不斷走向公眾的地方立法聽證會

張朝霞

近年來，地方政府和地方人大在制定地方規章和地方性法規的立法過程中，通過立法方式創新積極回應我國社會轉型時期利益多元化、社會關系復雜化和社會矛盾激化等現實問題。各地頻頻召開立法聽證會征詢立法意見，聽證會方式不斷完善，與傳統的立法論證會、座談會、調研等立法形式相比，透出濃濃新意，引人注目，表現出以下方面的創新：

參與方式：從“被動征詢意見”走向“主動報名參加”

目前，我國地方立法積極創新立法，從向社會公開征集立法項目和法規草案稿，到召開法規草案論證會;從將地方性法規草案在報刊、網站上公布，公開征求意見，到鼓勵公民申請旁聽常委會會議審議法規案，以多種形式積極引導公眾參與地方立法。

立法的“門”打開了，最終效果會怎樣呢？從許多省份的情況看，不單是鮮有老百姓問津，即使對人大代表采取“走出去”“上門請”的方式也收集不到幾條意見。產生上述問題的原因或是普通民眾不了解可以通過網絡看到征詢稿和反映立法意見，或是認為立法與自己沒有利害關系而對立法征詢視而不見，或是對征詢意見的誠意將信將疑。但根本上是民眾沒有真真切切地感受到自己的意見有“出聲”的機會。

2014年7月，蘭州市人大常委會就修訂《蘭州市城市供熱用熱管理條例》舉行立法聽證會[1]，會前地方立法機關就提前通過當地媒體向全社會發出通知，公布立法聽證會的各項事宜，特別是征集熱心市民作為聽證陳述人參加聽證會，直接發表自己的意見。尤其是市民代表可以通過報名遴選方式產生。這一做法，不僅有效指導了市民如何通過正常渠道參與立法的路徑，最重要的是吸引了真正關心“供熱”“用熱”的社會各個階層的關注，普通市民從以往立法機關的被動的、隨機的立法“被征詢對象”，轉變為對“特定”立法問題感興趣的積極主動參與者，真正對立法關心的群體被激發和凸顯出來，改變了不懂和不關心立法的人成為“被征詢者”，而真正的關心者卻與立法活動失之交臂的現狀。

參與主體：從“社會精英立法”走向普通民眾參與立法

地方立法大多向省、市行政機關、行業單位、人大代表、立法機關所認定的立法顧問、立法專家征求意見，以及下基層調研聽取意見。因立法僅向特定的人征詢和聽取意見，立法有時成為有特殊身份、特殊地位的人參加的特殊活動，參加立法“門檻”顯得非常高。即使有熱情想參與立法活動，沒有接到立法部門的邀請也是不可能參加的。所以，真正關注立法、有獨到見解的與立法有利害關系的普通民眾和普通學者，往往沒有機會參加進來。

2014年9月，廣州市人大就《廣州市公園條例》舉行網上立法聽證會。此次網上立法聽證會一共收到78名市民報名，最終遴選確定了20名代表作為這次網上立法聽證會的陳述人。這些陳述人來自各行各業，有市人大代表、市政協委員、公園管理方、律師、退休職工、媒體記者等，其中，兩位經常到公園唱歌跳舞的“大媽”也作為代表參與其中[2]。普通民眾通過報名就能參與到立法中來，立法中打破身份限制，暢通立法參與平臺，保障了公眾的廣泛參與。聽證會上，可以看出各位聽證陳述人有備而來，態度積極認真。從媒體的報道中可以看出他們提出意見展示了“立得住、行得通、真管用”分量。

參與過程：從“封閉立法”走向“公開”和“互動參與”立法

以往地方立法，人們容易看到地方性法規、規章的公布，但是誰提出的法規項目、誰起草了該法規、誰參加了立法調研和審議？立法座談會論證會哪些人可以參加？參與立法活動的人提出了什么樣的意見建議？立法中的焦點問題是什么？各方爭論的觀點是什么等，向社會公開非常有限。

如今，各地只要召開立法聽證會，地方立法機關就提前通過媒體向全社會公開立法聽證代表的產生方式，極大地調動了社會各個階層的積極性，廣大群眾踴躍報名參加。報名結果公開，聽證代表的名單在地方政府網和地方人大常委會網站上公布。聽證會場設有旁聽席，公眾和媒體都可參與旁聽，體現了立法活動的公開性。立法提案人、聽證代表的陳訴意見不僅在會議上公開，而且焦點問題的爭論通過公開報道見諸于各個媒體，媒體的報道又引起社會的更廣泛地關注。

盡管聽證會本身已經是發揚民主的一種體現，但由于時間、場地等的限制，參加人員勢必也受到限制，在大多數老百姓看來，立法聽證會似乎仍舊有些遙遠和神秘。2014年9月，上海市人大常委會舉行《上海市消費者權益保護條例修正案（草案）》立法聽證會，首次通過電視臺、廣播電臺和網絡進行實況轉播[3]。通過畫面和聲音的結合，“全透明”地向市民呈現了整個會議的氛圍。從文字到視頻直播，神秘光環日漸褪去。

公園內開著高音喇叭跳廣場舞帶來的噪音該怎么管？禁止會所、酒吧進公園，公園內可以建哪些配套商業服務設施？2014年9月，廣州市人大就《廣州市公園條例》（以下簡稱《條例》）舉行長達8天的網上立法聽證會，網友可以隨時在網上瀏覽“圍觀”聽證情況，給聽證代表“點贊”或發表自己的觀點。《條例》網上聽證時間為9月22日至9月29日。聽證會主要分為陳述人陳述觀點、聽證人提問、陳述人辯論、陳述人最后陳述、主辦方小結五個環節，將全程在大洋網上進行公開，網友屆時可以“圍觀”，表達自己的觀點。其中，9月22日至25日為陳述階段，陳述人對聽證事項在網上陳述自己的觀點，網友可對聽證事項和陳述人的觀點表示贊成或反對，并發表自己的意見，陳述人可與網友進行互動，也可以對自己陳述的觀點作補充。26日至27日為聽證階段，聽證人可在網上向陳述人提問，陳述人應及時回答聽證人的問題。28日至29日為辯論階段，陳述人圍繞辯論問題闡述各自的觀點，進行辯論，網友可發表意見和進行評論。最后陳述時間為29日下午，陳述人圍繞聽證事項和辯論議題總結陳述各自觀點，網友可發表意見和進行評論。陳述結束后，主辦方將對聽證會情況進行小結[4]。

從“旁觀”立法聽證會到網上給聽證代表“點贊”或發表自己的觀點，聽證會與社會的互動日益廣泛，聚集了更多民意。網上立法聽證會是對以往召開現場聽證會方式的創新，進一步提高了社會公眾參與立法的廣度和深度。

聽證立法內容：從重經濟領域立法走向注重民生立法

改革開放前30年，地方立法主要集中在經濟和建設領域。近年中國特色社會主義法律體系如期形成，我國的立法重心正在由以經濟領域立法為重心轉移到著力加強社會領域立法，民生立法駛入快車道。

由于“供熱、用熱”作為一種特殊的商品牽扯到不同社會群體的利益，有時還可能影響社會的穩定，很多的問題需要平衡、協調，蘭州市人大將該問題納入聽證會，廣泛聽取民聲。

2014年4月，成都市人大常委會對《成都市非機動車管理條例（修訂草案修改稿）》就擬立法是否需要加強對超速、超大電動自行車實行規范管理，以及是否應當對電動自行車實行產品目錄管理，對國家標準中的最高時速、電機功率、外形尺寸標準進行強制執行等舉行立法聽證。成都還對《成都市煙花爆竹燃放安全管理規定》立法聽證會進行全程網絡直播，平臺互動訪問量達2.6萬人次[5]。

針對老年人因贍養問題與子女對簿公堂、老年人將房子轉給子女后被遺棄等社會現象，2014年9月，杭州市法制辦舉行主要圍繞老年人財產權的保護、老年人各項保障制度細化、老年人居住環境建設、養老機構管理以及權益保護等要點舉行立法聽證會[6]。

將群眾普遍關注的民生問題作為立法重點，反映了立法機關注重廣大人民群眾的需求。

聽證焦點更加突出：從“全面征求意見”走向征求“重點”“難點”“熱點問題”意見

立法聽證會，一改以往對立法草擬稿“全面征求意見”的模式，將立法聽證的議題壓縮。如蘭州市人大的供熱聽證會，對共計53條的立法意見稿，只提出5個聽證問題：供熱計量收費問題;熱用戶室內溫度問題;供熱管網的管理、維護責任劃分問題以及熱用戶室內供熱設施管理進行聽證。共計42條的《深圳經濟特區控制吸煙條例（修訂草案）》聽證會只有一個議題，對 “在禁煙區吸煙且不聽勸阻的，罰款由原來的20元大幅提高至500元;在禁煙場所的經營者未履行控煙職責且逾期不改的，罰款由原來的最高3000元提高至3萬元”這樣僅僅一個提高罰款數額的條款進行聽證。

有限的時間內，直接將涉及公民、法人或其他組織的重大利益和不同利益主體之間存在明顯的利益沖突和存在較大分歧爭議的法律條款、立法問題，這些最難啃的“硬骨頭”直接公開亮相，鎖定眼球。避免了以往立法中“面面俱到”“避重就輕”，遇到問題繞著走的現象，從而大大提高了立法的地方特色，以及針對性、實效性和可操作性。

地方聽證立法在民主立法的道路上不斷大膽突破創新，展示出旺盛的生命力。立法聽證形成一種開放的格局，構架一個暢通的信息平臺，不同觀點的碰撞產生多元的互動，互相啟迪，成為民主法制宣傳和教育的場地，也使立法決策能夠更好地廣納賢言、集中民智、反映民意，促進了地方立法民主化、科學化。地方聽證立法好的創新做法，有必要及時發現總結，將其法制化。

注釋：

[1]《蘭州市首次立法聽證會舉行就修訂〈蘭州市供熱用熱管理條例〉進行聽證》，載《西部商報》2014年7月25日。

[2]黎蘅： 《〈廣州市公園條例〉網上立法聽證》，載《廣州日報》2014年9月22日。

[3]詹順婉：《上海市人大舉行消費者權益保護條例修正案草案立法聽證會》，載中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/dfrd/sh/2014-09/03/content_1877408.htm.

[4]鄭佳欣：《〈廣州市公園條例〉網上開聽證會邀網友“圍觀”建言》，載南方日報網絡版2014年9月19日，http：//law.southcn.com/c/2014-09/19/content_108798212.htm.

[5]謝佳君：《開門立法——使法規制定體現民意》，載《成都商報》2014年10月13日。

[6]叢楊：《杭州舉行〈老年人權益保障規定（草案）〉立法聽證會》，載《青年時報》2014年9月12日。

（作者系西北民族大學法學院教授、四川大學憲法與行政法在讀博士。本文系甘肅省軟科學研究計劃《甘肅省科技立法后評估指標體系及評估機制研究》成果之一，項目編號： 〔1105ZCRA218〕）