治理理論的中國適用性及中國式善治的實踐方略

摘要：治理理論的提出有其特有的現實理由，它是西方國家政府失敗、多元主體管理能量激活和全球合作共治的產物。中國學者對于興起于西方的治理理論存有分歧，有的學者否定治理理論在中國的適用性，認為治理理論針對的病癥在中國缺乏典型性，而它所開出的處方在中國也缺乏相應的藥材，它還有可能影響國家的政治安全。我們固然無法簡單照搬治理理論提出的全部方案，但它所蘊含的多方參與、政社合作、良性互動、多元共治等觀念和原則卻正是當前中國的發展所急需的。我們可以結合自身的條件通過可行的途徑而實現中國自身的良好治理，亦即中國式善治。

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2015）02-0043-06

作者簡介:陳剛（1976—），男，武漢大學政治與公共管理學院副教授，政治學博士。

英語中的“治理”（governance）來源于拉丁文和古希臘語，主要指管理、控制、引導和行使權威的行為。大約從上世紀90年代起，治理的概念經一些國際機構的運用，變得流行起來。人們開始頻繁地談論不同領域的治理，如公司治理、社區治理、政府治理、全球治理，還給治理加上了各種形容詞作為前綴，如“良好的治理”、“有效的治理”、“負責任的治理”、“參與式的治理”。接著，通過經濟學、政治學、社會學等社會科學各分支學者的熱烈討論，跟治理相關的思想觀念和主張很快發展成一套系統的、富有深意的理論。與此同時，這一新出現的理論也激起了中國學者們的廣泛關注和回應。一些人熱情地對它進行宣傳和介紹，期望借著對“治理”而非“統治”的訴諸，可以更好地突出中國公民社會在未來公共事務處理方面應發揮的積極作用。另一些人則對“治理熱”不以為然，他們強調不能在不考慮中國社會發展現狀的情況下就把治理理論生搬硬套過來，否則只會造成一種錯位。初看上去，這兩種傾向似乎都有一定道理。不過，要想更好地探討治理理論對中國的適用性問題，就應先考察它在西方興起的背景和能夠贏得政府、民眾支持的前提條件，然后再來分析這樣的背景和前提條件是否會對它在中國的適用構成障礙，以及如果不構成障礙的話中國式的治理與西方式的治理相比又應具有哪些不同的特征。

一、治理理論在西方的興起及其背景

治理理論所倡導的治理有著特定含義，而具有此含義的“治理”一詞最早出現在世界銀行1989年的報告《撒哈拉以南的非洲：從危機到可持續增長》中。當時的這份報告宣稱在“非洲發展問題的反復出現”的下面是“治理”的危機，因此該地區首要的是涉及創造“多元制度結構”的“政治革新”。 [1](p153)之后，這一術語煥發出新的活力，成了學術討論中的關鍵詞。盡管學者們對治理的界定各不相同，運用此概念的目的也不一樣，但他們都承認它所揭示的問題及解決方法是存在的，而且它所蘊含的原則和觀念是值得稱道的。

根據全球治理委員會較為權威的治理定義，“治理是公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它包括有權迫使人們服從的正式機構和規章制度，以及種種非正式安排”。 [2](p270)因此，治理與統治不同，它強調政府不是唯一的治理主體，強調各種經濟社會組織對公共事務的參與和管理，強調政府與非政府組織之間持續的互動及合作伙伴關系，強調通過商談、對話來消除利益分歧和就目標達成共識，強調非正式權威和機制對解決問題的積極貢獻，強調要更多地以溝通、協調的方式來“共同做好事情”。

總的來說，治理理論的興起不是偶然的，而是西方國家既有經濟社會背景所造就的，這些經濟社會背景主要包括下述三個方面：

1.政府在進行干預、調控和管制時所遭遇的失敗。雖然治理理論的出現受多種因素影響，但其最直接的動因是政府單向度的、集權型的管理模式陷入了困境。二戰以后，西方主要國家的政府都在加大對經濟、社會的干預力度，而這一來是為了盡量矯正“看不見的手”所帶來的市場失靈，二來是為了回應日益被廣泛接受的福利國家理念給政府提出的新要求。然而，政府職能的擴張和干預的增強在實踐中也同樣受各種問題困擾：“從搖籃到墳墓”的全民福利政策給國家財政帶來沉重壓力；行政人員官僚習氣嚴重和不能及時回應民眾需求；政府機構沒有競爭性壓力而導致效率低下和資源浪費；政府過度管制造成企業喪失經營活力和國際競爭力……這些問題說明政府也并非萬能，故此把所有管理職責和希望都寄托在政府特別是中央政府身上是不恰當的。要想走出公共管理的困局，政府就應當擺脫大包大攬的思維而吸納更多的社會主體介入，以便建立多樣化的合作協調機制，為民眾提供更優質的服務。正是在這樣的背景下，治理理論應運而生，被推崇為是能夠彌補市場缺陷和避免政府失敗的一種替代范式。

2.多元的社會主體在協助處理公共事務上所顯現出的力量。就西方國家而言，所謂的第三部門和志愿組織早已經作為公益事業的興辦者和社會利益沖突的重要協調方式而存在了。這些組織承擔著極為廣泛的社會職能，如救濟窮人，建立養老院和孤兒院，維修橋梁和道路，等等。它們數量眾多、結構靈活且享有充分的獨立性，也得到社會公眾的信任，所以在解決某些政府無力解決或盡管可解決但效率過低且成本過大的問題上具有特殊的優勢。同時，20世紀70年代末80年代初所掀起的新公共管理運動也證明了私營企業可以通過競標政府的業務合同，來承擔垃圾處理、醫療服務和學校教育等公共服務，而且可能更具回應性和更有效率。因此，治理理論所主張的自組織治理、網絡治理及公私合作治理等事實上是西方國家多元的社會管理主體的實踐發展在思想觀念上的必然產物。只不過在經歷過越來越多的政府干預失敗后，這些多元的社會主體受到了更多的重視，而它們顯現出的力量也變得更加令人印象深刻了。

3.國際組織對創建國際規則和解決全球性問題所作出的貢獻。根據經典的國際關系理論，由于國際層面缺乏某個居于中心地位的政府權威，因此國際體系是處于無政府狀態之中的，盡管其中有一定的秩序，也有普遍認同的原則、規范和程序。在早期，國際社會的秩序靠大國來維護，而既有的原則、規范和程序也基本上由主權國家之間的談判所促成。隨著全球化的發展和相互依存的加深，國際社會的組織化程度大幅提高，國際組織和跨國行為體也日益增多。它們中的一些對創立和修改國際社會的公認規則作出了巨大貢獻，另一些則一直在為推動對話、和平及解決多種多樣的全球性問題而盡自己最大的努力。有鑒于此，治理理論的倡導者們認為，國際社會與國內社會一樣，都應該允許非政府的公民社會組織廣泛參與公共事務和活動，而國際社會也的確“有眾多的治理體系正在全球層次上發揮作用，而且它們建立在根深蒂固的信仰、慣例與制度之上，盡管易受變化影響，它們仍為世界政治中的合作和整體利益奠定了基礎”。 [3](p28)

二、治理理論對中國的適用性分析

在探討興起于西方的治理理論對中國的適用性時，我們必須先懂得“適用”的確切含義指什么，然后才能判斷治理理論是否可以適用。一方面，我們不能苛求說要適用治理理論就得原汁原味地和原原本本地對它加以適用而不能有任何改動，因為很明顯，任何具有一定適用性的理論都不可能在其適用的所有地方都一個模子，況且治理理論自身其實也有多個版本。另一方面，我們也不能簡單地說因為治理理論有可借鑒的地方，所以它就是適用的，畢竟實踐中某些已被證明失敗的理論也不乏可取之處。故此，在討論治理理論對中國是否適用時，我們實際想搞清楚的是它作為一種理論范式能否被用于指導中國的政府改革、政治發展和國家與社會關系的建構，以及如果它的基本原則、理念和精神（而不是全部主張）被認可和接受，且在實踐中被貫徹，又能否取得積極的效果。

對此，一些中國學者的回答是肯定的，他們提出“善治理論作為一種比較理想的政府管理模式設計，理應成為我國政府改革的參照”， [4](p7)認為“就中國政治社會發展而言，治理及治理的轉型都有其價值”， [5](p30)相信“治理和善治理論作為一種分析框架，對于研究、總結和展示我國改革開放以來政治發展的成就極為有用”。 [6](p19)另一些學者則明確否認了治理理論在中國的適用性，他們覺得治理理論產生自西方，它針對的病癥是西方國家所特有的而在中國不具有典型性，同時它為此病癥開出的處方也需要依賴中國所缺乏的藥材，且從長期看有損于國家政治安全，因此，我們不能把它當作一種有益的理論來指導實踐，否則只會帶來嚴重的惡果。大致來說，治理理論的質疑者們給出的主要是如下幾點理由：

1.治理理論針對的是西方國家市場失靈與政府失敗的雙重困境，而中國面臨的現實問題是市場不完善和政府能力不足。相較于西方發達國家，中國的市場經濟體制確立時間不長，市場作為資源配置的主要手段還未能充分發揮作用，所需要的各項保障機制也還不健全。就政府來說，因為機構臃腫和體制不順，且在處理與市場的關系方面又欠缺經驗，所以也常有效率低下、干預不當和調控不力的弊病。不過，在西方國家，“不管是政府還是市場的‘失靈’，都是在其‘正面’作用充分發揮之后方才顯現的，而目前中國的政府的能力與市場的潛力都未經過充分發展”。 [7](p202)正因如此，對于中國當前的經濟社會發展來說，既要堅持市場經濟的繼續發展和逐步完善，也必須加強政府宏觀調控職能和縮小貧富差距。如果像一些西方治理理論家所主張的那樣去追求國家空心化和放權給越來越商業化的非政府組織，其后果只可能會鼓勵“政府規避自身向窮人提供福利服務的責任，而又用非政府組織來掩蓋它們自己的失敗”。 [8](p337)

2.以自組織作為第三種協調機制的治理理論能夠在西方贏得普遍認同，有賴于特殊的前提條件，而中國并不具備這樣的前提條件。在治理理論的質疑者中，這一點是被強調最多的。例如有的學者說過，“‘治理’離不開兩個前提：一是成熟的多元管理主體的存在以及它們之間的伙伴關系；二是民主、協作和妥協的精神”， [9](p9)而這兩個前提在中國都不存在。還有的學者談到，治理理論“所要求的治理的基礎是完善的民主制度、健全的法治以及發達的公民社會”，而我國的國情與現狀是“法治不夠完善，公民社會與契約精神的缺失以及民主制度的匱乏”，因此“把本身就不成熟的治理理論引進中國，無異于緣木求魚，癡人說夢”。 [10](p78)從既有論述來看，盡管質疑論者對于治理成功的前提條件是什么有不同看法，但他們都把活躍的公民社會組織視為西方治理實踐的一個最重要的組成部分，而中國則被認為是缺乏這個組成部分的。

3.治理理論倡導沒有政府的治理，客觀上有可能為強國和跨國公司借機干涉他國內政、推行國際霸權政策提供理論支撐和依據。對這種危險的傾向，反對適用治理理論的學者已經列舉出了一系列的論據：由于來自發展中國家的跨國行為體數量很少，因而國際公民社會運動常常由總部設在西方國家的非政府組織主導或受西方國家資助；國際規則的制定和修改雖然需要經過充分協商和溝通，但最終總難以擺脫強國把持發言權的宿命；國際組織將經濟援助與受援國的治理改革相掛鉤，這種做法其實是逼迫受援國實行苛刻的結構調整方案；全球治理初看上去以全球性問題的解決為宗旨，但其實質是要弱化國家主權和輸出新自由主義的意識形態……因此，“像世界銀行這樣的國際金融機構所推行的‘良行治理’，實際上成了以經濟刺激為手段、而將西方的民主模式強加于人的另一種委婉而隱蔽的做法”。 [11](p89)

那么，上述的這幾點理由是否會從根本上阻礙治理理論在中國的適用呢？筆者認為不會。

首先，中國面臨的現實問題的確是市場和政府都沒有得到充分展，所以與西方國家所處的困境有明顯差異，但若由此就認為治理理論針對的只是西方的問題而不適用于中國，又有失偏頗。一來，治理理論所揭示的市場失靈和政府失敗的雙重風險對中國今后一段時期的發展具有警示意義，如果根據它的原則理念來指導中國的政府改革和政治發展，就可以更好地作出某些帶有預見性的政策調整。我們沒有必要非得等市場和政府發展到極致的病癥顯現出來之后再向治理理論回歸，而且它所強調的政社合作及多元共治也符合市場經濟發展的需要。二來，治理理論的倡導者雖然側重于強調分權和社會自治，但其中有很多人從未否認政府在治理體系中扮演的重要角色。因此，中國版本的治理理論完全可以建立在對政府作用的理性認識基礎上，只要在強調政府監管、調控職能基礎上適度地多增加交流、互動和協作的成分即可。

其次，中國的公民社會組織與西方相比的確更不發達，可與20、30年前相比則無論數量還是種類都有了質的提升，也的確越來越積極地參與著公共事務的管理。例如，“有足夠的證據表明，非政府組織所經營的項目要比政府所經營的類似項目更為成功地實現了自己減輕貧困的目標”。 [12](p192)因此，雖然中國“以民間組織為主要載體的公民社會遠未定型和成熟”，“但其主要作用確定無疑地是推動善治在中國的發展”。 [13](p350)如果說治理中國所需的多元管理主體仍然不夠多，協作共治精神也還未能真正深入人心，那么這也可以通過政府和市場的培育及更多的治理實踐來解決，畢竟公民社會也可以邊培育邊發展。至于中國公民社會不享有充分獨立性的問題，這雖然是事實，但一來獨立性是個程度的問題，隨著中國經濟社會的發展，民間組織的獨立性會逐步提高，且享有更大獨立性的民間組織的數量也會不斷增多。二來對現有體制下的中國而言，不具充分獨立性的社會組織也仍有其積極作用，正如有學者指出的，“暫時缺乏獨立性的社會組織如果能成為國家體制無法徹底替代的‘另一種推動力’，那么它對政府的依附性便不能成為反對治理理論具有中國適用性的證據”。 [14](p117)

再次，全球治理的確無法從根本上消除霸權主義和強權政治，而不要主權政府介入的治理也不太現實，但全球治理網絡的建構仍然有助于加強跨國合作、緩和利益紛爭及促進理解互信。更何況就今天的世界而言，全球治理已越來越像是一種對現狀的描述而不是一個應予追求的目標了。隨著全球化的推進，國與國之間已在遏制跨國犯罪、打擊恐怖主義等問題上展開了很多的合作，而一些由各國分支機構組成的行業性國際組織也已深入地參與了某些特定事務的協調和處理。盡管在此過程中大國和強國仍能一如既往地“施壓”，但國際社會缺乏某種“中央權威”的事實也表明國際層面的統治是不存在的，而協作共治卻是必要的。近年來我們已經看到，一些行業領域的國際組織作出過不利于發達國家的裁定，而一些重要國際組織的領導職務人選也擺脫了西方國家的聯合操縱，這都是經多方溝通、達成共識后形成的結果。如果中國能夠和平崛起及更多地走向世界，而中國政府和中國的非政府組織又成為全球治理的重要參與主體，那么全球治理對于中國來說就不再是需要防范的一種危險了，因為中國也將最終受益于全球治理。

綜上所述，盡管一些批評者對治理理論在中國的適用性提出過質疑，但仔細分析下其反對的理由就會發現，如果我們不那么教條地看待治理理論，那么“治理所強調的協調合作精神、多方協商解決問題的方式是適用于所有民主社會的”， [15](p63)當然也適用于中國。

三、中國式善治的實踐方略

如果說對治理理論的中國適用性抱以樂觀期許是有道理的，那么我們也應當清醒意識到，中國版本的治理模式與西方國家所普遍接受和采用的治理模式應當有根本區別。換言之，中國必須通過一些不同于西方國家的途徑來實現良好的治理亦即善治?？紤]到中國當前經濟社會發展的實際狀況和體制改革的可能空間，筆者以為，要走向理想的中國式善治，就得注意如下幾個方面：

第一，應盡可能地挖掘本土資源，創造出具有中國特色的治理機制和形式。對于任何一種理論來說，要想在一個國家具有長久的生命力，就必須根據該國實際情況尋找到適合自己的生長點，從而盡可能地本土化，治理理論亦不例外。事實上，對治理的比較研究已經表明，“任何一個國家的治理演變都是‘路徑依賴的’，即在根本上受該國特有的信念、選擇和傳統的支配”。 [16](p58)如果是這樣，那么中國式善治有自己的本土生長點嗎？或許，我們可以往兩個方向去尋找：一是看看傳統中國是否有符合現代治理精神的治理實踐，二是看看當前的中國除政府外還有哪些適應本國國情且實際生效的治理主體和機制。對于前者，已有學者指出，“傳統中國確實存在著一個‘沒有政府的治理’的社會領域”，因此“沒有政府治理的公共服務與公共生活是可能的”。 [17](p148)盡管這些提供服務的政府外組織和群體無疑有這樣或那樣的局限性，但其中的少數組織和群體應該能夠通過使其現代化而參與到現代中國的治理中來。另一方面，就當前的中國而言，有別于西方的治理主體和機制也是實際存在的，像一些中國研究者甚為看重的業主委員會近年來已在維護城市居民權利方面起到了很大的作用。如果我們能夠充分利用和整合這些不同群體和組織的社會資源，那么中國的治理就不僅能實現善治，也的確是中國式的善治。

第二，應在政府不缺位的前提下，大力推動政府與非政府組織的溝通和協作。很多學者已經正確指出過，中國和大多數發展中國家都需要政府承擔更多的職責，以推動經濟社會的發展，因此政府不僅不能弱化，而且還要始終堅持它的“在場”。特別是有鑒于當前中國既得利益集團的強大，如果政府退場而讓各種群體、組織去自由爭奪治理的主導權，那么即使不考慮國外滲透的因素，其結果也只會是更大的不公平。當然，在社會組織已很好承擔起了治理之責的某些領域，政府也應避免過多的行政干預，還應給予這些組織以更多的承認。很明顯，在最為理想的中國式善治體系中，必須擺脫一味靠政府或一味靠社會的思路，而實行問題導向的治理，即根據問題的性質和類型來選擇相應的治理主體和機制，確保政府與非政府組織之間建立起良好的合作互補關系。同時，中國政府應繼續更大程度地放開社會團體在登記上的門檻限制，拓寬其活動空間，積極培育和鼓勵更多的非政府組織去經營和管理公共事務，讓它們在更多的實踐和參與中真正成長起來。不過，為使非政府組織能有充分的自主性，政府的培育和鼓勵應當更多地體現在其態度和政策導向上，亦即立足于為其發展創造有利的制度環境。

第三，應根據各地條件和問題的不同，發展符合需要和切合實際的治理形式。眾所周知，中國是一個幅員遼闊的國家，地方差異性很大，經濟發展水平也有高有低。因此嚴格說來，中國式善治的具體實踐形式應當多樣化。比如說，在經濟發達的沿海地區，公益團體和志愿組織的數量較多且成立較早，也有較大活動能力，就要更積極地吸收它們參與其所屬領域公共事務的治理；在少數民族聚居地區，為增進民族間的情感和維護民族團結，就需要注意多聽取少數民族干部和該民族自然形成的非正式權威的意見，扶持少數民族文化團體的發展；在宗教信仰濃厚地區，宗教事務管理部門既要大力打擊非法宗教活動，又要多與宗教界代表人士溝通，使其發揮好引導作用，規范信教活動；在重大公共工程建設地區，由于工程往往涉及眾多的市區縣和部門，因此就需要有某些方式來化解利益沖突和實施統一指揮，像專門性的協調機構和跨區域治理機制……當然，各地在根據自身條件和所面臨問題的不同而采用不同治理方式的同時，也都應通過積極的宣傳來促成有利于治理和善治的思想觀念轉變，以逐步形成多方合作、持續協商、互信互諒、凝聚共識的傳統，畢竟人的思想觀念最終決定著治理能否成功。

第四，應加強與國際組織的合作以參與全球治理，借機提升自己的治理能力。在全球化時代，很多國內問題的根源在國外，或者說受國外因素影響很大，因此對一些表面上的國內事務的治理也往往要尋求國際合作。在這種情況下，總把本國封閉起來不僅不能很好地解決問題，而且會使自身的治理能力逐漸退化，越來越成為所謂的被全球治理者。不過，全球治理的興起無論如何不可能改變主權國家是國際關系基本行為體的現實，而且中國可以根據自身利益選擇合作的對象和方式，更多地依靠自己參與創立和有較大發言權的國際性、區域性合作組織，或者享有國際聲譽且對華友好的國際非政府組織，并在跨國合作的過程中積累全球治理的經驗和能力。同時，政府還應通過有傾向性的政策優惠，扶持本土的非政府組織走向世界和成長為有重要影響的國際組織，包括鼓勵本國的一些龍頭企業參與各行業國際標準的制定和修改，以“推動國際經濟治理結構完善”和更好地維護國家利益。過去中國常常談“與國際接軌”，不過在中國和平發展的過程中，更好的做法應當是親身去參與“國際之軌”的制定。一位學者曾經指出過，“‘全球治理轉型’的題中應有之義是中國不僅讓世界治理自己，而且自己能夠去治理世界”，而“要通過國際規則和國際規制統治或者治理世界，就要在創設、導引和成立國際規則和國際規制方面帶頭”。 [18](p13)誠哉斯言！

四、結語

黨的十八屆三中全會的《決定》明確指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化”，而這里所談到的“國家治理體系和治理能力的現代化”就是要根據中國經濟社會發展的需要而相應地建立和發展各種有利于公共事務治理的主體和機制。雖然《決定》對“治理”一詞的使用有時泛化了，但從全文涉及“治理”的多處提法中仍可以看出，治理理論所倡導的各方參與、政社合作、良性互動、多元共治等觀念和精神實際上已被認可和接受了。此外，盡管《決定》把“科學的宏觀調控，有效的政府治理”視為“發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求”，但“創新社會治理體制”和“改進社會治理方式”也同樣被看作今后發展的重要內容，這說明未來中國的國家治理體系將是政府治理與社會治理的有機結合，而且與之前相比將更多地側重后者。

反對把治理理論適用于中國的學者既擔心缺乏政府必要介入的社會自治成為群體私利的角逐場，也不愿承認中國已有具備治理資格的公民社會組織，還對中國政府在全球治理中規避風險的能力信心不足，而這些都明顯沒有根據。事實上，中國政府一直在并仍將繼續在加強市場監管和推進公平正義方面發揮積極作用，因此未來中國的治理肯定不會出現政府的缺位。同時，是否有多元的社會主體參與治理，不單取決于它們的成熟程度，更取決于政府的態度。如果政府愿意始終給予扶持和鼓勵，那么隨著市場經濟的進一步完善，這些社會主體是能夠在實踐中逐漸成熟起來的。況且“對于當代中國而言，國內的非政府組織不可按發達國家的標準衡量，要充分考慮其不成熟性，容納各種變通的、過渡性的組織形態”。 [19](p103)最后，作為聯合國常任理事國和許多國際條約的簽署國，中國需要也肯定能夠在承擔國際責任和捍衛本國利益之間找到理想的平衡。當然，最佳的平衡之策既不是在全球治理中任由西方價值觀完全同化自己，也不是頑固地拒絕加入事實上已存在的全球治理體系，而是要先建立起適合自己的中國式善治的長效機制，然后再憑借更多的治理資源和更高的治理能力而不斷地把自己的聲音帶出去。