公共治理視角下文化產業發展路徑研究*

熊 賢 屠火明 張曉東

(電子科技大學， 四川 成都 611731)

公共治理視角下文化產業發展路徑研究*

熊 賢 屠火明 張曉東

(電子科技大學， 四川 成都 611731)

論文運用文獻法、調查法對文化產業的特性和現狀進行研究，認為現行文化產業管理體制難以適應新時期文化產業發展需要。基于公共治理理論，提出從“文化產業管理”轉變到“文化產業公共治理”，并通過科學界定治理主體的職責、構筑共治運行機制、完善共治保障機制實現文化產業公共治理。

文化；文化產業；公共治理；體制

一、 引言

隨著國家經濟進入“新常態”發展階段，產業融合正在加速，新興產業開始崛起，發展動力逐步轉變，由傳統增長點邁向新的增長點。作為低碳產業、創意產業、朝陽產業的文化產業就是未來新的增長點之一。它的健康發展，對經濟結構調整優化、發展方式轉型升級具有突出意義。如何挖掘文化產業發展潛力，增強產業競爭能力，提高產業規模化、集聚化和專業化水平是當前和今后建設文化強國的重點。

文化產業集公域和私域于一身，各種社會力量在此交匯，牽涉到多元社會主體之間的利益沖突與整合，治理環境復雜。此外，文化產業具有商品屬性和意識形態屬性雙重屬性，在文化產業的運作過程中，既要發揮市場決定性作用，實現資源的優化配置，又要改善政府管理，發揮社會組織的監督與服務功能，以確保其正確的發展方向。鑒于文化產業領域復雜的治理環境、文化產業的雙重屬性以及發展現狀，為實現文化產業持續健康發展，改變傳統的政府單一主體文化產業管理體制，構建政府、市場和社會組織多元主體共治的文化產業公共治理體制成為必要。

二、公共治理

20世紀90年代，針對各國在改革中普遍面臨的市場失靈、政府失效和第三種力量缺失的困境，理論界開始重新反思政府、市場、社會之間的關系。在對“市場萬能論”和“政府全能論”的批判與修正過程中，治理理論由此誕生。首次使用“治理”概念的是世界銀行，它在1989 年討論非洲發展問題時提出“治理危機”一詞。之后“治理”被廣泛運用于政治學、管理學、行政學和社會學等學科研究。在實踐上，治理理論為公共問題的應對提供了新的視角，形成了全球治理、國家治理、跨區域治理、地方治理和大學治理等概念。

治理理論的主要創始人之一詹姆斯·N·羅西瑙(James· N·Rosenau)認為，治理是規制空隙之間的制度安排，是當兩個及以上的規制出現沖突、重疊時，或者是在相互競爭的利益之間需要協調時，才發揮作用的原則、規則、規范和決策程序。[1]格里·斯托克(Gerry Stoker)指出治理的本質在于它所倚重的統治機制并不依靠政府的權威或制裁，它需要依靠的是多種進行統治以及互相發生影響的行為者之間的互動發揮作用。[2]

我國學者俞可平認為治理是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾需要。治理的目的就是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。[3]樓蘇萍認為，治理理論的核心在于探討權力的多中心配置，多種權力行使方式共同作用，從而改進公共管理績效。[4]總而言之，公共治理理論主張通過各治理主體之間的相互合作、競爭和監督賦予治理對象更多的發展選擇和更好的公共服務，從而實現資源的有效配置，滿足公共利益需求。

“文化產業公共治理”是指政府、市場、社會組織等多元治理主體，通過構建合理分工機制、協調合作機制、有效保障機制等治理行為，運用經濟、行政、法律、科技等多種手段，共同參與文化產業運作過程，分工明確又相互合作，以實現對文化產業的有效治理，最大限度地促進文化產業發展和滿足社會公眾的文化需求。

圖1 文化產業公共治理概念框架

其主要特征為：(1)治理主體的多元化。包括政府、市場、社會組織、公眾。(2)治理手段的多樣化。除了采用傳統的政府管理之外，還運用法律、經濟、科技等手段共同實施治理。(3)治理目標的雙重性。既要追求提升文化產業整體實力和競爭力的經濟效益，又要實現滿足人民群眾精神文化需求的社會效益。(4)治理主體的平等性。不再突出政府的權威主體作用，而是強調各治理主體之間的平等與協作。

“文化產業公共治理”通過構建一套新的治理結構及相應的治理機制，使得各治理主體各司其職、各展所長、各得其所，滿足了多元主體參與社會治理的意愿，賦予了治理對象更好的發展機遇。“文化產業管理”向“文化產業公共治理”轉變是理論上的一次重大突破，也是文化管理體制的一場深刻變革。

表1 文化產業管理與文化產業公共治理的比較

三、文化產業公共治理的必要性與可行性

文化治理作為國家治理體系中不可或缺的一部分，對推進國家治理體系現代化和提升國家治理能力具有突出作用。實現文化產業公共治理，是解除文化產業發展阻礙，提升國家文化治理能力的必要路徑。同時，伴隨著市場經濟的深入發展和改革開放的持續推進，文化產業公共治理條件也逐步成熟，具備實現的基礎。

(一)傳統文化產業管理體制與文化產業發展需求之間的矛盾呼吁構建新的治理體制

1.傳統文化產業管理體制的弊病。傳統的文化產業管理體制延續了以往管理文化事業單位的思維，政府“辦文化”的觀念根深蒂固，把經營性的文化產業等同于公益性的文化事業。強調運用計劃經濟時期的行政手段管理文化產業，控制文化產業運行，干預文化企業生產經營。在這種體制的長期運行下，文化產業發展后繼乏力，種種弊端暴露無遺，主要表現在以下四個方面：

(1)管理混亂無序。現行的文化管理體制按照技術特征實行分業管理，黨委宣傳部門、文化行政部門、新聞出版部門、廣播電視部門、信息產業部門都具有相應的文化管理職能。由于缺乏溝通協調機制和統一指揮機構，造成條塊分割、職能交叉，多頭管理現象嚴重，不僅降低了政府管理效率，還出現相互推諉和爭權的局面。(2)出現尋租行為。政府權力高度集中，壟斷行政決策權限，主導文化資源配置，加上信息不公開透明，監督機制缺失，為政府公務人員滋生尋租行為提供了巨大的空間。(3)法律制度不健全。傳統的文化產業管理體制以行政手段為主，發展過度依賴政策推動和改革紅利，忽視法律在文化產業發展過程中的作用，導致法制建設嚴重滯后，法律法規體系不健全，增加了依法治理文化產業的難度。(4)社會參與不足。政府作為唯一的主體管理文化產業，市場、公共組織等其他治理主體都被不同程度地邊緣化，參與文化產業管理的自主性和創造性遭到扼殺，導致社會參與不足，對公眾需求的回應缺失，政府的資源和制度安排不合理。

2.文化產業發展的新需求。近年來，我國文化產業一直保持較快的發展態勢。2013年，文化產業增加值首次突破2萬億元大關，總量達21 351億元，與GDP的比值為3.63%，發展速度高達15%，對當年經濟總量增長的貢獻達5.5%，逐步成為國民經濟的支柱性產業。在今后一段時期，中央和國務院還將陸續出臺文化產業政策，這將為文化產業的未來發展創造良好的條件。但我們也應該清醒地認識到，文化產業的發展速度不可能一直保持“高檔位”熱運行的態勢。隨著國家經濟發展方式的轉型和發展目標的調整，經濟發展的速度將會出現下滑，整體經濟活力難以提供基本面的支撐，文化產業發展的外在動力將會出現不足，發展的勢頭不可避免地會減弱。未來文化產業需探索內生性增長機制，尋求多種力量，謀劃持續發展路徑。

要解決文化產業未來發展與現行管理體制之間的矛盾，關鍵在于變革傳統的文化產業管理體制，將發展的基礎和動力由政府調控轉向市場內生，發展的重點由政策驅動轉向制度創新，發展的手段由行政主導轉向多管齊下，實現由強調政府管控的“文化產業管理”向重視多元主體互動參與的“文化產業公共治理”轉變。

(二)市場、社會組織的發育成熟和參與意識的增強使文化產業公共治理成為可能

隨著社會主義市場經濟體系不斷完善，文化體制改革不斷深入，文化建設不斷推行，現代文化市場體系逐步建立，文化市場秩序更加規范，運行機制越發靈活，文化要素市場不斷完善。同時各類文化企業飛速發展，數量不斷增長，規模日益壯大，治理能力、競爭能力、生產能力、集聚水平均獲得不同程度的提升。另外，政府出臺了一系列的政策和法規，鼓勵、引導和規范社會組織的發展，促使各類文化產業中介組織自我發展能力、服務能力、溝通協調能力、監督能力得到不斷提高，在彌補政府職能、加強行業規范、拓寬交流平臺、合理配置文化資源、拉動文化消費等方面發揮著不可替代的作用。市場、社會組織的發育成熟，以及與政府、企業、高等院校等互動良好，信任逐漸增強，為政府、市場和社會組織共同參與文化產業公共治理提供了現實基礎和可能。

四、文化產業公共治理的路徑選擇

文化產業公共治理強調各主體平等地共同參與文化產業運作過程。如何明確各參與主體的自身職責，推動各主體合理分工、高效協調、運行有序，成為實現文化產業公共治理的關鍵。

(一)科學界定治理主體的職責

在文化產業公共治理框架中，政府、市場和社會組織都被納為治理主體。首先必須科學界定政府、市場和社會組織的職責，明確各自的權力與義務，確保各治理主體自覺履行其角色功能。

第一，市場治理。實現文化產業公共治理須賦予市場更大的自主權，發揮市場在文化資源配置中的決定性作用、對文化市場主體的選擇和激勵作用、對文化企業生產經營的引導作用、對文化產品生產秩序的維護作用以及對文化市場運行的自我調節作用。

第二，政府治理。在文化產業公共治理的多元主體中，政府依舊是其中最重要的組成部分。政府要明確自身作為文化產業公共治理主體的職責：加強管理制度建設，完善相關法律法規體系；加大政策、資金、人才扶持力度，重視科技投入；營造良好的投資環境和政策環境；制定文化產業長遠發展規劃，維護文化產業市場秩序。

第三，社會組織治理。文化產業的發展離不開“第三經濟部門”——社會組織的作用。其主要職責是規范行業內部企業競爭、加強行業自律、維護行業整體利益；搭建溝通交流平臺，拓寬投融資渠道，提供信息、資金、咨詢服務；培養文化產業專門人才，加強學科建設和科技攻關。

(二)構筑共治運行機制

文化產業的雙重屬性，以及治理環境的復雜性和利益需求的多元化，通常單一主體無力獨立應對所遇到的難題，因而要構筑文化產業公共治理的多元主體共治運行機制。根據政府管理機制、市場自治機制和社會治理機制三者各自的比較優勢、行動效果和行動邏輯，選擇恰當的、規范的程序，協調各主體行為，以高效地應對所遇到的問題。

1.共同參與機制。實現文化產業公共治理的基礎是各治理主體平等地參與治理，通過對話、協商、相互妥協達成共同目標。目前公民和社會組織參與文化產業公共治理的形式和渠道比較單一，且制度內的選舉、聽證、信訪等參與方式無法適應文化產業公共治理的參與需求。因而要提升多元主體的參與意識和參與能力，豐富參與形式，擴寬參與渠道，創新參與方式，建立起制度化、程序化、合法化的參與途徑。

2.互動協調機制。政府、市場、公共組織各自有著不同的利益訴求和活動原則，在實施公共治理過程中難免出現矛盾和沖突，甚至出現相互爭利的局面，難以自發形成一致行為。需要構建多元主體協調機制，在遵循文化產業運行規律的前提下，尊重各自活動原則和公共利益的基礎上，各主體超越狹隘的自我利益，主動調節自身行為，相互適應、相互配合、相互監督，共同推進文化產業發展。

3.信息共享機制。信息共享是實現文化產業公共治理的前提，是有效決策的基礎，是互動協調的關鍵。一方面，政府、市場和社會組織等治理主體需要全面了解治理對象的各項信息，以明確治理目標，做出科學決策。另一方面，治理對象也需了解治理主體的構成、措施、活動原則等信息，以作出相應的行為選擇。所以需要建立信息共享機制，以特定的形式，將文化產業公共治理的主體、對象、目標、方式、程序、制度等信息共享。

圖2 文化產業公共治理運行機制圖

(三)完善共治保障機制

1.主體信任機制。文化產業公共治理強調多元主體之間的合作共贏。合作講究信任，信任是合作的前提和基礎。要真正實現各主體之間的合作，必須建立多元主體之間的信任機制。首先要提高治理門檻，選擇信任的合作主體。公共治理主張多元參與，但并非任意參與。要加大主體資格的審查力度，提高參與治理的門檻，對誠信度不夠和資質能力不佳的主體排除在文化產業公共治理門檻之外，以確保參與主體的誠信度和治理能力。其次要建立規章制度，并嚴格遵照執行。規章制度是行為規范的基本保證，是不同主體之間彼此相互信任的前提。對于具體的合作項目，都應制定相應的規章制度。最后要建立違背誠信的懲罰機制。文化產業公共治理的多元主體之間是合作伙伴關系，在基于相互信任的基礎上都投入了各自的資源，違規行為的出現必然損害多方利益，阻礙文化產業發展，所以有必要給予違規行為懲罰。

2.高效監督機制。高效有力的監督是確保文化產業公共治理始終處于正確運行軌道的保障。建立運轉協調、靈活高效的文化產業公共治理監督機制，一要信息公開透明。將治理信息通過網絡、媒體、新聞發布會等多種形式進行公開，方便社會公眾和媒體開展監督。二是建立績效評估體系。對參與文化產業公共治理的各主體行為進行評估，并引入第三方專業評估機構，以保證評估的合理性、科學性、有效性。三要實現監督主體多元化。除政府監督以外，利益關系人、社會大眾、新聞媒體等都可對文化產業公共治理主體行為進行監督。四是要拓寬監督渠道，建立外部監督與內部監督并行、主動監督與自覺監督并重的多方位監督機制，增強監督合力和實效。

3.法律約束機制。完善的法律體系有利于構建提升文化產業競爭力和整體實力的發展環境，增強文化產業公共治理有序性和有效性，為多元主體參與治理提供良好的保障。目前我國還沒有發展文化產業的基本大法，具體領域的法律也缺失。因此，要將文化產業公共治理納入法律框架，完善相關的法律法規體系，以法律的形式明確各參與主體的權利和義務，并對各個主體的參與方式、地位、范圍、行為規范等進行明確規定，發揮法律的引導、監督和保障作用。

五、結語

文化產業公共治理是依據文化產業發展的現實需要和適應社會新的發展趨勢而提出來的，具有一定的時代性和前沿性，也具有理論上和實踐上的可行性，為當下發展文化產業提供了一種新的視角。對文化產業公共治理發展路徑的研究，是依托社會的現實基礎和在治理理論支撐下形成的初步設想，至于實踐的具體操作與完善還有待進一步的努力與研究。

[1]胡惠林.國家文化治理：發展文化產業的新維度[J].學術月刊，2012，44(5)：28-32.

[2]魏波.多主體多中心的社會治理與發展模式[J].社會科學,2009(8)：79-84.

[3]詹姆斯·N·羅西瑙等.沒有政府的治理[M].張勝軍等譯.南昌：江西人民出版社，2001.

[4]格里·斯托克.作為理論的治理：五個論點[J].國際社會科學雜志(中文版),1999(1)：19-29.

[5]俞可平.治理和善治：一種新的政治分析框架[J].南京社會科學,2001(9)：40-44.

[6]樓蘇萍.治理理論分析路徑的差異與比較[J].中國行政管理,2005(4)：82-85.

(責任編輯：張 蕾)

2015-05-06

本文為四川省哲學社會科學重點研究基地民間文化研究中心重點規劃項目“綿陽文化產業集聚發展模式研究”課題(項目編號：MJ14-06)階段性研究成果。

熊 賢(1991-)，男，電子科技大學公共管理專業碩士研究生；屠火明(1963-)，男，電子科技大學馬克思主義教育學院教授；張曉東(1964-)，男，電子科技大學機械電子工程學院研究員。

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1004-342(2015)04-14-05