我國海洋能開發法律制度的現狀與完善探析*

羅婷婷，王琦，蔡大浩，王群(國家海洋信息中心 天津 300171)

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我國海洋能開發法律制度的現狀與完善探析*

羅婷婷，王琦，蔡大浩，王群
(國家海洋信息中心 天津 300171)

我國海洋能開發空間廣闊，但還遠不是海洋能研發和利用大國，其中法律和政策的支持不夠成為制約我國海洋能發展的主要因素。因此，有必要從海洋能開發利用的必要性和制度需求入手，分析我國現有海洋能法律制度及存在的問題；通過評析國外海洋能立法現狀、發展趨勢，總結其對我國的借鑒意義，有助于提出構建和完善我國海洋能法律制度的相關建議。

我國海洋能；法律制度；完善

我國海洋具有豐富的海洋能資源。據初步估算，資源總蘊藏量約為4.31億kW，僅潮汐能和海流能，年理論發電量就可達3 000億度[1]。然而，雖然我國海洋能開發空間廣闊，且具有一定的技術積累和開發利用經驗，但還遠遠不是研發和利用大國，而制約我國海洋能發展的一個重要的因素就是法律制度的支持不夠。

目前，我國并沒有專門針對海洋能開發利用的法律法規，而是將其作為可再生能源的一個特殊種類，適用涉及可再生能源的法律制度。而我國現有的與海洋能有關的法律制度，無論從法律規范還是管理體制層面而言都存在著諸多的不足之處，難以適應日益發展的開發利用活動對法律制度的現實需求；且與國外許多海洋能開發利用大國相比，存在著明顯差距。有鑒于此，十分有必要對我國海洋能立法進行梳理，分析現有制度存在的問題和亟待完善之處；同時通過比較研究國外現有的海洋能立法，總結分析其對我國法律制度完善的借鑒意義，為完善我國海洋能法律制度提出科學合理的建議。

1 我國海洋能開發法律制度現狀與問題

目前我國并沒有專門針對海洋能開發利用的法律法規，而是將其作為可再生能源的一個特殊種類，適用涉及可再生能源的法律制度。

2005年2月，我國頒布了《可再生能源法》，該法第2條明確地將“海洋能”納入可再生能源的范疇，這是我國第一次將“海洋能”寫入法律。2009年該法進行了修訂，但總體而言仍是一個較為原則的政策框架法。為了使《可再生能源法》更具可操作性，國家發改委先后出臺了一系列配套的法規和規章，國家海洋局于2010年頒布《海洋可再生能源專項資金管理暫行辦法》。

根據《可再生能源法》第5條的規定，我國海洋能開發利用活動在管理體制上采取的是能源統一監管與分部門監管相結合、中央監管與地方監管相結合的方式。統一監管是指國家能源局負責對包括海洋能在內的可再生能源實施統一管理。分部門監管是國務院的有關部門包括科技、國土資源、環境保護、海洋、氣象等，依據有關法律對海洋能開發利用中涉及的相關活動進行監督管理。中央監管與地方監管相結合的原則是：中央一級國家機關是國家能源局，地方一級則是縣以上地方政府管理能源的部門。國務院和國家能源局對海洋能開發利用活動的監管進行統一的業務指導，省級、市級、縣級則依據自身職能進行分級監管。省級主要進行宏觀監管，包括確定本省(自治區、直轄市)海洋能開發利用的中長期目標、編制本省(自治區、直轄市)海洋能開發利用規劃等；市級既有宏觀監管又有微觀監管；縣級主要進行執行性、直接性的微觀監管[2]。

我國的海洋能利用法律制度為保障和促進海洋能的開發和利用起到了重要的作用，但與此同時，現有的法律規范和管理體制存在的諸多問題也逐一顯現。

在法律規范方面，立法的指導思想更多體現的是行政管制的特征。基本立法內容過于原則籠統，可操作性不強。與其他法律未合理對接、某些配套法規和規章存在空白。在管理體制設計方面，首先現有法律制度對于行政權力與責任的規定不夠清晰；其次，分散式的管理模式導致政出多門；再次，現有法律制度給予公權力太多的負擔和責任，市場參與及社會監管明顯不足。

2 國外海洋能立法及對我國的啟示

要解決我國海洋能開發利用法律制度存在的問題，除了以批判的視野來考察現行的立法之外，考察和研究國外的海洋能立法，并從中吸取經驗和教訓是十分必要的。

2.1 相關國家的立法特征

目前，發展新能源已成為發達國家促進經濟復蘇和創造就業的重要舉措。美國、英國、德國、澳大利亞、日本等國家均頒布了與海洋能有關的可再生能源的法律和政策。

美國的海洋能立法體系完整、邏輯嚴密并具有很強的操作性。從立法模式上看，采用的是單一法案與綜合性法案、專門法案與配套法案相結合的立法模式[3]。從立法內容上看，其特點是自愿行動、政府推動與強制措施并重。

英國沒有專門的海洋能法律法規。國會制定的各種能源法為可再生能源(包括海洋能)提供立法空間和基本的制度支持。英國的海洋能立法，主要的特征為：以可再生能源義務制度為核心，以比例配額為手段推進海洋能的發展。綜合運用了政府機制和市場機制。

德國與海洋能相關的國內法律包括基本法(《能源經濟法》)以及一些可再生能源專門立法。此外，作為歐盟的創始國之一，通過直接適用和轉化為國內法的方式，歐盟法在德國也具有法律效力。德國的海洋能立法既強調了經濟效益——主要通過優先全額收購和比例配額等強制性制度確保海洋能的發展，又重視了社會公平——主要通過電力電價均衡分攤、限額使用和補貼等制度確保市場的公平競爭。成本收益方面，德國充分發揮價格和稅收等宏觀財政手段的杠桿作用，一方面，在發展初始階段利用分類電價、稅收減免和財政支持等優惠，保證海洋能電力供應商能享受適當利潤而積極參與海洋能開發利用；另一方面，在發展到一定水平時，又通過減免、補貼的逐年減少甚至取消，刺激電力供應商不斷更新海洋能技術、降低成本，帶動海洋能源向更成熟的階段發展。

澳大利亞是世界上主要的能源生產國和出口國。目前，有8%的電力來自可再生能源，其中就包括海洋能資源。2009年8月20日，澳大利亞議會通過了政府的《可再生能源法案》。[4]除此之外，澳大利亞還有《國家電力法》《能源效率法》《能源市場法》《能源許可(清潔燃料)計劃法》等綜合性能源法與海洋能開發利用具有密切關聯。澳大利亞在海洋能利用方面借鑒的有可再生能源證書制度和可再生能源基金支持制度。

日本與海洋能有關的能源立法比較完善，包括《日本能源基本法》《日本關于促進新能源利用的特別措施法》《日本新能源利用促進措施法實施令》《日本電力設施新能源利用特別措施法》等。日本的國家能源戰略及基本政策與其配套的實施細則、省令、政令等政策措施的明確規定，共同構成了海洋能的激勵制度。日本主要是通過新能源利用配額制度、財政補貼、稅收優惠、低息融資、綠電買入、科技振興、國民危機意識教育等制度設計，從市場培育、推動產業發展、科技研發支援、國民意愿培養等方面全面推進海洋能的利用[5]。

2.2 國外經驗對我國的借鑒意義

綜上，國外的海洋能立法值得我國借鑒的主要經驗有以下幾點。

2.2.1 法律法規的可操作性強

綜觀國外的海洋能立法，上述國家所確立的制度主要包括：總量目標制度、配額制度、財政補貼、稅收優惠、專項基金支持、低息貸款等。除了配額制度外，我國的海洋能立法基本包含了上述框架性制度。但相比之下，在具體制度的操作性設計上與這些國家相比還存在一定的差距；后者的具體制度與措施，適用對象明確，實施目標量化，數值目標計算方法具體明晰，這不僅有利于各項法律制度的實施，也有利于之后的法律制度實施效果的評估和改進。

2.2.2 政府引導下妥善運用經濟激勵措施

這些國家的海洋能利用法律制度是運用強制、指導、經濟激勵等多種價值判斷與取向各不相同的法律手段，進行系統調整的法律實施模式。在注重政府政策引導的同時，又積極依靠市場運作，綜合發揮法律的指引、評價、預測、強制等多種規范作用，對海洋能開發利用活動的全過程進行有效地調控[6]。比較各國的經驗，可以發現這些國家的海洋能立法注重國家的財政支持，注意建立和依靠廣泛多樣的市場機制，強調加強對融資和項目的監督和管理，保障補貼政策的公正、透明。

2.2.3 確立可再生能源配額制度

上述5個國家的海洋能立法都規定有可再生能源配額制度。如美國和英國是由政府通過法律的形式對可再生能源發電的市場份額做出強制性規定，與配額比例相當的可再生能源電量可在各地區之間進行交易，以解決地區間可再生能源資源開發的差異[7]。可再生能源配額制度在這些國家的實施是基于市場的前提下促進所有可再生能源整體發展的一項法律制度，對目前我國整個電力市場并不適宜，但是單就海洋能開發來說，我國的沿海省份(直轄市)可以考慮通過地方立法做出類似規定，以促進本地區內的海洋能開發。

2.2.4 注重制度評價并及時調整

細化的法律制度雖然可以增強實施的可操作性，但卻容易因為經濟和社會的發展而與現實脫節。為了解決這個問題，需要評估相關法律制度的實施效果和存在的問題，在此基礎上就現行制度進行分析評價并及時修正調整。上述國家在法律制度的協調和銜接方面的處理值得效仿。德國、澳大利亞和日本均在立法頒布后，多次對其進行修訂完善。日本為防止部門法之間的沖突或者管轄權交叉，尤其注意相關法律的聯動修訂，并通過相關制度強調各個部門之間的協調[8]。

3 構建和完善我國海洋能立法的幾個重要制度

從立法模式來看，海洋能只是可再生能源的一個特殊種類，在我國，海洋能利用遠不如風能和太陽能等可再生能源。目前不可能也沒有必要由全國人大常委會制定專門的海洋能法律，而是可以現有的單行能源法律——《中華人民共和國可再生能源法》《中華人民共和國電力法》《中華人民共和國節約能源法》為指導原則，完善專門的海洋能配套規章制度；與此同時，擁有豐富海洋能資源的沿海地區可以依據本地區的實際特點因地制宜地制定地方性法規。

從立法層次上看，我國現行的《中華人民共和國可再生能源法》的實施主要是依靠大量的部門規章甚至是規劃類的政策，即有關的“辦法”“通知”“規定”等，其中很多還是“暫行”的，法律效力和權威性明顯不足。因此，十分有必要整合某些現有的與海洋能有關的部門規章和政策，將其上升到行政法規的層面。根據我國海洋能開發利用的法律原則，我國海洋能開發利用法律制度所需規范的重要內容，涉及行政法、民法，環境保護法和經濟法等方面，同時，還需要引進經濟學、管理學和環境學的制度內容，主要包括以下幾個方面。

3.1 引入海洋綜合管理制度

作為海洋管理的高層次狀態，海洋綜合管理是通過綜合管理來保護與合理利用海洋資源，并實現海洋資源的可持續利用。現已被諸多沿海國推崇和重視[9]。目前，我國海洋能分散式的管理模式導致政出多門，不利于資源的統籌規劃和有效利用，十分有必要通過以下措施探索海洋能開發利用綜合管理的新路徑。

3.1.1 完善海洋能綜合利用的目標和規劃

明確海洋能的這一特殊可再生能源的開發目標和規劃，是確立綜合管理制度的必然要求。首先，關于總量目標——建議今后在專門涉及海洋能的行政法規中規定能源生產和消費中的海洋能總量目標，包括強制性的和指導性的。各沿海省份則可以地方立法的形式明確海洋能電力在本身電力供應中的總量目標比例。其次，關于發展規劃——除了全國性的和沿海省(自治區、直轄市)、市(縣)的海洋能規劃之外，還可以根據不同海洋能種類的分布狀況，制定專門的潮汐能、波浪能、潮流能、溫差能和鹽差能發展規劃。

3.1.2 建立海洋能綜合管理的協調機制

可以考慮在中央層面成立一個由國家海洋局、國際能源局等相關部門代表組成的海洋能開發利用協調機構，該機構雖并不具備行政級別，但是卻可以承擔政策協調、信息交流與共享等職能，以利于政策協調與效率提高。地方層面，鼓勵不同地區建立跨行政區域的海洋能綜合管理協調機制，沿海各級政府都必須有專門的機構對海洋能開發實施宏觀協調管理，逐步形成中央與地方相結合，綜合管理與行業管理相結合的管理體制。除了政府機構之外，綜合管理的實現還需要借助社會的力量。應鼓勵成立由沿海省、市、自治區為單位組成的海洋能源行業協會，并建立規范的海洋能行業協會法律制度。行業協會的法律制度應在海洋能開發利用的政策法規咨詢、政府機構聯系、教育培訓、自律等方面做出詳細的規定。

3.2 增加若干強制性的海洋能電力制度

目前，我國海洋能立法已確立的強制性的制度主要是與海洋能電力相關，有并網發電審批和全額收購制度、固定電價與費用分攤制度，筆者認為還可以加入配額制度、政府采購制度和消費比例制度等。

實施強制性的海洋能電力配額制度對于促進海洋能產業的商業應用十分必要。在實踐中，海洋能的發電成本相較于常規能源發電更高，即便是平價上網，電網企業所得到利潤仍然不能與常規能源發電媲美，因此收購海洋能電力的積極性并不高漲。為了解決這個問題，我國可在海洋能豐富的沿海地區率先施行電力配額制度，要求這些地區的電力提供商必須提供一定份額的海洋能電力。為了保證海洋能配額制度的順利實施，可在實施過程中引入綠色證書系統，或稱可交易的海洋能證書。電力運營商必須購買和并網海洋能電力，如果某一電力運營商超額完成了所規定的義務，它可以將超額部分拿到交易市場上出售給其他未完成義務的電力運營商，從而獲得資金，而購買了超額部分的電力運營商也可以用購買的超額部分來完成自己的義務。政府的角色定位于監督電力運營商完成義務，并對未完成義務的行為給予處罰，同時還承擔統計、調查海洋能配額制度和市場情況的任務，以便制定下一階段的配額義務[10]。

政府采購制度和消費比例制度則要求政府機關優先采購海洋能電力，并規定其財政中預留一定的比例用于購買海洋能電力。這一制度可在具有豐富海洋能資源和海洋能開發項目的沿海省市實施。由于政府采購“質高價廉”的要求與海洋能電力的高價之間存在一定的矛盾，為了解決這一矛盾，可通過比例制度將財政預算預留一定的比例用于采購海洋能電力。根據《政府采購法》的規定，目前的政府采購必須依據規定的采購限額和采購目錄。這就使得許多可再生能源產品游離于采購范圍之外。今后我們需要借鑒國外經驗，政府采購時不單純考慮資金和目錄，對屬于公共利益范圍內的海洋能電力實施政府采購[11]。

3.3 調整誘導性的財政激勵措施

誘導性制度主要是財政鼓勵措施。我國有關于海洋能發展專項基金的專門規定，《中華人民共和國可再生能源法》還為包括海洋能在內的可再生能源開發利用項目提供財政貼息貸款、對列入可再生能源產業發展指導目錄的項目提供稅收優惠等財政鼓勵措施做出了規定。但是，這些鼓勵措施很多都不具有操作性。

目前，國外對可再生能源的補貼依據產業鏈的階段劃分主要分為3種：投資補貼、產品補貼和用戶補貼。我國主要實行產品補貼，即對海洋能電價進行補貼。這種補貼方式雖然可以促進海洋能生產規模產量的提高，但并不能解決海洋能項目前期投入大、融資困難的問題，也不能有效鼓勵消費者使用海洋能電力和設備，引導消費者參與海洋能發展。因此，有必要增加補貼的方式和種類，并對具體的金額和比例等做出詳細規定。如給予海洋能項目的投資者一定的補貼，對于大量消費海洋能電力的生產企業進行用戶補貼等。

對海洋能項目給予稅收優惠是政府財政支持的另一個方式，但我國至今并未出臺相關規定。目前的稅收制度遵循的是“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴監管”原則，依據“簡稅制”原則，并不適宜單獨設立可再生能源稅收優惠制度，因此應以現有的稅制為基礎予以海洋能產業一定的優惠措施。可以借鑒國外經驗，采取降低海洋能企業增值稅、減免企業所得稅、對海洋能企業的研發和開發行為實施稅收減免等措施給予優惠。增值稅屬于生產環節征收的稅種。由于海洋能資源可以抵扣的進項稅較少，甚至沒有進項稅，導致無可抵扣事項，按照17%的比例征收增值稅是不合理的，因此應該降低海洋能企業的增值稅。至于企業所得稅，根據《中華人民共和國企業所得稅法》，若企業經營的可再生能源有利于減少污染、保護環境，則可以享受為期5年的抵免優惠。建議今后對于海洋能企業可以突破5年內彌補的限制，使相關企業在5年之后的年度內同樣獲得利潤補償。對于企業購置海洋能研發和開發的相關產品產生的費用，也可以按照一定比例在所納稅額中抵免。

此外，高新技術領域的海洋能開發需要大量的資金投入，僅僅依靠財政投入是不夠的，很大程度上還需依賴銀行貸款。在貸款優惠方面，《中華人民共和國可再生能源法》的現有規定僅僅是鼓勵和倡議性的，建議在今后的立法中規定，政府予以海洋能貸款項目財政貼息，以擴大銀行對于海洋能項目的信貸規模、降低利率、延長期限，拓展海洋能項目的融資渠道。

3.4 建立海洋能民間投融資體系

作為新興產業，海洋能發展必須將技術、投資、產業與市場融合起來，才能真正實現從政策引領到相對價格牽引的轉變，進而實現產業成長[12]。這就需要健全海洋能開發利用的市場參與及激勵機制，尋求多元化投資主體的協調，創建海洋能民間投融資體系。

有學者建議，為了加強民營資本的市場的參與度，海洋能立法需要建立和完善以下制度內容：① 修改現行的《中華人民共和國電力法》，確立海洋能領域“發電、輸電、配電、售電”分離的法律原則，為民間資本的進入提供根本保障。② 提升規范層次，確立海洋能領域民間資本準入的法律制度。該制度需包含以下內容，規定海洋能開發利用領域的資金、技術、人員等條件時，不存在歧視民間資本的內容。設計海洋能產權交易規則時，應考慮到大多數民營海洋能企業的規模、技術等方面的限制。協調《招標投標法》和《中華人民共和國反壟斷法》，明確海洋能項目特許競標的的條件和程序。③ 建立民營海洋能電力并網法律制度。將全額收購制度和并網制度公平地適用于民營海洋能電力企業。④ 建立海洋能電力大用戶直購點法理制度。制定和公開民營海洋能電力大用戶直購電的法定準入條件，簡化審批程序[13]。

在民間資本與政府財政的協調方式上，可以考慮采取市政、道路等基礎建設方面已探索的BOT合作方式——私營機構參與國家公共基礎設施項目，并與政府機構形成一種“伙伴”關系，在互利互惠的基礎上，分配該項目的資源、風險和利益。政府可以與市場主體簽訂行政合同，在行政合同之下，政府的角色與一般的市場主體類似。

3.5 創立信息公開和追蹤評價制度

目前，在我國幾乎完全由政府唱獨角戲的海洋能立法執行機制下，如果社會制衡機制再缺位，法律和政策實施的確定性、有效性有可能降低，影響立法目的和目標的實現。因此應在海洋能管理和評價體系中建立政府管理與公眾參與、社會制衡相結合的機制。

在信息公開方面，我國《中華人民共和國可再生能源法》第9條只是一種“政策宣示”。此外，對于配套性規則和標準的制定、發展目標的確定、許可證的審批、監測和執法等環節，法律并未明確賦予社會公眾知情權和參與權[14]。在今后的立法中需要建立多元化的信息反饋途徑，對不同品種的海洋能資源進行研究和調查，應該獲得全國范圍內相應資源評價數據，建立和完善有關規劃編制、項目審批、價格制定等方面的政府信息公開制度，通過立法，將公眾參與的機制具體化、制度化，確保社會各方能夠及時了解政府決策信息，獲得參與決策和獲得救濟的機會。

在追蹤評價方面，我國目前的制度亟待從以下途徑進行補充和完善：具有豐富海洋能資源的省份建立海洋能項目的定期追蹤和評價制度，對海洋能技術、開發利用現狀、海洋能制度的實施情況進行客觀評價，定期上報國家能源局。確立省級電網企業海洋能電力信息披露制度，要求其向電力監管機構定期報送海洋能發電量、上網電量、電價附加支出等情況。電網運營商定期向能源主管部門提供企業海洋能電力收購、輸配的詳細信息，并向消費者公開海洋能電力額度和附加費用等。追蹤評估機制可以由能源主管部門負責，完成對本級行政區域內海洋能規劃執行情況的評估，并在每年底前向國家能源局和國家海洋局提交相關的進展報告，每若干年提交一份進展報告。

3.6 完善海洋能技術研發與推廣制度

我國現有的海洋能法律制度中，關于促進海洋能技術研發和推廣的內容明顯不足。

現有的國際實踐中，新能源與可再生能源技術研發和推廣的模式主要有政府主導型、企業主導型、高校科研院所主導型和多主體合作共容型4種。其中，多主體合作共容型能最大限度地整合政府、企業和科研機構的資源，實現優勢互補和相互促進。但是，這種類型需要有一個共容的平臺，因此在立法過程中，應厘清各個主體在海洋能技術研發與推廣中的權利、義務和責任。

(1)政府應承擔資助研發、指導和督促的義務。通過資金投入和稅收、投融資等扶持政策加速海洋能技術的研發、成果推廣和技術轉移平臺的搭建，并為企業、科研院所和國外相關機構的合作提供平臺和信息。

(2)關于海洋能科研機構的法律地位。有學者建議，通過賦予科研機構參與海洋能法律關系的主體地位，確立其在相關行政管理部門的宏觀領導下的市場主體資格，規定其機構設置、資金來源、研究內容等。規范其提供有償服務的法定范圍及技術服務合同的相關內容。賦予其專業監督權，督促行政部門和開發企業科學合理地利用海洋能資源[15]。

(3)鼓勵企業技術創新。通過支持企業內部建立海洋能工程開發中心，高校和科研院所創辦或轉制為企業的方式加快海洋能技術的研發和實施。海洋工程開發中心可承擔國內外技術市場分析與評價、實用裝置的設計與應用示范、專業人才培訓與技術服務等職能。

(4)可通過國際合作的方式實現技術引進。今后的法律制度應對國際間海洋能技術轉讓及相關科技中介服務機構的職能等做出相應規范。

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