關于“馬路市場”整治的思考——以山東省濟南市為例

■王新軍

近幾年來，隨著城市化的不斷推進和人民生活水平的不斷提高，市場交易量不斷增加，隨之普遍出現了各大菜場外的 “馬路市場”，它對人民群眾的生產、生活和工作已構成一定的影響，已成為市容秩序管理的重點、難點，也是群眾一直關心的熱點、焦點問題。當前，濟南市創衛到了攻堅克難的關鍵時期，馬路市場整治刻不容緩。

“馬路市場”形成的原因分析

“馬路市場”的存在既有礙市容，又占據道路，容易引發交通事故，嚴重干擾了居民日常的生產生活，對于城市的環境改善和正常的市場秩序存在諸多負面影響，并造成稅源的流失。盡快有關部門的管理從未中斷，還是難以取締，究其原因，主要有以下幾個方面：

一是對進城務工經商人員的教育和管理工作不夠。隨著城鄉一體化進程的加快，農民進城務工經商隊伍不斷擴大，對這部分對象的教育和管理工作相對滯后，致使一部分人選擇了在 “馬路市場”從事經營活動。這是 “馬路市場”存在的重要原因。

二是城市建設規劃功能定位上配套還不完善。規劃有時缺乏統盤考慮，有的小區早已形成，但周邊沒有一個配套的商業中心市場。隨著城市規模的不斷擴大，原有的農貿市場分布已不能滿足市民的需求，這是 “馬路市場”存在的關鍵因素。

三是管理職能交錯，缺乏長效管理。目前濟南市對 “馬路市場”管理職能較分散，缺乏統一協調。對 “馬路市場”的管理時松時緊，往往對“馬路市場”突擊整治一下好一段時間，不久又死灰復燃，缺乏力度和長效性。這是 “馬路市場”存在并日趨增多的主要原因。

四是 “馬路市場”是歷史的產物，難以在短期內消失。早些年，“馬路市場”的發展曾為經濟發展做出過貢獻，但隨著社會的發展， “馬路市場”的存在弊多利少，已阻礙了經濟發展和社會進步，從產生到消失，往往有一個過程，目前很難杜絕，這是 “馬路市場”存在的歷史原因。

五是 “馬路市場”攤主設攤入場費少，對場地面積要求不高，經營成本低，交易方便易行，又可少交或不交稅費。部分經營者和市民由于素質、行為習慣等原因，在經濟利益的驅動下，不惜破壞市場秩序，損壞其他經營者的正當權益。這也是 “馬路市場”形成的重要因素。

馬路市場的利弊分析

“馬路市場”的存在，有利亦有弊。

（一）馬路市場之 “利”

1．方便社區群眾生活。經過調查，我們發現社區現有的商業網點不能完全滿足群眾的生活需求，譬如網點的營業時間、商品種類、分布狀況與密集度，等等。于是，社區、郊區群眾抓住商機，自發形成了一些 “馬路市場”。這些經營攤點，極大的方便了社區群眾的生活。

2．緩解下崗職工的生活困難。在調查的經營戶中，有很多處于夫妻下崗、子女讀書的生活狀況。通過在“馬路市場”進行經營，這些下崗職工增加了家庭收入，緩解了貧困家庭的生存壓力等實際困難。

3．維持了社會穩定。一些下崗職工沒有比較穩定的收入渠道。在缺乏相應就業技能而不能順利實現再就業的情況下，可以通過在 “馬路市場”進行經營活動獲得一定的收益，這樣可以緩解這部分下崗職工的生活壓力。另外，許多城郊農民失去土地，也失去了生活的基本保障，這些 “另類城鎮居民”沒有其他生存技能，只能從商從販，聊以維生。為他們開辟一條生存之路，是實現社會和諧、維持社會穩定一個重要方面。

4．在形成價格方面發揮了重要作用。一些馬路市場的商品價格已成為各地同類商品的參考價格，而且成為制定價格的重要參考依據。同時馬路市場也防止了超市，農貿市場對價格的壟斷。

5．方便了上學族和上班族。有很多上班族和上學族在早晨時間不充裕時，習慣在早市買早餐。

6．形成了一種新的鍛煉方式。在早市可以看到有很多老年人，他們把逛早市當作一種新型的鍛煉方式，早市所具有的樸實的 “鄉里”情調，為他們帶來一天的心情愉悅。

7．價錢便宜，商品新鮮。大市場的業戶是職業菜民，不生產只經營，屬二三道商販，成本比馬路市場要高一些，有時幾天前的果菜還在繼續銷售。而馬路市場銷售之果蔬、魚肉蛋等，大多新鮮，且有許多是生產者直接銷售，價格相對低廉。

（二）馬路市場帶來的危害

1.破壞城市環境衛生，影響濟南市對外形象。馬路市場多存在于農貿市場周圍、小區通道、道路兩邊，屬于有市無場，根本沒有配備相應垃圾容器；而其中的經營者環境衛生意識參差不齊，也基本未攜帶垃圾容器，往往經過一天的交易之后，致使相關區域內垃圾遍地，有的地方更是腥臭難聞；同時，馬路市場內經營者的流動性大，驅之不盡、趕之不絕，這樣不僅加大了城管工作人員和環衛工人的工作強度，而且極大的破壞了小區居住環境和濟南市的城市環境，給外地游客、訪客造成了不好的印象；同時，介于目前傳媒的多樣性、廣泛性、流傳的快速性，一旦被報道就很容易對城市形象造成負面影響。

2.擠占城市道路，阻塞城市交通，影響車輛和市民出行，存在交通安全隱患。馬路市場一般選擇在居住人口較為密集的區域，如小區通道、非主要干道、城郊結合部的道路兩邊，一旦形成，在經營地點、規模上就會具有固定性，而其經營時間一般在上下班前，該段時間也是行車高峰期，由于一些非主要干道被馬路市場阻塞，其對于主要干道各類車輛的分流作用也就大大減弱，甚至消失。這樣一來，就大大增加了城市交通壓力，形成交通隱患。

3.所售食品沒有檢測，食品安全構成隱患。馬路市場銷售的食品來源不明，也沒有專門的駐場食品安全機構按必要程序對所售食品進行檢測，對消費者的健康和生命安全都是一個極大隱患。同時，由于其中的經營者流動性大，一旦發生食品安全事故，受害者的合理賠償也根本沒有保障。

4.對規范市場主體合法經營，營造良好的市場競爭環境產生不利影響。有很多馬路市場都是圍繞已有的農貿市場形成的，由于農貿市場內的經營戶都是登記注冊的合法經營者，需要繳納租賃費及各類稅費成本大大高于馬路市場的經營者；再者，馬路市場更具購買的便利性，在價格上也有一定優勢，因此，很多市民更愿意購買馬路市場上的商品，從而極大的沖擊了農貿市場內的經營者，使他們的利益無法得到保障，嚴重影響到了他們在市場內經營的積極性，致使大部分市場內的經營者也加入了馬路市場，使馬路市場的規模進一步擴大，危害進一步加大。長此以往，勢必導致已有農貿市場 “有場無市”的狀況，最終形成空殼市場，造成資產閑置。這樣既打擊了經營者合法經營的積極性，造成稅費流失；同時，也將打擊部分有志于投資興建農貿市場的投資者的投資積極性。

外地治理 “馬路市場”的先進經驗

（一）定位公益

國內、國外先進地區都將規范提升 “馬路市場”作為加強和完善城市管理的重要環節，政府層面進行頂層設計時堅持 “公益為先”，使 “馬路市場”根植于城市發展總體進程，融合于城市公共服務體系建設。

一是回應公益呼聲。近年來，發達國家和地區認可街頭攤販的呼聲越來越高，英國劍橋大學教授認為，“街頭攤販是城市景觀和身份認同的一部分，政府應把攤販文化打造成旅游景點和城市名片。”印尼雅加達街頭攤販得到雅加達市民的一致支持，雅加達街頭攤販協會也認為，街頭攤販屬于城市中的低收入人群，有權力分享城市發展的成果。美國記者羅伯特·紐沃思在其 《隱形的族群：全球化非正規經濟的崛起》中認為，小型、不合法生意等經濟形態是創業精神、創新思維和自力更生精神的重點體現。對此，相關國家和地區政府在進行城市建設決策時，主動迎合對街頭商販的公益呼聲，積極調整治理理念和相關政策法規，在全社會層面對“馬路市場”形成 “公益”共識。

二是認同公益身份。新加坡從理念上認同流動商販在城市中存在的合理性，從規劃上把流動商販的經營活動與場地設置納入城市總體規劃，自1971年起建立小販中心，向街頭小商小販發放牌照，引導其入室、入場經營。韓國首爾市2007年調整路邊小吃攤管理政策，由堅決禁止向有序管理轉變。重慶市從2009年開始，基于對民生的考慮，對 “馬路市場”設定條件，有限度地放開。

三是強化公益保障。香港把公共街市建設列為城市公共基礎設施建設項目，建設所需土地由政府無償提供，建設費用由政府公共財政承擔，不做回收要求。街市攤位租金實行公開競標，競標底價根據周邊相關商業租金進行核定后下浮60%-80%確定。杭州市在市場配套建設時，土地出讓方面不收取用于市場建設的地塊出讓費，并將建設成本一并算入，完全是一種公益行為。成都市抓住震后重建契機，對城區內市場進行大調整和拆遷整合，政府購買有條件的空地建市場，并適時改建、擴建，鼓勵和允許商業投資。

（二）加大投入

為加大資金保障力度，部分城市建立了以政府為主，分級共擔的市場建設資金投入機制。

一是加大對農貿市場改造升級的投入。成都市政府將全市征收的價格調節基金的10%用于農貿市場的改造提升。杭州市成立市區農貿市場改造提升專項工作組，對全市農貿市場進行改造提升，共投入改造提升資金兩億多元，市級和區級財政各出資35%，市場主辦方或沒有主辦方的市場所在地的辦事處投入30%。市財政額外投入6500多萬元獎勵資金，對市場進行授牌獎勵。根據食品安全監管需要，2013年以來杭州市共投入5000萬元對全市80多家農貿市場進行了二次改造提升，對改造后驗收合格的，由市貿易局把改造款撥付市場。

二是加大對便民服務點規范提升的投入。杭州市為生活服務類攤販制作便民服務車，由民政部門撥出專款，引智藝術類高校進行外觀設計，反復征求經營者意見后專門制作。每個便民服務車總造價3000元左右，另外市級財政還拿出3000元用于便民服務車日常維護，每輛便民服務車的總投入達到6000元。

三是加大補貼力度。基于公益性質定位，香港公眾街市的運營普遍處于虧損狀態，2012年，102家街市租金收入4億元，費用支出6.3億元，虧損部分由香港政府財政資金補貼。

（三）科學布局

一些先進城市在著眼市場建設規劃布局時，從城市建設長遠發展上統籌考量，跳出 “短期取締、臨時建設、凌亂分散、各自為政”的粗放建設模式，更加注重 “馬路市場”與市容市貌的相互融合與襯托，使之能夠適應城市長時期改造和提升的要求。

一是整體規劃突出統籌科學。香港的公眾街市主要根據居民需求進行選址，綜合考慮市民意見、議員意見和經營能力3個方面。杭州市和成都市立足城市人文底蘊，圍繞已有的旅游特色街、城市古建筑群規劃布局特色商業街。杭州市從城市改造提升過程中，在居民小區建設之初，就由市貿易局參與市場的規劃、論證，建成由貿易局驗收后投入使用，確保建設規劃的落實到位。成都市立足城市發展規劃，自2009年起對城區大型市場和批發市場向周邊調遷，陸續調遷市場70余處，使市場布局更加契合城市發展需要。

二是單體建設突出功能合理。香港建設單體多層結構的永久性街市，街市內實行貨品分區設計，1-2層主要設置肉類、魚類、蔬菜及食物類，3層以上為糧油、調料、衣物等售賣專區，檔位面積根據售賣商品需要進行設計，最小1.2平方米，最大70平方米。建筑體量大的街市還設有飲食中心及服務行業專區等。

三是標準建設突出可行適用。成都市制定全市城市管理標準體系建設規劃，分步分類制定容貌秩序、環境衛生、景觀照明、垃圾收運處理和背街小巷等管理規范，明確作業程度、方式、時限、質量要求和考核指標等，使城市管理各方面都有標準參照、有程序約束、有考核監督。同時，成都市城市管理相關標準是在認真梳理國家、行業和地方城市管理標準的基礎上，按照輕重緩急的原則，結合本地實情制定的，保證了標準的適用性和可操作性。

（四）突出特色

在科學選點、合理布局的基礎上，先進地區在市場建設中，充分依托所在城市資源稟賦和歷史文化基礎，注重做好結合文章，走特色發展之路。

一是建設特色設施。日本把經營需求、特色旅游文化、經營設施制作有機融為一體，為流動攤販配備可移動店鋪 “屋臺”， “屋臺”設計風格緊密貼合所在城市市容風貌和人文傳統，并以其鮮明的特色成為日本國家“名片”。比利時布魯塞爾市為提升街頭食品經營攤點檔次，將流動食品攤點統一打造為 “美食卡車”，并舉辦美食卡車節，五顏六色、風格各異的餐車為布魯塞爾增加了 “城市色彩”。深圳市也有類似專門經營蔬菜和瓜果的流動經營車。

二是培育特色業態。日本在城市公園、綠地、大型停車場經常舉辦“跳蚤市場”，并成立 “跳蚤市場協會”，在其官方網站上發布跳蚤市場信息，供經營者在網上申請、付款，使遍地開花的跳蚤市場與城市休閑場所相伴而生、相映成趣。

三是打造特色行業。杭州市在依托城市旅游文化資源打造特色商業街的同時，為突出自身特色，采取與英國相類似的規定，對商業街商戶經營品類選擇十分審慎，采取商戶申報制度，重點選取一些代表各地地方特色、文化、民俗的商戶，有的商戶是專門從外地招商的，并保證經營品類不重樣。以該市河坊街為例，經營特色手工藝品的業戶共有50多戶，分別是從全國各地引進的傳統工藝和非物質文化遺產類項目；經營小吃業戶共有30多戶，分別是來自全國各地品種不重復的特色小吃。

（五）統籌推進

在規范提升 “馬路市場”工作中，先進城市大都采取了 “結構合理、功能互補、競爭有序”的建設原則，避免因同類市場過剩而造成內耗現象的發生，從而打造 “引商聚客”的地區市場整體競爭力。杭州市以旅游和文化產業發展為突出特點，把打造特色商業街、改造提升社區農貿市場、設置臨時疏導點 （便民服務點）有機結合起來，設立12條特色商業街，38處臨時疏導點，分3年設立500處便民服務點。成都市堅持 “分類管控、疏堵結合”，對寬窄巷子等特色商業街，由政府隸屬的國有集團負責開發管理，打造集旅游、娛樂、文化、休閑為一體的特色商業模式。同時，建立流動商販疏導點，對暫時不容易取締的 “馬路市場”，由區政府牽頭，在居民集中地區的空地有條件地規劃一些 “跳蚤市場”，在規定的地點和時間段從事經營活動。

（六）理清職責

一是成立專門組織。香港政府批準成立無證小販事務隊，專門負責清理在街市外亂擺攤和街邊亂設攤點的無證小販，每個街市都建立管理者和租戶聯絡委員會加強溝通。法國巴黎的流動商業辦公室和私營企業共同管理集市。

二是部門分工協作。香港海關和消委會監控公眾街市內注水肉類、摻雜使假、短斤少兩等違法行為，食環署協助。重慶市政府出臺的 《關于鼓勵發展夜市經濟的意見》中明確了各職能部門的分工：商務部門負責制定夜市街區設置總體規劃，會同相關部門出臺支持政策，組織開展市級夜市街區評定工作；財政部門負責落實對夜市街區的財政扶持政策；交通部門負責優化交通組織，改善夜市經營交通環境；公安部門負責夜市街區交通、綜合治安秩序管理和消防安全管理，查處夜市街區封閉運營期間違規進入的車輛，指導夜市街區管理機構做好消防安全工作；人社部門負責落實夜市街區創業就業人員相關扶持政策；國土房管部門負責納入統一規劃建設的夜市街區供地；規劃部門負責將新建夜市街區納入城市建設統一規劃；市政部門負責做好夜市街區市政和環境衛生的日常維護和監督管理，維護管理好市政設施，依法對周邊游商攤販進行查處；文化部門負責休閑文化娛樂類特色街區的規劃指導；稅務部門負責夜市街區相關行政許可的辦理，利用稅收優惠政策，扶持夜市街區發展；工商部門負責對進入夜市街區的經營業戶進行審核，按規定核發 《營業執照》，受理職能范圍內的消費投訴；旅游部門負責將品牌夜市街區納入旅游精品線路，給予相關政策扶持；食品藥品監督部門負責對夜市街區食品飲食攤點食品安全的監督管理；電力部門負責統籌協調夜市街區供電設施建設；各區縣政府具體領導、監督、協調轄區內夜市街區規劃建設的有關工作；夜市街區主辦單位負責建設管理夜市街區的經營和安全設施，組織經營戶按規定時間開市、收市，負責衛生清掃和交易秩序維持，協助相關職能部門依法執行公務。

三是注重業戶自律。杭州市河坊街內的小吃一條街采用街長管理制，由管委會指定街長人選，簡單的問題由街長會同商戶處理，復雜的問題提請相關執法部門處置。重慶市在江北長途汽車站建設地下通道，劃出專門區域讓擁有本市戶籍的困難群體經營者從事經營活動，實行業戶自治，業戶之間互相監督，確保攤位不 “伸舌頭”，每月召集例會，對自我管理情況進行監督。

（七）長效規范

為長效推進特色市場監管，先進地區大都堅持剛性制度和柔性執法“兩條腿”走路。

一是嚴格準入。英國倫敦擺小攤和開店沒有區別，都需要遵守政府規章制度，有嚴格的市場準入。在德國存在三種攤販形式，固定市場通常由舉辦者向主管機關提出申請，經過批準才能開辦；流動經營要取得流動經營卡和衛生局提供的指導書；公共道路旁的銷售需要專門的行政許可。

二是長效管理。在英國，管理商販是根據英國街道貿易以及游動商販的系列法律來制定。杭州市專門出臺《特色商業街管理辦法》，由屬地區政府派出的處級機構商業街管委會對商戶實行積分管理，對積分不達標的商戶取消其經營資格；對有形農貿市場實行星級管理，開展星級農貿市場創建活動，提高管理檔次和管理水平；出臺 《主城區社區便民服務點提升改造工作實施意見》和 《流動攤販 （便民服務）疏導點設置與管理工作指導意見 （試行）》，城市管理部門與流動攤販簽訂責任書，加大日常考核力度，實行遠程數字化考核，完善準入退出機制，將疏導點納入 “保潔”、“保序”考核。成都市以市政府名義批轉了市城管局起草的 《關于推進成都城市管理轉型升級的調研報告》，將 “馬路市場”的規范提升由部門行為上升到政府層面。

三是人性執法。英國執法部門對馬路市場一年中抽查一到兩次，發現問題以提醒為主，不會立即取締，并指出具體完善措施，下次抽查中一并檢查整改情況。基于意大利法律制度的完善以及嚴厲的法律處罰，羅馬市政警察對違規經營者往往采取批評教育的方式，具體執法時更多體現的是寬容和體諒。法國、韓國、日本等國家對路邊攤販的管理都采取了人性化理念，只要自律經營、不影響交通和市容，注意環境衛生，一般都會采取默許的態度，因此管與被管的矛盾始終處于平衡和 “溫和”的狀態。

治理馬路市場對策建議

（一）要堅持 “三個原則”

一是要堅持綜合施治的原則。對馬路市場的管理，除道路管理部門外，還涉及工商、城管、衛生、公安等多個部門，事關民生，僅憑單個部門加強管理難以奏效，必須推進綜合治理。要將加強馬路市場管理納入各個部門日常管理內容，采取綜合治理措施。此外，還要加強對馬路市場從業人員的宣傳教育，幫助解決部分人員的就業問題，減輕管理壓力。二是要堅持標本兼治的原則。由于馬路市場的多樣性特征，使得其管理難度較大。因此，要堅持立足當前、著眼長遠，切實解決好對馬路市場的規范和管理的深層次問題。如果只是一味取締，或者從短期需要出發而一趕了之，都不能從根本上解決問題，不能確保管理的可持續性和長效性。一旦管理松懈，將陷入周而復始、惡性循環的局面。三是要堅持疏堵并重的原則。部分馬路市場從業人員屬于貧困家庭，其經營收入是少數業主家庭生活的主要經濟來源。從客觀上講，馬路市場的存在和適度發展在一定程度上也繁榮了地方經濟，緩解了就業壓力，如果不加以區別對待，勢必影響治安穩定和社會和諧。因此，在加強管理的同時，更要加強對馬路市場經營的引導和規范，使之在不影響交通安全的前提下健康發展。對嚴重影響交通安全、路容路貌的，則要嚴厲打擊、堅決取締。

（二）要完善 “三項機制”

一是要完善防范機制。如要根據馬路市場的產生和分布規律，根據季節和潮汛發展落實好提前防范措施，對可能出現的影響交通安全的馬路市場提前采取規范引導措施，力爭將問題解決在萌芽狀態。二是要完善預警機制。道路管理部門要加強路面巡查的力度和頻率，及時發現影響交通安全且不聽從管理的馬路市場，及時報告所在地政府采取措施，防止其形成一定規模，一旦做大就會給取締工作增加難度。三是要完善聯動機制。對出現的影響交通安全和路容路貌的馬路市場和其它違法經營行為，要聯合工商、城管、公安等相關職能部門開展專項整治，力爭將不好的影響減低到最小程度。

（三）要做到 “三個結合”

一是要做到管理和保障相結合。既要加強對影響道路安全暢通的馬路市場的管理，防止其經營活動對路產路權的破壞，同時也要做好服務工作，積極聯系當地政府主動為他們做好營業場地的開辟等工作，盡可能地使他們的經營安全化、合法化。二是要做到規范和服務相結合。要加強對馬路市場經營管理的動態化管理，及時制止占道經營和違法經營行為。同時，對他們在經營活動中提出來的合理化要求，立即上報當地政府，請求協助盡快給予落實，從而贏得支持、理解和配合。三是要做到管理和宣傳相結合。在加強對馬路日常管理的同時，要加強對馬路市場從業人員的公路法律法規宣傳，教育他們嚴格遵守道路法規，努力做到不占道經營。

（四）要確保 “三個落實”

一是要落實管理力量。要切實解決管理主體不明確的問題，建議政府落實專門人員加強對占用道路經營馬路市場的監管。各相關部門之間要建立常態的聯絡通道，定期會商管理措施，解決治本之策。二是要落實管理責任。要根據分工明確、職責明晰的思路，落實好相關部門的管理責任，形成多部門齊抓共管、綜合施策的良好格局。三是要落實管理措施。要推動相關部門根據各自職能，圍繞管理目標，結合工作實際，靈活運用好各項管理措施，防止發生相互扯皮、猶豫不決的現象。解決有些部門不作為、亂作為、慢作為的問題。