現代化視域下中國教育治理體系的重構

沈亞平，陳良雨

（南開大學 周恩來政府管理學院，天津300071）

中共十八屆三中全會提出的“國家治理體系與治理能力現代化”，既是國家治理理論與實踐的一種宏觀構思，同時又是我國政治與行政發展的一項重大戰略。國家治理體系涵蓋眾多涉及公共事務與公共問題的領域，尤其在政府公共服務供給范疇內，教育治理體系是國家治理體系的重要方面。教育治理體系同樣也是教育領域內治理的宏觀設計，其現代化問題引領著研究者們對教育進行變革性的審視、批判與反思。盡管學者們選擇不同視角采用多種方法對教育治理問題進行了研究，但至今相關文獻相對匱乏。諸如何謂教育治理體系及其現代化，是否存在一套衡量教育治理體系現代化的指標，究竟是什么因素制約了中國教育治理體系現代化，采取何種方略和舉措推進教育治理體系現代化進程等問題還未得到深入而系統的研究，因而在這方面還有廣闊的研究空間。本文以教育治理體系及其現代化的內涵、中國教育治理體系的二重性分析——傳統性與現代性、中國教育治理體系現代化的制約因素分析及其發展路徑這四個方面為主要內容，來探討現代化視域下中國教育治理體系的重構。

一、教育治理體系及其現代化的內涵

1.國家治理體系與教育治理體系。

教育治理是國家治理在教育領域的體現，教育治理體系是國家治理體系的重要方面。因此在探討教育治理體系的內涵之前理解國家治理體系的含義，對深入剖析教育治理體系的內涵具有一定的啟示與借鑒。俞可平認為：“國家治理體系就是規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序，它包括規范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序。”[1]在俞可平看來，國家治理體系就是規范政府、市場與社會行為的制度與程序的總稱，其價值主要在于對公權力的引導以及社會秩序的維護。也有人認為，“國家治理體系是實現國家治理的道路、理論、制度、政策、方法的綜合，它的含義很廣闊，包括政府治理、社會治理、基層治理、民間治理等不同層次，政治治理、經濟治理、文化治理、環境治理等不同領域的治理關系。它是國家根據自己的國情所設計的保持經濟社會發展、實現社會公平正義和諧的基本制度和法律保障”。[2]在此處，國家治理體系被理解為各種實現國家治理的方法、手段與途徑的綜合，并且涵蓋不同層次不同領域的治理。這是一種相對綜合與系統的界定，并且突出了國家治理體系的工具理性。也有學者認為，“國家治理體系也就是圍繞國家治理活動而形成的由一系列要素及其相互關系所構成的完整系統。由此，任何類型的國家治理都是由治理主體、治理客體、治理目標、治理方式等要素構成的完整體系，即國家治理體系”。[3]這一界定是從系統論的視角出發，認為國家治理體系是由不同的分系統所構成的整體，內含治理主體、治理客體、治理目標、治理方式等不同要素及其相互關系。還有學者認為，“國家治理體系是指按照一定的治理理念確立起來，使國家能夠順利運行的體制機制”。[4]該觀點認為國家治理體系由一定的價值理念所指引，并且體現為實現國家治理的一套體制機制。國家治理體系在某種程度上同樣具有工具性。盡管不同的學者在國家治理體系上有不同的認識，其界定的視角也不盡相同，但在對國家治理體系的理解上仍然有共性，即國家治理體系的系統性、工具性與目的性等。國家治理體系是一個完整的系統，是實現國家治理的諸種方式、方法與途徑的綜合，同時也是圍繞國家治理活動對不同治理主體行為的規范與約束等。

教育治理體系作為國家治理體系的重要方面，體現了政府與社會在教育領域內的二元共治。教育治理體系與國家治理體系緊密聯系，是國家治理體系從宏觀層面向中觀層面、從宏大設計向具體實踐的拓展與延伸，二者具有較強的關聯性。因此，根據前文對國家治理體系的分析，教育治理體系可以理解為以政府為核心的多元治理主體，參與并解決教育公共事務與公共問題以實現教育治理的一系列體制機制的總稱。其涵蓋了教育治理主體、教育治理客體、教育治理目標、教育治理機制等不同要素組合，最終目標是要實現教育領域內的“善治”。

2.現代化與教育治理體系的現代化。

現代一詞往往帶有較強的時間意涵，是宏觀歷史時段劃分的一個重要界標，諸如古代、近代與現代；傳統社會、現代社會等。同時現代一詞也隱含著社會的發展與變遷，折射出社會的持續進步與人類文明的更新。正如當代中國現代化理論與比較現代化進程研究的歷史學家羅榮渠所述，“現代一詞至少有兩層含義，一層是作為時間尺度，它泛指從中世紀結束以來一直延續到今天的一個長時程；一層是作為價值尺度，它指區別于中世紀的新時代精神與特征”。[5](p16-17)現代既體現了歷史過程，同時又能體現新時代的精神面貌。英文中的現代化modernization 是一個具有動態含義并且帶有某種發展傾向和趨勢的詞匯。而關于現代化的理解，學者們同樣是見仁見智。羅榮渠從歷史的角度來透視，認為“廣義而言，現代化作為一個世界性的歷史過程，是指人類社會從工業革命以來所經歷的一場急劇變革，這一變革以工業化為推動力，導致傳統的農業社會向現代工業社會的全球性的大轉變過程，它使工業主義滲透到經濟、政治、文化、思想各個領域，引起深刻的相應變化”。[5](p16-17)這是國內關于現代化比較權威的解釋，也是對現代化比較系統與全面的闡述。他以歷史闡析為視角，指出現代化是在工業化的推動下由傳統社會向現代社會轉變并引起社會各領域相應變革的歷史過程。也有研究現代化的學者認為，“現代化是由傳統社會向現代社會的漸進轉型，并影響著經濟、歷史、政治以及文化的發展”；[6](p381)“現代化理論是一個粗略的術語，它根植于黑格爾，即社會的各個方面——經濟、文化與政治——如同一個包裹一般緊密聯系，并推動社會的各領域朝同一方向變化與前進”；[7](p32)“現代化通常是一個由傳統社會向現代社會轉變的持續過程”[8](p61-71)等。盡管學者們的研究視角各異，但仍能從他們的界定中歸納出現代化的內涵，即系統性——現代化不是社會某一方面的發展與變化，而是系統整體性的轉變；跨越性——它體現了由傳統向現代時間向度的跨越；漸進性——現代化是一個相對緩慢但又持續前進的過程，并非一蹴而就；變革性——現代化過程是一個吐故納新的過程，是一個吸收、借鑒、進化與嬗變的過程；適應性——現代化過程是一個適應環境、自我調節的過程。

因此，現代化是一個較為有包容性的語匯，意指社會的各個方面由傳統向現代漸進、持續的變革與跨越的過程。在現代化的場域中，社會的轉型意味著一定社會中的行為主體、價值觀念、社會環境、行為模式、制度規范等的現代性變遷，這些要素在某種程度上構成了衡量現代化進程的主要指標。同時，通過對社會整體或社會某一領域所涉及的現代化的相關要素進行建構、對比并發現現代化過程中的差距及存在的問題，找出相應的解決之道，這也是現代化視閾分析的重要思路與框架。

現代化這一歷史現象不是發生于單一的時段、單一的社會領域，而是滲透于特定時空下社會領域的方方面面，教育領域也不例外。根據以上對現代化內涵的剖析，教育治理體系現代化可以理解為：為實現教育治理的各種體制機制緊密聯系、持續互動，并實現由傳統教育治理體制機制向現代教育治理體制機制漸進變革的過程。首先，教育治理體系現代化是一個運動變化的過程，而非完全靜態的時間界標，或純粹意義上的結果，該過程具有動態性。其次，教育治理體系現代化這一過程并非一蹴而就，而是一個持續性、漸進性的發展過程。再次，教育治理體系現代化是一個系統性的變革過程，是教育治理體系作為整體的變化與革新，各子系統或構成要素之間緊密聯系、持續互動、相互推進。同時，教育治理體系現代化是一個質變過程，是由傳統教育治理體系向現代教育治理體系的發展與嬗變。最后，教育治理體系現代化體現出自身的進步性、目的性，最終要推動教育管理的科學化、民主化與法治化，實現教育領域內的“善治”。

通過對現代化的理解以及教育治理體系現代化內涵的剖析，我們可以以其內涵為基礎，列舉教育治理體系現代化所涉相關要素：治理主體、治理理念、治理環境、治理方式、治理保障、治理手段、治理形態、治理效能。

在現代化的視域下，治理主體具有網絡化與多元性，既包括以政府為主的傳統治理主體，也包括具有現代治理能力的學校、社會組織等具有社會性質的治理主體；治理理念具有開放性、包容性、進步性與多元性，并能有效引導各教育治理主體的實踐過程；目前，治理環境實現了由計劃經濟為主向市場經濟為主的轉變，社會轉變的基本趨勢由“領域合一”逐步走向“領域分離”， 社會各領域邊界相對清晰；治理方式體現為民主化，不同教育治理主體、利益相關群體皆有機會參與到相關的教育公共事務中，并能順暢表達自身的觀點與立場，且在某種程度上能被政府所采納；治理保障主要涉及法律政策與經費，有相對完善且明確的法律、政策等為教育治理體系提供制度支撐，以及多渠道、穩定性的資金來源作為教育治理體系的資源依托；治理手段體現為教育治理的科學性，即采用先進的科學技術、發揮專業人員（專家、學者、智庫成員等）的作用；治理形態實現傳統的“單中心治理”向“多中心治理”的轉變，教育治理由單一格局走向“網絡化”；治理效能現代化意味著教育治理的效率、效益與能力的顯著提升，教育治理實踐與教育治理目標相吻合等。通過上述教育治理體系的相關要素分析，為理解和評判教育治理體系提供了整體框架，同時也為研究我國教育治理體系現代化問題提供了基本方向。

二、中國教育治理體系的二重性分析——兼具傳統性與現代性

目前，當代中國正在處于社會轉型之中。“‘社會轉型’是一個有特定含義的社會學術語，意指社會從傳統型向現代型的轉變，或者說由傳統型社會向現代型社會轉型的過程，說詳細一點，就是從農業的、鄉村的、封閉的半封閉的傳統型社會，向工業的、城鎮的、開放的現代型社會的轉型”。[10]社會轉型期意味著中國社會整體上位于過渡階段，社會自身正經歷著一場未完成的變革過程。伴隨著社會由傳統型向現代型的轉變，中國社會各個領域都不可避免地卷入變革的浪潮。社會轉型期是新舊皆有的特定時期，在這一時期，中國的教育治理體系在社會轉型的大背景下，同樣呈現出不完全的變革，即身兼傳統與現代二重性。

一方面，教育治理“單中心”的沿襲性。“單中心”治理是一種典型的傳統治理模式，政府始終位于治理的核心位置，權力由政府指向其他治理主體。在“單中心治理”模式下，“社會的秩序與發展需要一個單一的權力中心來維持，這個權力中心具有單一性和壟斷性”，“政府具有無限理性，能夠有效地應對來自社會的各種挑戰”[11](p446)等，政府幾乎是無所不包、全知全能。在計劃經濟之下，由于政治統治作為政府管理的主流意識，教育承載著過重的政治負荷，既要提高全民的識字率和文化水平，又要培養國家需要的人才，同時還承擔著國家繁榮與富強的政治使命，教育幾乎就是政府的一項“工具”。在這種環境下，學校的財權、人事權等牢牢掌握在政府手中，除了政府之外，幾乎不存在其他治理主體。盡管在一定時期教育行政部門曾經下放給學校一定的自主權，然而，在治理方式的定位上，中國教育治理體系仍然沒有擺脫單中心治理，其中最為明顯的便是學校尤其是高等學校對政府的依附關系。政府仍然掌握著大學生存和發展的命脈，受著政府過度的干預。有學者指出：“大學作為一種教育學術機構，本無行政級別之分，更無行政級別之需。在中國，大學作為教育學術機構而具有行政級別，當是計劃經濟條件下黨政不分、政事不分、政社不分的產物”。[12]這無疑加強了政府對學校的管控。

另一方面，現代教育治理“碎片化”轉型。碎片化意味著一種零散性、分散性，缺乏整體意向與合力趨勢。有學者認為，“碎片化是一個由原本作為整體或單元的事物碎裂為塊狀、片狀這一過程的結果”。[13](p121)教育治理體系現代化應該同樣是作為整個治理體系的現代化轉型，然而，這一現代化過程卻體現出分散性、局部性特征，即教育治理體系“碎片化”轉型：部分教育治理體制機制體現了現代化趨向或發展，各構成因素之間缺乏聯系的緊密性與互動性。盡管我國教育治理體系整體性變革的合力還未顯現，但其中不乏現代性要素。外部環境市場化與教育治理法治化是教育治理轉型中具有明顯現代色彩的標志。隨著改革開放的深入，我國的社會主義市場經濟得到進一步發展，并同時伴隨著社會領域的深刻變革，即政治、經濟、文化、社會等逐漸分離，為教育的自主與生長開辟了一定空間，也為教育治理體系的發展與完善提供了良好的外部契機。同時，教育治理法治化進程加快。諸如《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國義務教育法》、《中華人民共和國教師法》、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國民辦教育促進法》、《中華人民共和國職業教育法》等成體系的法律法規規范著教育治理行為，教育法治在新時期意義重大。但這仍只是教育治理體系的局部進展，而非整體性、全方位的發展與突破，各治理體制機制也并沒有緊密聯系和發揮應有的合力，因而現代教育治理體系具有明顯的“碎片化”轉型特征。

三、中國教育治理體系現代化的制約因素分析

盡管當前我國教育治理體系具有一定的現代性，但并不意味著其已經實現了由傳統向現代的質變與飛躍。在現代化視域下，到底是哪些因素制約了中國教育治理體系的發展進程？對于這些相關要素的分析，既能深刻把握中國當前教育治理體系現代化所面臨的難題，又可為教育治理體系現代化的發展提供改進思路。

第一，全能型政府行政職能的路徑依賴。路徑依賴是新制度經濟學的重要研究變量，往往表示一種對傳統路徑依賴的強大慣性，這種慣性一旦形成，不容易輕易改變。全能型政府行政職能無疑是計劃經濟時代政府的主要特征，是特定歷史時段的產物。盡管政府職能轉變理念的提出已經數十年，但現階段政府尚未實現轉型，全能型的行政職能依然未能得到根本的改造。一方面，全能型政府行政職能導致政府在具體的行政實踐中職能邊界模糊，政府與社會、市場的關系始終糾纏不清，政府越界行為也就成為“常態”。在教育領域中，盡管《高等教育法》規定了高等學校的自主辦學與民主管理權，但在現實的教育管理中，高校重要崗位人選的任命、招生計劃、專業設置等與高校自身發展關聯密切的事務受到政府程度不同的干預。相關研究指出，“截至目前，我國招生錄取制度仍受由國家和各地教育管理部門的嚴格控制和影響，高校僅獲得了有限的招生自主權，甚至無法確定自己的招生規模”。[14]另一方面，全能型政府行政職能導致政府職能履行失當，也是制約教育相關治理主體發揮作用的重要原因。政府對學校以及教育領域內的社會組織的微觀干預多，事前控制多，擠壓了學校與教育領域內社會組織自身發展的空間。政府職能確定和履行中的路徑依賴和現代化政府職能的要求之間的沖突，是制約教育治理體系現代化的重要因素。

第二，學校對政府的依附關系在現代化進程中的進一步延續。學校對政府依附關系是計劃經濟時代的重要表現。由于特定時空下學校自身力量的孱弱以及政府職能疆域的過分擴張，學校的生存與發展幾乎完全處在政府的掌控之下。而現代化的教育治理體系下，學校相對自治是其發展的關鍵所在。學校對政府的依附既是學校自身獨立發展、自主辦學的障礙，同時又是教育治理體系現代化的障礙。正是由于依附關系的存在，一方面學校參與教育公共治理表現出無力與低效；另一方面又由于獨立性與自主性的缺失而無法實現學校內部治理結構的優化。學校對政府的依附性主要體現在三個方面，首先是權力的依附。在現行行政體制下，政府的教育行政部門主管著學校，學校的重要領導崗位由政府部門任命，政府與學校處于上下級的權力鏈條上。其次是經濟的依附，學校辦學資金匱乏是不爭的事實，政府的撥款占據了學校經費來源的大部分比例。根據相關研究，以1997 年至2008 年我國高等教育經費的投資情況來看，高等教育經費主要依靠國家財政性教育經費投入，且呈穩步增長的趨勢。[15]對政府經濟的依附，更加深了政府對學校的掌控，因而學校的發展狀況很大程度上受到政府的制約。最后是“心理”的依附。盡管我國行政體制經由了計劃經濟模式向市場經濟模式的轉變，但舊的管理思維已經相對固化，且我國有幾千年的封建專制傳統，國家對社會的控制思想在人們的思維觀念中長期殘留。因而，即便是市場化改革后，由于“慣性心理”的影響，學校依然默認政府管控，依然存在從屬于政府機構的思維定式和心理傾向。

第三，社會組織參與教育治理的主體地位尚未完全確立。在現代化視閾下，政府已經不是教育治理的單一主體，社會組織的積極響應與參與才是教育治理主體現代化的直接表現。教育領域內社會組織是教育治理體系中的第三方治理主體，在參與教育公共事務的監督、評估以及援助上最具客觀地位，是教育治理體系的重要支柱，是教育治理現代化不可或缺的一環。然而，教育領域內社會組織的主體地位尚未完全確立，導致教育治理體系現代化難以系統推進。首先，教育領域內社會組織參與教育公共治理的專業貢獻度較低。社會組織在教育領域內常見的貢獻主要集中于教育扶貧計劃或教育資助等帶有援助色彩的事業上，而其在教育領域的咨詢參謀、專業技能等方面發揮的作用遠遠不足。其次，教育領域社會組織的定位不明確。社會組織作為獨立于政府與市場的第三方而存在，其主要特點在于獨立性。當前教育領域社會組織的官方或半官方色彩較重，有的甚至還直接接受政府的管控。有關研究指出，“有的是由教育行政部門派生出來的并在其直接領導下工作，有的甚至是‘一套班子，兩塊牌子’，這種形式的教育中介組織只是政府行政權力的延伸或部門翻牌的載體”。[16]因而這類社會組織的獨立性在很大程度上飽受質疑，難免受到政府的干預。同時，該類社會組織同樣也面臨類似于學校對政府依附性的問題，尤其是在財政上的依附。過度的依附導致該類組織在自身建設和發展上面臨困境。我國教育領域內社會組織處于低度發展的狀態，這一治理主體的治理能力尚未有效發揮，從而牽制了教育治理體系的現代化進程。

第四，教育治理制度頂層設計的缺失。頂層設計是一種自上而下、由整體到局部的、由宏觀到微觀的一種理念或安排。在傳統社會，由于社會組織的結構與功能較為簡單、社會生活節奏緩慢，因此，對于社會發展的頂層設計的需求尚不明顯。而在現代社會，社會組織的結構與功能越來越復雜，社會活動的節奏越來越快，如果沒有制度的頂層設計，整個社會系統將難以實現協調發展。單從教育來看，我國已有相對完善且全面的制度頂層設計；然而從教育治理的視角來看，我國的教育治理制度從整體上缺乏多元參與的頂層設計，從而為教育治理實踐埋下隱患。一方面，盡管諸如《教育法》、《高等教育法》、《教育督導條例》等規定鼓勵社會力量辦學、教育督導的實施應聽取社會其他主體的意見等，但并未明確規定其他教育治理主體的法律地位，政府仍然是教育治理的核心。因而社會力量參與教育治理難以尋找明確的法律根據，其法律地位的缺失致使其他教育治理主體形同虛設。另一方面，對于教育公共事務以及公共問題，盡管政府提倡和鼓勵社會力量，但是除政府以外的治理主體到底應該通過怎樣的方式和途徑參與其中，教育治理應該參與到怎樣的程度，政府與其他治理主體的關系如何，應該采取怎樣的合作與協同方式等，位階較高的教育法律法規并未明確規定。此外，教育治理是對教育領域內事務的合作、平等與協同治理，治理權力在不同主體之間如何進行分享，如何確保其他治理主體不受政府的過度干預，這也是教育法律體系所應重點關注的地方。正是由于教育治理制度頂層設計供給不足，導致其他教育治理主體獨立性與自主性的法律地位的缺失，從制度層面牽制了教育治理體系現代化進程。

四、中國教育治理體系現代化的重構

中國教育治理體系現代化制約因素的存在，意味著其仍然處于發展進程中，并且面臨著諸多挑戰。通過對諸制約因素的剖析和理解，筆者嘗試從張力理論、共生理論、職能轉型以及制度變遷為出發點，分析政府、學校與社會之間的合理關系，探討中國教育治理體系現代化的發展路徑，從而為重構現代化的教育治理體系提供思路。

第一，處理好政府、學校與社會組織之間的張力，這是中國教育治理體系現代化的基礎。張力是一個物理學的概念，它指一事物在受到拉力的作用時，所產生的反方向的作用力，即有一種相互牽引、相互排斥的趨勢。在計劃經濟時代，學校等組織與政府之間是一種從屬關系，即學校等組織從屬于政府。而在現代化的視閾下，學校等社會組織應當擁有一定的獨立性和自主性，以及與政府保持適度的分離關系，這便是帶有現代色彩的張力關系。目前我國的政府、學校與社會組織之間的適當關系，應當表現為合理的張力關系，即三者之間既相互牽引又要相對分離。具體體現為：一方面，政府仍然需要發揮自身的教育行政職能，從宏觀上把握教育的正確目標與方向并對學校和與教育相關的社會組織予以指導、服務和監督，將學校和社會組織能夠自我管理的事務一律下放，為學校和社會組織的自主成長與發展開辟空間；另一方面，學校和社會組織要接受政府的合法指導和監管。學校要摒除對政府過度依賴的慣性，理順學校與政府和學校內部的治理關系，完善內部治理結構，逐步提高自我管理、自主發展的能力。社會組織則更應凸顯自身作為第三方的獨立地位，發揮教育治理的客觀中立的作用，尤其在參與教育評估、承接政府所轉移和讓渡的部分職能以及為學校提供各種形式的服務上，逐步實現社會組織教育治理能力的增長。

第二，解決好政府、學校和社會力量的共生關系，這是中國教育治理體系現代化的支柱。傳統社會強調學校等組織對政府的依附關系，而現代社會則更注重學校與社會的共生關系。“‘共生’一詞的概念源于生物學，指不同種屬的生物一起生活，動植物互相利用對方的特性和自己的特性一同生活、相依為命的現象”。[17](p8)該理論體現了不同種屬生物之間依存、互助、合作的特性。將該理論引入到教育治理體系領域，中國教育治理主體間也應該建構一種共生關系，促進不同治理主體的相互依存、共同發展。一方面，在政府與學校之間，政府為學校提供基本公共服務，指導并監督學校的教育活動，為學校自身的成長與發展提供必要的條件；學校通過自身的管理和知識的供給，為政府與社會輸送大量的人才，并發揮專家專業技能的優勢，協助政府解決重大的社會公共問題，為政府能力的提升提供智力保障。另一方面，在政府與社會組織之間，政府為社會組織搭建成長的平臺，完善規范社會組織發展的法律體系，指導、監督、資助并鼓勵社會組織的教育治理行動；社會組織承接政府讓渡的一部分管理權限，協助政府為學校提供各項教育服務，并進行自我管理與自我發展，彌補政府教育治理的不足，與政府相互合作，協同發展。同時，在社會組織與學校之間，社會組織為學校的發展提供相關服務，并與學校展開密切合作，提高教育供給的能力；學校為社會組織作用的發揮提供場所，為社會組織參與教育治理能力的提升提供的重要條件。

第三，切實推進政府教育職能轉變，這是中國教育治理體系現代化的關鍵。盡管我國已經實現了由計劃經濟向市場經濟的體制轉軌，但我國的行政管理體制改革依然滯后，政府的職能并未實現向現代化的根本嬗變。政府的教育行政職能應由管控型向服務型轉變。教育是政府公共服務的領域之一，提供教育公共服務是政府的題中應有之義。政府應逐漸改變計劃經濟時代剛性、僵化的管控模式，逐步實現教育領域的柔性管理。一方面，政府教育管理的層次由微觀趨向宏觀，政府應將主要精力置于宏觀的教育發展與規劃，促進教育資源的合理流動，推動相關的教育研究，發現教育管理中存在的問題等。將微觀的、具體的教育管理權讓渡給學校及社會組織，讓學校及社會組織在能力所及的范圍內發揮自身的作用。另一方面，政府教育管理的手段由指令性轉變為指導性，政府指導學校教育事業的發展和社會組織教育服務的供給。最后，政府彌補學校和社會組織無法發揮作用或不能有效發揮作用的領域，實現政府與學校和社會組織在教育公共事務上的協同與合作，發揮三者的合力作用。由于當前政府仍然處于整個國家治理體系的核心，因此，政府職能的轉變是中國教育治理體系現代化的關鍵。如果政府職能轉變不到位，學校和社會組織的教育治理空間和教育治理能力必然受到限制與制約，只有切實實現了政府職能轉變，才能加快中國教育治理體系現代化的步伐。

第四，促進作為頂層設計的教育制度的變遷，這是中國教育治理體系現代化的保障。現代社會的重要保障之一就是發達的制度體系和完善的制度網絡。當前，我國教育治理體系的完善面臨著制度供給不足，盡管相關法律法規存在鼓勵社會主體對教育治理參與的合理成分，但仍顯得相對薄弱。因此，需要通過推動教育制度由傳統向現代的變遷，為教育治理的實踐提供法制保障。首先，在相關的教育法律中須彰顯教育治理主體，無論是政府主體還是社會主體的法律地位。這樣有利于各治理主體參與教育公共事務的自主性與獨立性，這是學校、社會組織等獲取教育治理權的重要依據。其次，以法律形式明確教育治理主體的參與方式、途徑等，即各主體怎樣實現教育治理的和諧有序性；同時也為不同教育治理主體提供了實踐規范，為各教育治理主體的行動明確了方向。再次，進一步完善教育治理主體的法律責任，即教育治理主體的治理責任范圍是什么，需要承擔哪些教育治理責任，同時因違反了相應的法律法規應該由誰來承擔責任以及承擔怎樣的責任等，以此來促進教育治理責任的法制化。制度建設是國家治理體系頂層設計的重要組成部分，教育制度也是教育治理體系頂層設計不可或缺的一環。只有實現了教育制度的變遷，各教育治理主體才更能明確教育治理的參與的范圍、途徑與方法，更能促進各自教育治理行為的合理與規范。

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