公民身份視角下國家治理現代化的內在邏輯與現實路徑

摘要：以“善治”為目標的現代國家治理，其理論根基是建立在國家與公民、政治共同體與個體之間關系基礎上的。作為一個“動力概念”，公民身份的理論意蘊體現在對個體與共同體、公民與國家之間關系的關照，因此能夠作為考察國家治理現代化的一個視角。在公民身份理論視角下，國家治理現代化在治理主體與結構上遵循“以利益相關者為中心的協同合作治理”邏輯；在治理機制與方式上遵循“公共理性、民主協商與法治化治理”邏輯；在治理效果與評估上遵循“實現正義的政治社會秩序，共享發展成果”邏輯。遵循以上邏輯，推進國家治理現代化的著力點在于以公民本位的多中心治理為理路完善國家治理格局；以公民身份權利深化拓展為目標構筑國家治理體系；以決策中的民主協商實踐為依托優化國家治理機制；以推進法治與德治相結合為導向改進國家治理方式。

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2015）02-0049-08

作者簡介:閆辰（1987—），男，吉林大學行政學院2012級政治學理論專業博士研究生。王彩波（1950—），女，吉林大學行政學院教授，法學博士，博士生導師。

基金項目:國家社會科學基金重大項目“中國特色社會主義政治發展道路的理論闡釋與實踐路徑研究”（12&ZD058）；教育部人文社會科學研究專項任務項目“中國特色社會主義政治發展道路：內在邏輯與發展道路——基于公民身份的視角”（14JD710042）。

一、問題與研究視角

治理概念的提出源于西方學者對政府與市場雙重失靈的反思。鑒于這種雙重失靈，更多學者強調在公共事務管理過程中，治理主體應該是多元、平等的，治理機制上要凸顯參與性、協商性與合作性，治理效果上要實現合法性、有效性、回應性、法治與責任等。多中心（Multicenter）、網絡化管理（Network Management）與合作（Cooperative）是治理內涵的意蘊所在。基于治理的理論意蘊，現代國家治理強調：“國家政權的所有者、管理者和利益相關者等多元行動者在一個國家的范圍內，對社會公共事務的合作管理，它的目的是增進公共利益，維護公共秩序”。 [1](p12)實現公共利益最大化，即“善治”（Good Governance）是現代國家治理的理想狀態。善治表達了政府與公民、國家與社會之間合作共治的理想愿景，一方面強調政府要積極履行責任和職能，提升公共物品供給能力和公共服務水平，有效化解經濟社會發展中的矛盾沖突，另一方面強調公眾有充分的自由平等、有效地參與公共事務管理過程，監督公共權力的運行。這表明，以“善治”為目標的現代國家治理，其理論意蘊和內在邏輯是政治性的，即現代國家治理的理論根基是建立在國家與公民、政治共同體與個體之間關系的基礎上的。

作為一個“動力概念”（momentum concept），公民身份“表達個體在國家中的成員資格及其獲得過程的概念”， [2](p1)其內涵意蘊在于對個體與政治社會共同體、公民與國家之間關系的關照。因此，公民身份無疑是考察國家治理現代化的理論意蘊與內在邏輯的一個基本視角。一方面，一個國家經濟社會發展轉型進程中的治理危機及其克服反映了該國“國家—社會”、“政府—公民”關系的變化，這與公民身份的發展演進相契合；另一方面，一國的公民身份發展模式與其國家治理模式之間具有相關性，即國家治理模式需要建立在公民身份發展模式基礎上，并且公民身份也會隨著國家治理現代化水平的提升而不斷深化拓展。以公民身份為視角，考察國家治理現代化的內在邏輯與現實路徑，所要回答的基本問題是：公民身份與現代國家治理之間的內在關聯性體現在哪些方面，二者是如何相互促進的，亦即公民身份的發展模式如何影響到國家治理模式的構建，現代國家治理又如何推動了公民身份的發展？在公民身份的視域下，國家治理現代化的理論意蘊及內在邏輯是如何展現的？如果從積極公民身份的構建與實踐出發，將選擇何種路徑來推動國家治理現代化？本文擬將圍繞以上基本問題展開探討。

二、公民身份的理論內涵及其與國家治理現代化的內在關聯

（一）公民身份的理論內涵。

從西方政治思想史脈絡來看，公民身份經歷了公民共和主義和自由主義兩大傳統。從古希臘城邦政治語境下對公民身份排斥性和封閉性的強調到自由主義政治話語下對公民身份權利維度的凸顯，再到多元文化主義對差異性公民身份的主張，公民身份的理論內涵經歷了深刻的調整和變化。公民身份理論內涵的每一次調整和變化勢必對政治制度安排帶來深刻影響，正如有學者指出的“公民身份涵義的每一次變革，反映在政治上必然是政治關系和政治制度的重大轉型”。 [2](p1)自馬歇爾從權利的向度界定公民身份內涵以來，不同學者圍繞馬歇爾的界定對何謂公民身份做出了不同層面的解讀。對于公民身份的當代范式，美國學者福克斯主張從整體的角度（holistic approach）來審視公民身份的理論內核。 [3]與之相近，英國學者希特提出要從“地位”、“感情”和“能力”三維空間來詮釋當代公民身份的理論圖景。 [4](p184)國內學者郭忠華站在希特的立場上對當代公民身份的理論維度進行改造，認為“公民身份既是權利和責任的統一體（自由主義的遺產），也是認同和美德的統一體（共和主義的遺產）”，而“參與是使民主和公民身份得以實現的組織性原則”。 [2](p63)恩靳·F.伊辛和布雷恩·S.特納認為需要從外延、內涵和深度三個層面來界定公民身份，從外延來看，公民身份強調的是“如何確定一個政治體內的成員資格的邊界以及政治體之間的邊界”；從內涵來看，公民身份強調的是“如何分配安排成員的權益和義務”；從深度來看，公民身份強調的是“如何理解和調適成員之身份認同的‘強度’”。 [5](p6)基于上述學者的觀點，本文認為公民身份在本質上是對共同體和個體關系的一種描述，它是“聯接國家與個人的一種想象方式（one way of imaging）”，作為一種成員資格，“其擁有者可以對國家所主導與提供的福利設施提出要求”。 [6](p4)理解公民身份的理論內涵，需要從“外延—資格”、“內涵—權責”、“深度—參與”三重維度來把握。

首先，從“外延—資格（status）”維度來看，公民身份是對社會政治共同體中成員資格的平等性抽象和結構性分析，它既是一種政治社會共同體對所屬成員所處位置的制度性設想，也是一種對所屬成員角色行為的規范性期待。在社會政治共同體中，成員資格是建構其他一切分配的制度基礎，對此沃爾澤強調：“在人類某些共同體里，我們相互分配的首要善是成員資格。我們在成員資格方面所做的一切建構著我們所有其他的分配選擇”。 [7](p38)作為一種共同體成員資格，公民身份之所以重要,是因為它表達了政治社會共同體內部成員對“我們是誰”觀念的確認，這有助于塑造個體對共同體的歸屬感以及成員之間對共享性分配的認同感。同樣，它也表達了政治社會共同體內部成員對等級化、封閉性與專斷性制度安排的排斥和拒絕。盡管古代公民身份理念強調的是共同體內部間的平等、外部間的排斥，但隨著公民身份在地域和功能上的雙重演化，其平等意蘊越來越具有開放性和包容性，這將引導著擁有公民身份的個體以實際行動來打破不平等的制度結構。

其次，從“內涵—權責（right and responsibility）”維度來看，公民身份被視為一系列權利的集合，在這個集合中基本權利包含了市場權利、政治權利和社會權利，并且這些權利具有拓展性，即隨著經濟社會的發展權利內容在廣度和深度上會得到拓展。從整體角度審視公民身份，它又包含了一系列責任和義務。通過參與倫理將權利和義務有機統一起來是公民身份的內在訴求。如果說公民身份的地位資格維度是從“內—外”向度對政治社會共同體成員進行界限劃分的話，那么公民身份的權利責任維度則是從“內部橫向”對社會政治共同體成員之間的關系進行規范性界定。作為一種權利體系，公民身份體現的是一個“動力概念”（momentum concept），它蘊含著平等主義的情懷，“公民身份存在著一種內在的邏輯，這種邏輯要求它所帶來的各種利益必須得到更加普遍和平等的分配”。 [3](p3)作為一種公共倫理，公民身份展現的是一種“互惠責任”（reciprocal responsibility），“公民身份需要有相應的物質基礎，同時認識到個人所擁有的資源與他行使權利和責任的意愿、機會之間存在著直接的聯系”。 [3](p67)

再次，從“深度—參與（participation）”維度來看，公民身份體現為“一種公民在追求社會正義的行動過程中所具有的創造能力（inventiveness），其擁有者以積極參與政治的行動方式來獲得共同體的關注，以此爭取應得的社會福利、經濟權利和政治歸屬感”。 [8](p104)作為一種參與行動，公民身份展現的是一種強勢民主，“在這里，積極的公民進行直接的自我管理，他們并不需要在每個層次和每個事件上進行具體管理，但是，在作出基本決策和進行重大權利部署的時候他們必須經常充分地和詳盡地參與”。 [9](p180)在巴伯看來，參與和共同體是公民身份內在關聯的兩個方面。他一方面強調參與在培養公民的政治認知判斷和培育公民美德等方面的價值作用，另一方面認為正是公民的參與行動推動了政治社會共同體的形成和對公共生活的建構。在民主的公共生活中，公民行動是一種基于品德的參與行為，這要求“民主制下的公民必須不僅要積極地、非獨斷地參與對權威的批判，而且要通過慎議追求相互理解而不是討價還價或威脅去排他地追求個人利益”。 [10](p528)

（二）公民身份與國家治理現代化的內在關聯性。

國家治理現代化的邏輯前提在于實現“市場—國家—社會”三者之間的良性互動，其突出特征在于通過發揮不同治理主體的功能和作用，以及實現各治理主體間的協同合作來增進公共利益，促進公共利益最大化，即實現“善治”。作為一種平等資格，公民身份所意蘊的權利訴求以及基于公共品德所展現出來的參與行為對于促進優良治理具有重要作用。一方面，建立在利益需要基礎上的權利訴求是公民身份的核心特質。權利的功能不僅體現在對個體自我價值和尊嚴的認可，即個體自主性的實現，也體現在對社會沖突的化解上，因為權利為個體的利益保障提供了某種保護，“它提醒我們，每一個人都應該獲得最高尊重，而不能把他看作是實現另一個人的目標的工具”。 [3](p61)另一方面，基于公民美德的參與行為是公民身份的基本特征。以“公共合理性”（public reasonableness）為旨趣的公民品德是公民參與行為的價值基石，這有助于社會資本網絡的形成，并對協同合作治理模式的塑造發揮重要作用。正是在這個意義上來說，公民身份與現代國家治理具有內在關聯性。具體而言，這種關聯性體現在三個方面：

首先，公民身份所意蘊的平等性有利于培育國家治理現代化所需要的主體性力量和治理機制。以“善治”為導向的國家治理，要求“通過吸納社會組織與公民的廣泛參與實現治理主體的多元化；通過治理全能的分化和轉移實現多元主體的責任共擔；通過治理方式的民主化重構實現治理機制和治理關系的根本轉化，達致多元共治的和諧關系狀態”。 [11](P34)作為一個“動力概念”，公民身份所展現出來的包容特質，為實現善治培育了主體性力量和治理機制。一方面作為一種普遍性、平等性的成員資格，公民身份將個體與共同體緊密結合起來，普遍化的公民身份觀念有助于增強個體對共同體的認同感；另一方面在多元社會背景下，差異性的公民身份又要求國家認真對待群體性公民身份，重視多元社會群體的利益訴求。公民身份對平等的追求并不是按照某個單一的價值原則來建構公民身份以實現平等關懷，相反，“平等的目標正是要超越個人的利益和認同，尊重所有人的權利，承認和保護個體的差異性”。 [3](p84)作為一種包含著差異的共同方案，公民身份的治理意義就在于不僅提供了多元治理主體，也提供了一套各主體間協調彼此立場，尋求妥協、化解分歧，創造公共利益的包容性治理機制，其功能在于將碎片化的社會利益重新整合起來。

其次，公民身份所意蘊的公民品德與參與行為能促進生成國家治理現代化所需要的治理秩序。以善治為導向的現代國家治理在本質上是一種民主治理，這內在地要求政府—公民之間進行積極互動與有效合作。“公民必須具有足夠的政治權力參與選舉、決策、管理和監督，才能促使政府并與政府一道共同形成公共權威和公共秩序”，“保證公民享有充分自由和平等的政治權力的實現機制只能是民主政治，這樣善治與民主便有機地結合了起來”。 [12](p40)由此可以看出，現代國家治理需要公民積極參與到政治過程中，一方面監督政府行為和公共權力的行使，另一方面在公共事務治理過程中展開討論、理性對話。公民身份理論內涵中所意蘊公民品德和由此引導的公民行為能夠促進生成現代國家治理所需要的治理秩序。民主所需要的公民品德和參與行為包含了兩個層面：“質疑政治權威的能力和愿望”以及“從事公共政策所涉及事務相關的公共討論的能力和愿望”。 [10](p520)一方面，在民主政體下，公民的重要責任在于監督政府的行為，監控公共權力的運行，公民對政治權威的質疑以及對公共權力的監督不僅可以保障自身的合法權益不受侵害，同時又能規范公共權力運行。另一方面，在公共事務治理過程中公民通過自由公開的交流討論，既要有效表達自身的利益、觀點，使每一個人獲得平等的傾聽與被傾聽的權利，又要通過理性對話，鼓勵公民在充分考慮彼此立場原則的基礎上相互妥協、凝聚共識。

再次，“市場—國家—社會”三大領域間的互動是公民身份得以發展與國家治理模式得以有效構建的關鍵點。在現代政治社會生活中三大領域——國家、市場、社會——的互動關系不僅形塑了公民身份的發展模式，也推動了現代國家治理模式的建構，即公民身份的發展模式與現代國家治理模式構建之間相互關聯的關鍵點就體現在三大領域的互動關系上。一般來說在這三個領域中，如果市場力量較為強大，那么所形成的一般是自由主義公民身份；如果國家力量較為強大，那么所形成的一般是傳統型公民身份；如果社會力量較為強大，那么所形成的一般是社會民主公民身份。 [13](p105-106)從學理角度來看，在自由主義公民身份模式下，國家治理的典型特征體現在重視市場機制在資源配置和分配中的核心作用，強調政府的“守夜人”角色，防范政府以及社會力量對市場的干預，這以美國為代表。在傳統型公民身份模式下，國家治理是一種精英主義的治理模式，其典型特征體現在三個方面：一是權威主義在國家治理中的作用；二是脫離公民的市場權利和政治權利，單向度地發展社會權利；三是把政治管理視為官僚體制的“私物”，不允許其他社會組織參與公共事務管理，這以俾斯麥時期的德國為代表。在社會民主公民身份模式下，國家治理的突出特征在于強調多元社會團體在公共事務治理中的作用，主張在國家與社會之間形成合作型伙伴關系（cooperative partnership），這以歐洲福利國家為代表。三大領域的互動發展不僅導致了公民身份在理論和實踐上的嬗變，也影響著國家治理模式的變革。

二、公民身份視角下國家治理現代化的內在邏輯

優良的國家治理模式，既強調政府積極主動履行職責發揮主導作用，也內在要求公民在實現公共利益上承擔責任、貢獻力量，并在此基礎上實現政府與公民之間的權力共享和合作共治的局面。在實現優良的國家治理這一問題上，公民身份起到了重要作用：一方面，“通過要求我們平等地對待所有的個體，公民身份可以消解可能給社會秩序造成威脅的張力根源”；另一方面，“通過將權利、責任和義務結合在一起，公民身份提供了一種公正地分配和管理各種資源的方式，使公民共同分享社會生活中利益和負擔”。 [3](p4)在公民身份視角下國家治理現代化的內在邏輯體現在三個方面：

（一）在治理主體與治理結構上遵循“以利益相關者為中心的協同合作治理”邏輯。

在公民身份視角下，國家治理現代化反映在治理主體和治理結構上的邏輯是：倡導以利益相關者為中心的協同合作治理。“如果說統治和管理的主體是國家和政府，治理的主體則是國家、政府和社會力量。治理是國家、政府與社會力量之間的合作博弈。” [14](p182)權利是公民身份的本質屬性，它表達的是公民對個人利益需求的關切。在國家治理過程中，抽象的公民身份具體化為具有公民屬性的利益相關者。實現政府與具有公民屬性的利益相關者之間的合作共治是現代國家治理的內在要求。在公民身份的視角下，現代國家治理所呈現的是多元的治理主體和雙向流動的治理結構。傳統國家治理在本質上是一種單邊主義的治理模式，政府作為單一的治理主體發揮著治理職能，而其他社會組織、團體和個人則處于配合和執行政府決定的被動地位。由于官僚體制本身存在的困境，如組織惰性、決策信息鴻溝以及職能的條塊分割等，這種單邊主義治理模式很容易出現治理危機。以善治為導向的現代國家治理結構在本質上體現為政府與具有公民屬性的社會組織、團體和個人之間的合作共治。政府與公民之間的合作共治是基于公共利益和參與者的切身利益這兩個領域而形成的。以利益相關者為中心的協同合作治理的基本要義體現在三個方面：一是政府作為核心治理主體，必須積極履行治理職責，在治理過程中發揮主導作用。但這并不意味著具有公民屬性的利益相關者在治理過程中的缺位。相反，他們應在治理過程中發揮建設性作用，與政府一道共擔治理責任。這就意味著一方面政府應該為利益相關者參與治理創造制度環境，如在政策過程中為利益相關者提供決策信息以保障公民的知情權，提升政策過程的透明度；另一方面，利益相關者必須在法律規范內切實維護政府的權威，不得作出任何損害政府權威的行為，防范博弈失序而造成的社會動蕩。二是要通過政府與社會各利益相關者的協同合作構建具有動態特質的網絡化治理結構，以代替傳統官僚體制的僵化組織層級，這種替代有助于形成彈性的治理結構，從而更好地應對復雜性的公共問題。三是要通過協同合作培育出具有包容信任屬性的社會資本，這種包容信任的社會資本是實現政府與公民合作共治的文化基礎。“社會資本利用自身的關系結構與組織機制并結合民主國家及其機構的權威，不僅有利于解決個人行為無法解決的問題，而且也有利于解決由遙遠的政府調節或間接的民主程序不容易解決的公共問題”。 [15](p59)

（二）在治理機制與治理方式上遵循“公共理性、民主協商與法治化治理”邏輯。

在公民身份視角下，國家治理現代化反映在治理機制與治理方式上的邏輯是：強調民主協商與法治化的治理機制和方式。一方面，以善治為導向的現代國家治理強調在治理過程中要注重公共審議與民主協商。民主所要求的公民品德是積極公民身份的基本表征。“在民主理論中，公民權利和民主的指向與公共事務討論的實踐具有一定關聯性”。 [16](p250)正是公民的積極參與與民主審議為現代國家治理注入了公共維度，這一維度強調要在現代國家治理過程中構建一套旨在形成以尊重和妥協為基礎的凝聚共識機制。這種機制提供了公民在公共領域中公開自由表達觀點和訴求的機會，并期待公民能夠通過平等對話、理性交流、協商辯論等方式交換觀點，為改變偏好、發展共識提供可能。對此，博曼認為民主政治的合法性（justifications）要求公民要超越典型的偏好集合中的私人利益（self-Internets），更關注對公共善（common good）的追求，同時這種公共導向要求通過一個公平的社會合作體制（social cooperation）而不是事先假定一個社會共識（social consensus）來制定政治政策，從而使政策的制定建立在民主慎議的基礎上而非偏好的集合。 [17](P402)與之相似，古特曼和湯普森認為：“僅僅通過利益集團之間的討價還價和選舉投票來確認公民的權力是不夠的”，還需要通過民主審議的程序對公共決策進行正當性證明，并且公民及其代表所提出的理由“能為尋求公平合作的、自由而平等的個體所接受”，此外，“審議的目標是做出決策，這些決策在當前對所有公民都具有約束力，但它又是開放的，隨時準備迎接未來的挑戰”。 [18](p4-7)概言之，在公民身份視域下，國家治理現代化強調參與性、互惠性、責任性、回應性等價值原則，民主協商的治理機制能夠有效地承接這些價值原則。另一方面，以善治為導向的現代國家治理強調在治理過程中要注重治理方式的法治化。良法善治是國家治理現代化的價值訴求和實踐重心。通過法律規范保障公民參與國家治理過程是踐行積極公民身份的內在要求。在國家治理過程中，法治化治理機制和治理方式的要義體現在：一是通過法律規范明確各個治理主體的權利和責任，并將治理主體間的互動博弈納入到法律軌道，在法治的基礎上實現合作共治；二是制定法律規范，為公共事務的民主協商治理提供程序原則和制度框架，確保公共協商能夠有序展開；三是通過法治構建新型治理秩序，即“實現國家治理由‘威權型支配’向‘法理型支配’的轉型，由‘關系型支配’向‘契約型支配’的關鍵性轉換”。 [19](p90)

（三）在治理效果與治理評估上遵循“實現正義的政治社會秩序，共享發展成果”邏輯。

在公民身份視角下，國家治理現代化反映在治理效果與治理評估上的邏輯是：實現正義的政治社會秩序，共享發展成果。公民身份意味著擁有自由平等身份的個體在進入公共領域之后要從“公”的角度來選擇構建社會合作體系的原則。從公民身份出發，能夠促成社會合作的正義原則體現在兩個方面，一是每一個社會成員在規范社會體系中享有平等自由的權利，任何制度性歧視都將視為不正義，這是將公民身份的經濟權利和政治權利納入社會政治制度框架內的體現；二是任何不平等的分配只有在所有社會成員都能夠獲益的基礎上才能被接受，亦即社會發展成果的分配必須使最少受惠者的地位得以改善才能被視為正義，這是在社會政治制度框架對公民身份社會權利的關照。基于這兩個正義原則，所構建的正義的政治社會秩序體現為一個自由平等的規范體系。這一體系引導著公民之間相互合作以實現公共利益增值效應最大化，并認可每一個人都應毫無差別地分享合作成果，這也意味著對公民“福利權利”的保障是正義制度的內在要求，而非制度外的“施舍”。因此，在公民身份視域下，以“善治”為導向的現代國家治理就是要通過社會合作實現公共利益最大化，并實現發展成果的共享。換言之，對國家治理的效果評估應遵循“實現正義的政治社會秩序與共享發展成果”的邏輯。具體來講，這一邏輯體現在三個向度上：一是要尊重市場機制的自我運作機理和自身調節機制，充分發揮市場機制在國家治理體系中的作用，這其中最重要的是對公民經濟權利的保障，亦即通過憲法和法律來保障公民的財產權以及在市場經濟中自由競爭的權利。基于這一向度，在國家治理評估指標的維度上要注重經濟穩定與持續發展的水平、公民財產權的保障水平、市場自由競爭的程度以及市場經濟的法治化水平等。二是要在經濟社會轉型中重建國家治理機制，構筑社會保障體系，創造“均衡發展模式”，使每一個社會成員都能夠按照通行的正義準則分享改革發展成果。基于這一向度，在國家治理評估指標的維度上要注重政府公共服務均等化水平、社會保障水平、分配正義的實現程度等。三是要改變“剛性”維穩思維，通過協調規范政府與社會之間的關系，發展社會次級體系的自主性，以緩解政府的治理壓力。基于這一向度，在國家治理評估指標的維度上要注重民主社會公民的參與程度及社會組織的發展狀況、政府的責任性、回應性及效率、治理過程的透明度等。

三、公民身份視角下國家治理現代化的現實路徑

遵循公民身份視角下國家治理現代化的內在邏輯，推進國家治理現代化的現實路徑主要體現在四個方面：

（一）以公民本位的多中心治理為理路完善國家治理格局。

多中心治理所闡釋的治理理路是：在公共事務治理中存在著多個治理主體，正是他們彼此間的競爭與協作，提升了公共事務治理的效力和質量，并減少了集體行動中的機會主義、責任規避以及“搭便車”行為。作為多中心治理的倡導者，奧斯特羅姆的研究強調必須超越公共事務治理中“市場—政府”二元對立的思維定勢，不僅要看到政府和市場都是公共事務治理中的主體力量和重要手段，更要關注到相互依賴的個體之間相互合作、自主治理的可能。在公民身份的視域下，公民本位的多中心治理模式邏輯在于：作為政治社會共同體中的每一個成員，他們既能夠平等自由且獨立地追求各自的利益，又能夠在社會合作體系中，以特定的規則制度框架為指引實現互動合作來增進共同利益。公民身份為建構有序關系提供了可能，正如桑德爾指出的：有意義的公民身份“是一種共同的認同，是與人民之間的共同性，是一種共同體感，是一種歸屬感，是對‘公共善’的一種承諾”。 [20]沿著這種治理理路，完善國家治理格局的基本思路在于：一方面要重視政府在公共事務治理中的主導作用，發揮其集中性與公共性的治理優勢；另一方面，不能低估公民的自主治理能力，要創造條件激勵公民積極參與到社會合作體系中，使其主動擔負治理成本、平衡治理收益。基于此，以公民本位的多中心治理為理路完善國家治理格局，一要轉變政府的治理角色和職責，即要把政府的治理角色和職責定位在提供能夠增進社會合作的制度框架以及多中心合作治理的規則體系上，并在宏觀層面注重運用經濟、政策、法律等治理手段、方式；二要改善社會力量參與國家治理的法律制度環境，明確社會力量參與公共事務治理的領域，規范社會力量的參與方式和參與行為，使社會參與在有序合法的軌道上運行。

（二）以公民身份權利深化拓展為目標構筑國家治理體系。

“國家治理體系（SGS）是一個以目標體系為追求，以制度體系為支撐，以價值體系為基礎的結構性功能系統”。 [21](p12)作為一套相互協調相互關聯的制度安排和規范體系，國家治理體系涵蓋了經濟、政治、社會、文化、生態等諸多領域，這些領域直接與公民身份所包含的經濟權利、政治權利、社會權利、文化權利、生態權利緊密關聯在一起。在公民身份的視角下，構筑國家治理體系的目標向度體現在深化和拓展公民身份的諸項權利上，即一方面通過制度供給對公民身份所包含的權利體系進行健全和完善，另一方面通過制度優化消除影響公民身份所包含的諸項權利實現的體制障礙。以公民身份權利深化拓展為目標構筑國家治理體系，其基本思路體現在三個方面：其一，以制度建設為核心推進國家治理體系現代化。制度建設主要集中在以下三點，首先，要健全市場公開公正的競爭制度，完善產權保護制度，以此深化拓展公民的經濟權利；其次，構建均衡性利益表達機制，降低公民利益訴求表達成本，可通過“市民論壇”、“民主懇談”、“公民會議”等制度創新豐富公民有序參與民主治理的方式，以此深化拓展公民的政治權利；再次，通過完善公共財政制度，推進公共服務均衡供給，構建利益再分配機制等舉措強化國家汲取資源和利益公正分配的能力，以此深化拓展公民的社會權利。其二，以制度轉型為關鍵推進國家治理體系現代化。制度轉型主要是調適那些與市場經濟不相協調、嚴重脫節的制度體系。市場經濟導向下的制度轉型，總體方向是民主化、法治化，關鍵之處在于從職權法定、公開透明、回應反饋、監督制約這四個環節上規范公共權力的運行，堵塞公權私用的通道，使公權力切實成為實現公共利益的現實保證。其三，以制度功能優化為重點推進國家治理體系現代化。如果從民主的角度來審視制度功能的優化，其關注的要點主要集中在民主決策制度的功能優化、政治參與制度的功能優化與問責監督制度的功能優化這三個方面。

（三）以決策中的民主協商實踐為依托優化國家治理機制。

為國家治理機制注入協商民主的因子是國家治理現代化的現實要求。作為一種民主形式，協商民主“提供了有利于參與、溝通和表達的條件而促進公民自由討論的一種社會和制度條件框架”。 [22](p7)在協商民主的制度框架下，公民以對話協商的方式表達訴求、溝通協調，并基于公共理性實現共識，進而做出符合“公共善”的政策安排，以實現公共利益邊際效應的最大化。現代國家治理需要這種“對話民主”（dialogue democracy），通過理性對話、審慎辯論等非暴力方式化解沖突消解矛盾，從而達到一致性治理（consensual governance）的目的。在優化國家治理機制上，選擇哪一種場域來釋放公民身份所蘊含的“一致性治理”的潛能則成為問題的關鍵所在。公共決策中的民主協商實踐能夠成為優化國家治理機制的一個場域，這是因為利益問題是政治的根本問題，決策過程涉及的是不同主體間的利益交換與博弈，協商民主有助于利益交換與博弈的理性化，實現利益平衡。具體而言，從決策的角度來看，協商民主語境下公共決策的制定源自于公民之間基于公共理性在公開平等的氛圍中協商審議的結果，這意味著協商民主所表達的是對高水平公共決策合法性的承諾；從協商的角度來講，公共決策中的協商民主實踐“激發了人類關于共同的善的理想、理性界定了對話討論的工具及內在價值，以及明確規定了參與者的責任邊界”。 [23](p248)在公民身份視角下，以決策中的民主協商實踐為依托優化國家治理機制，其著力點在于（1）完善決策議題設定機制，使議題討論范圍具有確定性和穩定性；（2）構建規范化的協商程序制度機制，減少協商的隨意性，使協商過程和協商結果之間能夠有效聯接；（3）加強公共決策信息公開的制度建設，以消弭信息鴻溝，進而保障公民的知情權；（4）構建公民民主能力訓練機制，加強協商參與者的觀點表達、理性對話等方面的民主能力，使其具備高水平高質量的意見表達能力，進而實現有效協商。

（四）以推進法治與德治相結合為導向改進國家治理方式。

法治精神和公共美德的有機統一是公民身份在政治倫理向度和政治實踐向度上的內在要求。法治精神和公共美德在實現“善治”的過程中具有同構性。一方面，二者在追求社會政治秩序正義性方面具有共同的價值取向；另一方面，優良法治是公民基于美德參與公共生活的前提保障和當然手段，而公民品德又為良法的實施創造了條件。基于此，在公民身份視角下，完善國家治理方式的導向就在于推進法治與德治相結合，實現依法治國與以德治國相統一。具體而言：第一，依法治國最根本的是要實現公平正義，這既是公民身份在政治社會秩序上的倫理追求和價值判斷，同時也是良法善治的根本目標。以法治的國家治理方式追求公平正義的政治社會秩序，一要重視發揮法治在社會價值評價和規約社會行為上的作用和功能，使社會成員能夠在法治軌道上表達對公平正義的訴求，促進公民理性行動與合法參與。一方面，要將抽象的公平正義價值通過民主科學立法的方式轉化為具體的公民權益；另一方面，要通過依法執政和公正司法來保障公民權益。二是要從實體正義和程序正義兩個方面推進依法治國。法治維度下的實體正義就是要以實體法的形式科學配置、合理劃分公共權力，并對公民所享有的各方面權利和責任作出明確合理的規定。法治維度下的程序正義就是要以程序法的形式制定符合正義要求和公共利益的規則程序，規范公共權力的運行，防范公權力對公民合法權益的損害，以此保證公民能夠在資源分配利益實現上受到公平對待。第二，以德治國主要是通過構建符合現代政治文明的核心價值體系，來培育公民美德和公共精神，并通過踐行這一核心價值體系增強公民對共同體的認同感、公民之間的信任感。一方面要通過公民教育來培育公民美德。公民教育的重點在于通過法律引導、學校德育等方式培養公民的責任意識、法律意識、互惠意識，并注重通過社會實踐來踐行公民美德，從而將公民美德內在化。另一方面，通過構建多種形式的激勵機制使公民對公共美德和公共精神的認知從一種內在需要狀態轉化為外部行動狀態。總之，善治的實現離不開優良法律的支撐，更離不開公民美德的支持，因此，推進依法治國與以德治國有機結合是實現國家治理現代化的關鍵之舉。