

國家治理主體之間的關系，包括公權力、社會參與者、市場參與者，三方形成互相監督、互相制約、互相促進的關系是最好的，但現實中經常出現各種矛盾沖突。

我們對環境治理給出了定義，它是國家治理的重要組成部分。環境治理體系是大家共同發揮作用的制度安排，治理能力則是實施這個制度的相關能力。體系和能力的關系，一個是車，一個是驅動車的發動機。

我們對中國環境治理的判斷，目前還是政府治理一枝獨大，市場治理還處于初級發展階段。市場主體參與的主要是經濟建設和資源配置，現在強調它可以參與環保。那么，執法能不能讓市場主體發揮作用，不要都是由政府包辦，這都是可以討論的。

中國環境治理取得的進展越大，矛盾就暴露得越突出。就像工作一樣，干得越多，失誤也就越多。目前，人民群眾日益增長的環境服務需求與環境公共服務能力不足之間的矛盾，變得越來越明顯。環境治理資金投入迅速增長，但環境軟實力發展相對滯后，建了污水處理廠，但它并不運行；購買了監測設備，但相關數據作假……環境軟實力應該是環境治理能力迫切需要提升的。

（注：上述文章均為根據作者發言節選）

本欄目責編/鄭挺穎zhengtingying@vip.163.com