中國財政立憲史話

趙玄

摘要：自清末1908年的《欽定憲法大綱》至新中國1978年憲法的七十年間，中國歷盡封建社會、官僚資本主義社會漸至社會主義社會。作為國家運行的重要保障，財政一直都是立憲的規范事項之一。從清末到改革開放前夜的新中國，憲法文本上的財政控制雖詳略不一，但幾乎都滲透著制約權力的思想精髓。梳理七十年財政控制的立憲史實，以重溫遠去的時代印記。

關鍵詞：財政控制；立憲；《中華民國憲法》；《共同綱領》

中圖分類號： D921文獻標志碼： A 文章編號：1672-0539（2015）02-0054-05

一、引言

財政是將私人財產之一部分轉化為國家的公共財產，表現為對私人財產的合法、強制且無償的占有。為了防范此間可能發生的非正當侵占，“財富的個人和國家的所有權應以國內和國際的法律為根據，或者至少是以具有法律效力的風俗為根據” [1]。自前資本主義時期，“私人”就團結起來限制國家獲取財政的恣意，最高級的限制方式便是立憲，亦即用高級法規范來實現。世界財政立憲肇始于英國1215年的《自由大憲章》，財政因素在憲政的起源過程中恰好擔當了對抗和妥協的關鍵媒介物[2]。當英國的北美殖民地試圖獨立時，革命者們亦將目光投向作為財政最核心部分的“稅”。殖民地的議會議員清楚：“他們所擁有的稅收權不僅能保護私人財產免遭過度勒索之害，而且也是控制行政權的最強大武器。” [3]事實證明，他們選擇了一條正確之路，作為全體人民或其代表合意達成的憲法是控制財政的最適宜手段。因為，在憲法的架構內，政府對人民或人民的合法代表負有責任，以更好地確保公民的權利。對于什么符合（或不符合）他們自己的利益，作為一個整體的人民是最好的裁斷者[4]。中國古代已有“憲”或“憲法”的稱謂，但同近代以來特別是西方的根本法意義上所指的顯然迥異。直至清末變法，憲法、憲政等詞匯方夾雜著西方的意蘊在中國傳播開來。無論是秉承獨裁旨意制定的憲法性文件，還是由通過一定形式的選舉而產生的代議機關制定的憲法，均會對財政事項進行規范，這無疑體現了財政立憲主義的精神。這些憲法文本包括：清末的《欽定憲法大綱》、《憲法重大信條十九條》，民國時期的《中華民國臨時約法》、《中華民國約法》、《中華民國憲法》（1923年）、《中華民國訓政時期約法》、《中華民國憲法》（1947年），以及新中國時期的《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》）、1954年憲法、1975年憲法和1978年憲法。這些文本雖已成為歷史，卻恰好作為研究財政立憲的素材。歷史固然沒有給這些條文提供多少實施的機會和空間，但從文本借鑒和中國思維角度看其價值仍舊不小。

二、中國財政立憲的邏輯起點：清末預備立憲

清末預備立憲是中國制憲的起點，在這個過程中產生的《欽定憲法大綱》和《憲法重大信條十九條》是中國歷史上最早的憲法文本，在中國制憲史上具有客觀的歷史進步性[5]。條文既少，內容又簡，可謂短小精悍，畢竟只是清王朝統治者拖延憲法制定的綱領性文件，是憲法性的法律文本。即便如此簡短，對財政經費的規定均占到兩個條款，可見當權者和立憲者對財政的重視，以示財政憲定。

《欽定憲法大綱》共計23條，君上大權14條，臣民權利義務9條。其第12條規定：“在議院閉會之時，遇有緊急之事，得發代法律之詔令，并得以詔令籌措必需之財用。惟至次年會期，須交議院協贊。” [6]因該憲法大綱與日本明治憲法無異，強調君權至上，且議院僅有協贊之義務或責任。從該條文看，國家所需財用原則上應以法律的形式通過，本條應當是例外之舉，以詔令代之，且因議院的非常任性，只能事后追認，但這種程序或形式是必要的。接下來，第13條的規定無疑更強調了君權至上，即“皇室經費，須經君上制定常額，自國庫提支，議院不得置議”，可見皇室經費不僅無須法律案的通過確認，只需君上一人裁奪，作為裝飾的議院的協贊也不需要了。這一條充分印證了當時的政治力量不能相掣肘，只是以大綱的形式為皇權粉飾而已。在九條的臣民權利義務中，有兩條涉及納稅，其一規定臣民按照法律的規定有義務納稅；其二規定臣民所納稅額，沒有新的法律加以改變，應照舊繳納。臣民在議院代表的廣泛性如何，即便真正能代表全體臣民，僅有協贊職能的議院也只能是君上的御用工具。

《憲法重大信條十九條》的頒布過程已然坎坷，命運卻依舊缺乏韌性，沒及付諸實施便同清王朝一道成為歷史。在全國上下傾向英國立憲模式的大勢下，該文本雖尊崇皇帝，但已經將其手腳俱縛。單從對財政的規定就可看出，其已與憲法大綱明顯不同。第14條規定：“本年度預算，未經國會議決者，不得照前年度預算開支。又預算案內，不得有既定之歲出，預算案外，不得為非常財政之處分。”國會已然成為實權議會，皇帝成為虛君。未經國會通過決定，當年的年度開支就無法進行，強調了國會對預算的決定權，非常明確；后半部分的規定，也顯示了財政支出和任何處分必須依據預算。關于皇室經費，不再由君上擅定，其制定與增加或減少，必須由國會討論通過。君上沒有了以詔令代法律行財用籌措的權力，連其一應人等的生活經費亦須服從國會安排，雖神圣不可侵犯，顯然已被架空，于是遜位就顯得順理成章了。

三、財政立憲的民國實踐

《中華民國臨時約法》被視為近代中國第一部資產階級性質的憲法性文件。其改總統制為責任內閣制，實為限制袁世凱的權力。之所以屈從于袁氏，同南京臨時政府的財政困難加劇不無關系。當時，帝國主義出動軍艦在長江示威，并乘機劫奪了中國的海關稅收[7]83。財政的實際困難也反映在該約法之中，在巧妙構思如何配置各種權力的時候，對財政的規定不甚詳細。在“人民”一章中，規定了人民依法納稅的義務，在“參議院”章中規定其職權：“議決臨時政府之預算、決算；議決全國之稅法；議決公債之募集及國庫有負擔之契約。”僅有此一條三款，這與當時的形勢不無關系。“決算”第一次被寫入，說明了議會不僅有事前的預算決定權，也有事后對預算執行情況的監督權。同時，也擴充了財政的內容，在稅收之外添加公債及國家的契約之債。endprint

國民黨一廂情愿的約束，袁世凱“極感不便，思于憲法根本糾正之”[7]。《中華民國約法》的公布遂了袁氏心愿，責任內閣制重新回到總統制，且擁有高度集中的權力。本約法除在“立法”一章中對財政有涉及外，獨設“會計”一章對財政事宜詳加規定，這在中國歷史上是第一次。其一，對于“預算”，由立法院議決，并且國家的收入支出，以該議決預算為準。“預算不成立時，執行前年度預算，會計年度既開始，預算尚未議定時亦同”。同時列明諸多例外情況，如對特別事件應預定年限，并設繼續費；為防備預算不足或預算以外支出情況，在預算內設預備費；為應對對外戰爭或戡內亂，大總統有財政緊急處分權。可見對預算內項目的豐富化，雖稱為繼續費或預備費，但都明確列在預算之內，即使總統的緊急處分，亦須在下次開會時得到立法院追認。其二，對于“決算”，并沒有規定在立法院應議決事項中，而是歸于“會計”一章，第57條規定：“國家歲出歲入之決算，每年經審計院審定后，由大總統提出報告書于立法院，請求承諾。” [6]34審計院的設立，應當是一個創新，但立法院對預算的審查力度似乎沒有了，審計院隸屬于大總統還是立法院，抑或獨立機構，不得而知。其三，關于“租稅”和“稅率”，現在征收的租稅，約法對其是確認的，未經法律的變更，仍舊征收；新課租稅、變更稅率，須通過法律規定。這些對今天的中國有一定借鑒意義。

因曹錕賄選總統的行為，1923年《中華民國憲法》雖被冠以“賄選憲法”之名，但其“繼承并發展了從《中華民國臨時約法》到《天壇憲草》所確立的制度和原則，體現了西方資產階級的憲政精神，在中國法文化史上具有十分重要的意義” [5]125。該法延續“會計”獨立成章，其財政規定卻有很多新意。其一，突出眾議院對“有國民負擔之財政案”的“先議權”和實際決定權。第112條第1款規定：“國家歲出歲入，每年由政府編成預算案，于國會開會后十五日內，先提出于眾議院。”該條款第一次在憲法中明確了預算的編制主體和提交時間限制。第2款規定：“參議院對于眾議院議決之預算案，修正或否定時，須請求眾議院之同意。如不得同意，原議決案即成為預算。”對于“預備費”，除列明在預算案中外，其預備費被支出后，應當在下次會期得到眾議院追認。其二，對國會審查預算的權限進行一端限定，即“國會對于預算案，不得為歲出之增加” [6]43。其三，規定了國務員的責任，在眾議院對預算案的追認案否決時，國務員應當對其財政緊急處分行為負責。其四，對審計院詳加規定。審計院由審計員組成，其資格由法律規定，并且審計員任職期間，不依照法律規定，不得減俸、停職或轉職。審計院的院長，由參議院選舉產生。這在一定程度上體現了與眾議院的權力平衡。其五，在中央與地方財政關系方面，因地方自治可能發生的省際重復課稅、交通費過高、地方保護課稅等，國家有權糾正。當國家財政預算不足，或者財政緊急處分時，經國會同意，各省應按照各自的歲入額比例分擔。相應的，當地方財力不足或遇非常之事，經國會同意，國庫可予以補助。

據孫中山的標準，國民政府本一直處在“軍政府督率國民掃除舊污之時代”的軍法之治時期[8]，但依然進行訓政約法，期“以文明治理，督率國民建設地方自治” [9]。因故《中華民國訓政時期約法》就有了“訓政綱要”一章，但對財政的規定寥寥無幾。后者主要體現在“中央與地方之權限”一章，大部分是對稅收權限的原則規定，即“以法律定之”。由于國民政府享有行政、立法、司法、考試和監察五種治權，故“國家之歲入、歲出，由國民政府編定預算、決算公布之。” [6]47雖沒有代議機關的單獨審議，但公布于眾至少是必要的。該約法還獨設“國民教育”一章，中央及地方應從經費上予以“寬籌”保障，國家對私立學校和華僑教育予以獎勵和補助，這些費用的支出也應歸于財政的范疇，雖沒有提及是否歸屬預算，但對教育的重視可見一斑。

1946年底，“偽國大”召開，通過了于1947年開始施行的《中華民國憲法》。該法按照孫中山“五權”憲法的思想設置結構，有關財政的規定散布于幾章。其一，對于行政院，預算案向立法院提出之前，應經過行政院會議議決。行政院應當在會計年度開始三個月前，將預算案提出于立法院；會計年度結束后四個月內，提出決算于監察院。行政院對難以執行的議決預算案有復議權。其二，對于立法院，有預算案的議決權，但不能在行政院的提案之上增加支出。對于行政院的復議請求，經出席立法委員的三分之二通過即可維持原決議。其三，對于監察院，其內設審計長，由總統提名，立法院同意而任命。由審計長在行政院提出決算后三個月內，依法完成審核，并向立法院提出審核報告。其四，關于中央與地方權限，分中央、省、縣三級基本財政。由中央立法并執行中央財政、國稅以及國稅與省稅、縣稅之劃分；由省立法并執行省財政、省稅、省債及省財產經營處分；由縣立法并執行縣財政、縣稅、縣債及縣財產經營處分。出于經濟平衡發展目的，中央對貧瘠之省，省對貧瘠之縣，應酌于補助。其五，關于教育文化，該法雖未將其獨立設章，但納于“基本國策”章內，且規定更加詳細。對于邊遠及貧瘠地區教育文化經費，國庫予以補助；對重要教育文化事業，中央應辦理或補助。專條規定了中央、省、縣應負擔的教育、科學、文化經費的預算總額比例。

四、新中國財政立憲沿革

新中國成立的前夕，具有廣泛代表性的中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了《共同綱領》，“共同綱領帶有憲法性質，是新民主主義時期全國人民的大憲章。” [10]在1954年憲法頒布之前，《共同綱領》起了臨時憲法的作用。其中有兩個條文涉及財政，一是第八條關于國民有繳納賦稅義務的規定，一是第40條的財政條款的規定。第40條規定：“建立國家預算決算制度，劃分中央和地方的財政范圍，厲行精簡節約，逐步平衡財政收支，積累國家生產資金。國家的稅收政策，應以保障革命戰爭的供給、照顧生產的恢復和發展及國家建設的需要為原則，簡化稅制，實行合理負擔。” [6]72從該規定可以看出，預算決算制度國家應當建立；中央與地方應界定清楚財政范圍，這意味著一定程度上的分權；財政的原則是精簡節約和平衡收支，目的是積累生產資金，以應對百廢待興的局面；相應地，稅收也以當時的主要任務為導向，取向合理負擔原則。這些規定極具有原則性，但沒有明確這些制度或政策是否以法律或法令的形式作出，與綱領的模糊地位不無關系。endprint

1954年憲法是中國第一部社會主義性質的憲法，現行憲法與其一脈相承。涉及財政事項的規定也較為簡約、原則。第27條第10項賦予全國人民代表大會“審查和批準國家的預算和決算”的職權，第34條規定全國人民代表大會設立預算委員會，第49條第7項規定國務院有執行國家預算的職權，第58條規定地方各級人民代表大會有權“審查和批準地方的預算和決算”，第102條規定公民依照法律納稅[6]83。從這幾條規定看，預算的編制機關沒有明確，對預算執行情況沒有規定監督；雖明確在人大設立預算委員會，但并非一個常設機構，依條文應隨全國人大會期而定；預算和決算劃分為國家的和地方的；公民的納稅義務法定化，而不再似《共同綱領》概括地稱國民有繳納賦稅的義務。

1975年憲法是在文化大革命后期頒布的，基于這種背景，該憲法具有極強的政治時代性，條文減少至30條，內容表述政治化、口號化。同1954年憲法相比，對財政的規定似乎變動不大。全國人民代表大會列舉的四項職權中，“批準國民經濟計劃、國家的預算和決算”赫然在列；國務院的職權中，明確“制定和執行國民經濟計劃和國家預算”；地方各級人民代表大會和它產生的地方各級革命委員會，“審查和批準地方的國民經濟計劃和預算、決算” [6]86。憲法全文沒有規定任何稅收的問題和公民納稅的義務。

1978年憲法對1975年憲法進行了部分糾正，豐富了相關國家機關的職權，對于財政內容的規定兼具1954年憲法和1975年憲法的風格。關于全國人民代表大會審查和批準的職權表述同于1954年憲法，關于國務院編制和執行的職權表述同于1975年憲法，關于“稅”，該法同1975年憲法一樣沒有任何提及。

五、結語

從清末1908年的《欽定憲法大綱》至新中國1978年的《中華人民共和國憲法》，七十年的財政立憲實踐已經呈現于前。清末兩個憲法性文件是中國財政立憲的開端，兩種截然相反的財政權配置，說明三年中對立政治力量的消長變化。當時的臣民很大程度上意識到：“君主要干涉共同體每個成員的財產，應當獲得所有當事人（至少是其代表）自由的同意。未經同意即行干涉，不服從便是合法的。” [11]其條文雖簡約，但表述十分恰當，特別是1911年的《憲法重大信條十九條》。

民國時期的財政立憲，由簡到繁，由粗到細，雖然其他方面的規定可取性意義不大，但關于財政的規范是值得學習和借鑒的。從憲法的高度對財政事項進行清晰勾畫，有助于從根本上解決權力機關對財政的決定和監督權，行政機關對財政的忠實執行權，從而有助于保障權利和約束權力。對照新中國的財政立憲實踐，對財政的規定偏少、偏粗，甚至不規定稅收的依法取得，這些與那一時期的國家工作重心有關，或者與對政策的依賴有關，不重視從憲法或法律的角度進行制度化，有很大的隨意性，將很多本應由立法機關行使的權力，被迫地委任于行政機關，使前者成為“橡皮圖章”，權力本末倒置。

在財政立憲的70年中，社會情勢的變遷沒有給上述憲法文本留下真正的實施機會和空間。隨著改革開放的啟動，1982年憲法的頒布實施，中國社會有了穩定的基本生產生活秩序，公民對財政的要求越來越多，其知情權、監督權等得力于更高位階的法律規范予以明示，予以細化。只有如此，公民才能真正成為國家權力的主體，才有利于實現對權力的有效制約。而這一更高位階的法律無疑就是憲法，唯有實施憲法，對財政的控制方能奏效。誠如習近平總書記所強調的：“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。我們要堅持不懈抓好憲法實施工作，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平。” [12]

參考文獻：

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[11][日]蘆部信喜.制憲權[M].王貴松，譯.北京：中國政法大學出版社，2012：5.

[12]習近平.在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話[N].人民日報，2012-12-5（2）.

The History of Chinese Financial Constitutionalism

ZHAO Xuan

（School of Law， Peking University， Beijing100871， China）

Abstract：From the “imperial constitution outline” of 1908 to the Constitution of 1978， Chinese experienced feudal society， the bureaucratic capitalist society to socialist society gradually. As an important guarantee for state machine， finance has always been one of the issues of constitutional norms. From late Qing Dynasty to the eve of the reform and opening up of the New China， not every constitution have detailed provisions on the financial control， but almost all permeated with the idea of restriction of power. We comb the constitutional history of financial control during the seventy years， to review the past era.

Key words： financial control； constitutionalism； “Republic of China Constitution”； “Common Program”

責任編輯：劉玉邦endprint