深入貫徹新?《預算法》不斷推進預算管理制度改革

張華

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》，重新頒布了修訂后的《預算法》 （以下簡稱新《預算法》），并于2015年1月1日起施行。新 《預算法》全面貫徹了黨的十八大和十八屆三中全會精神，為深化預算管理改革指明了方向。改革開放以來，按照中央統一部署和要求，內蒙古在預算管理制度改革方面進行了一系列實踐和探索，從1994年的分稅制改革，到之后20年來進行的所得稅分享改革、取消農牧業稅、成品油稅費改革等稅制改革，以及部門預算、國庫集中支付、政府采購管理等支出領域改革，初步建立了公共財政體制框架，實現了經濟快速發展與政府財力增強的良性循環，在支持自治區保增長、調結構、惠民生、促改革等方面發揮了積極作用。隨著經濟社會的發展，財政運行環境發生了重大變化，對預算管理提出了新的更高的要求，新《預算法》在預算內容的完整性、預算編制的科學性、預算執行的規范性、預算管理的公開性、預算監督的嚴肅性等方面作出明確而嚴格的規定，是下一步全面推進預算管理制度改革的基本遵循。

一、完善政府預算體系

近年來，隨著預算管理制度改革的不斷完善，按照財政部要求，內蒙古自治區財政廳從2011年1月1日開始，已經將除教育收費外的預算外資金全部納入預算管理，實現了綜合預算編制；從編制2014年自治區本級預算草案開始，已經將公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算全部納入政府預算體系，并接受人大審查監督，初步建立了完整的政府預算體系。新《預算法》明確提出，預算包括上述四本預算，同時對四本預算的功能定位、編制原則及相互關系作出規范。下一步工作重點是加大政府性基金、國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度。建立政府性基金預算中應統籌使用的資金列入一般公共預算的機制，逐步將政府性基金預算中用于提供基本公共服務以及主要用于人員和機構運轉的項目收支列入一般公共預算；同時，政府性基金預算安排支出的項目，一般公共預算可不再安排或減少安排。加大國有資本經營預算資金調入一般公共預算的力度，逐步提高國有資本經營收入上繳公共財政比例，到2020年達到30%。

二、改進預算控制方式

原《預算法》規定預算審查的重點是收支平衡，同時要求征收部門要按照年度預算完成收入任務，一定程度上帶來了 “順周期”問題，以及收入非即期因素、違規減免稅等問題。新《預算法》在收入由約束性轉向預期性、建立跨年度預算平衡機制、編制中期財政規劃等改進預算控制方式方面增加了相關規定。自治區財政廳在編制2015年預算時已經作了相應安排：

一是依法依規加強收入管理。根據經濟形勢和政策調整等因素科學預測2015年收入增長目標，既要提振信心，又不盲目攀比。同時，也要求各級稅收征管部門要依照法律法規及時足額組織稅收收入，并建立與相關經濟指標變化情況相銜接的考核體系。

二是建立跨年度預算平衡機制。各級一般公共預算執行中如出現超收，則用于化解政府債務或補充預算穩定調節基金；如出現短收，則通過調入預算穩定調節基金或其他預算資金、削減支出實現平衡。如采取上述措施后仍不能實現平衡，自治區政府報自治區人大或人大常委會批準后增列赤字，并報財政部備案，在下一年度預算中予以彌補。

三是實行中期財政規劃管理。2015年起，自治區財政廳和相關部門分別編制2016-2018年三年滾動財政規劃和部門預算規劃。中期財政規劃要充分體現國家、自治區改革發展、宏觀調控政策方向和基本要求。部門規劃中涉及財政政策和資金支持的，要與三年滾動財政規劃相銜接。

三、規范地方政府債務管理

原《預算法》規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。但實際上，出于我國特定發展階段地方經濟社會發展的需要，各地已經形成大量的政府性債務。對地方政府性債務應該一分為二地看：一方面政府資源轉化成為資本，形成了大量優質資產和政府權益；另一方面也確實存在一定財政金融風險隱患。新《預算法》增加了允許地方政府舉借債務的規定，同時在借債主體、債務用途、債務規模、舉借方式、風險控制五個方面作出明確、嚴格、強有力的規范。管好用好地方政府性債務，事關財政可持續發展。因此，近期我廳擬提請自治區政府出臺加強地方政府性債務管理的意見，突出強調四個方面的內容：

一是加快建立以政府債券為主體的舉債融資機制。各級政府舉借政府性債務只能采取政府債券方式。在國務院批準限額內，自治區人民政府可以適度舉借債務。盟市、旗縣確需舉借債務，必須在風險可控范圍內，由自治區政府代為舉債。各級政府債務必須報同級人大或人大常委會批準。

二是對全區地方政府性債務實行規模控制和預算管理。全區地方政府性債務規模實行限額管理。地方政府性債務要分門別類納入預算管理，各級政府要將當年舉借的一般債務、專項債務收支分別納入一般公共預算、政府性基金預算管理。

三是控制和化解地方政府性債務風險。全區各級政府要強化風險意識，把握好負債建設與財政風險平衡的關系，從嚴從緊控制債務規模。財政廳要按照一般債務率、專項債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率及綜合債務率等指標評估各地區債務風險狀況，對債務風險高的地區進行風險預警。

四是妥善處理存量債務。在年底前，清理甄別存量債務，分清政府債務和企業債務。自治區將各地區政府存量債務匯總報國務院批準鎖定，由各盟市、旗縣納入預算管理后，各地可申請發行政府債券進行置換。

四、完善轉移支付制度

財政轉移支付制度作為分稅制財政體制的配套措施，在推進基本公共服務均等化、促進區域協調發展等方面發揮了重要作用。但在實際執行中，也存在專項轉移支付設置過多，一般性轉移支付比例偏低、基層配套資金壓力較大等問題。新《預算法》明確規定，轉移支付要以一般性轉移支付為主體，以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標。下一步，在完善轉移支付制度方面，自治區財政廳的主要思路是：

一是增加一般性轉移支付規模和比例。增加對革命老區、少數民族聚居地區、邊境地區和貧困地區的轉移支付；自治區出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節。

二是清理、整合、規范專項轉移支付。在合理界定自治區與盟市事權的基礎上，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項轉移支付；對競爭性領域的專項轉移支付逐一進行甄別排查，凡屬“小、散、亂”以及效用不明顯的要堅決取消，其余需要保留的也要引入市場化運作模式，逐步與金融資本相結合，引導帶動社會資本增加投入，嚴格控制新增項目和資金規模。

三是認真清理現行配套政策。對屬于自治區承擔支出責任的事項，一律不得要求盟市、旗縣安排配套資金；對屬于自治區和盟市分擔支出責任的事項，由自治區和盟市按各自應分擔數額安排資金。

五、強化預算執行管理

目前預算執行中的突出問題是預算約束力不強，預算執行進度偏慢，結余結轉資金規模較大。為此，新《預算法》就限制年中預算追加、加強結轉資金管理、加快轉移支付下達進度等問題，都作出明確嚴格的規定，對預算執行的嚴肅性、約束力和透明度要求明顯提高。落實到具體工作中，要做到：

一是硬化預算約束。在預算執行中，各級政府一般不制定新的增加財政收支的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施，必須作出并需要進行預算調整的，應當在預算調整方案中作出安排。

二是進一步提高提前通知轉移支付預計數的比例。對于中央預通知轉移支付，要在當年年底前全部通知盟市、旗縣；對于自治區本級財力安排的按因素法分配且金額相對固定的轉移支付，除與中央配套外，要按照不低于70%的比例，在每年12月底之前，提前通知盟市、旗縣。上級提前通知各類轉移支付，盟市、旗縣要列入年初預算，既增強預算的完整性，又從源頭上加快預算執行進度。

三是加強結余結轉資金管理。建立結余結轉資金定期清理機制，連續兩年未使用完的結轉資金，包括本級財力和上級轉移支付安排形成的結轉資金，應當作為結余資金管理，其中一般公共預算的結余資金，補充預算穩定調節基金。對盟市、旗縣上級專項轉移支付連續兩年結轉的，自治區要與分配下年度一般性轉移支付掛鉤。

六、推進預算公開

建立全面規范、公開透明的現代預算管理制度，是預算管理改革的目標。推進預算公開對建設陽光政府、陽光財政具有重大意義，倒逼政府提升預算管理水平。同時，預算公開把政府的政策意圖和激勵方向告知社會，有利于引導經濟社會主體的預期和行為，增強社會共識，提升財政政策效果。新《預算法》對預算公開內容、細化程度、公開時限都有嚴格要求，要以預算公開為抓手，通過預算公開促進預算管理制度改革。細化政府預決算公開內容，除涉密信息外，政府預決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目，專項轉移支付按項目按地區公開。擴大部門預決算公開范圍，除涉密信息外，所有使用財政資金的部門均應公開本部門預決算，全部細化公開到功能分類的項級科目，公開到基本支出和項目支出。積極推進財政政策公開。按照經濟分類公開政府預決算和部門預決算，加大財政撥款“三公”經費公開力度。

預算管理制度改革的各項工作環環相扣，要堅持總體設計、協同推進。不斷增強依法辦事的觀念，堅持立法先行，注重運用法律和制度規范預算管理，實現立法和改革決策相銜接。要以新《預算法》頒布實施為契機，加快相關制度建設，努力把各項財政工作納入法治化軌道。

（作者系內蒙古自治區財政廳黨組書記、廳長）

責任編輯：劉佳