關于社區社會組織的國內外研究現狀及實踐經驗

社會組織最初源于19世紀的西方，“二戰”后因“政府失靈”和市場失靈而得到迅速發展。至1980年代國家（政府）/市場/社會三維體制形成后，它已成為成熟社會的一種重要的組織形式，因而也成了社區建設和社會工作中不可或缺的重要組成部分。在21世紀，社會組織的發展程度已成為社區社會工作及社會發展狀況的一個標志。哪個國家的非政府組織發展得早一些、好一些，哪個國家的社區發展和社會工作就發展得快一些，從而整個國家的發展程度也就高一些。 [1]正因為如此，社會組織發展問題不僅僅是我們解決社區建設和社會工作問題的重要抓手，同時也是我們落實政府治理的重要路徑。

一、國外研究現狀

在國外，尤其是西方發達國家，從上個世紀開始，就開始研究社會組織，并提出一系列的概念如“公民社會”、“民間社會組織”、“志愿者組織”、“非營利組織”（NPO）等，它們的意義大致相同。主要是指以促進國家經濟和社會發展為己任，不以營利為目的、具有正式的組織形式，且屬于非政府體系的社會組織。國外學者對社會組織的研究主要集中在以下幾個方面：（1）社會組織興起的背景研究。一些學者認為民間社會組織的不斷興起，是和目前全球對治理與參與的信任和逐步理解密切相關。現在的公民尤其是發達國家的公民受教育程度很高，閱讀廣泛，熟悉國家方針政策，這使得領導他們很難。當這些公民出現在大眾面前時，會利用自己的所學動員其他人，且依賴具體的法律手段，對傳統的等級制發出挑戰。政府受到了越來越大的壓力，并逐漸選擇信任民間社會組織，吸納他們參與政府治理。代表著有杰弗里·C.亞歷山大的《平民的公共領域》與西摩馬丁·李普塞和威廉·施耐德的《信心差距：民心的商業、勞動和政府》等著作；（2）社會組織的歷史淵源。主要代表人物是阿列克謝·德·托克維爾，他在1835年出版《論美國的民主》一書。在書中他詳細說明了在美國，社會組織團體中最突出的是小的教會組織，它們是在美國獨立后的早起從基督教分離出來的許多分支。直到今天這些具有宗教背景的社會組織依然在世界各地發揮作用，如天主教在巴西的組織，基督教在韓國的組織等等；（3）社會組織的類型研究。出現于20世紀70年代的“新社會運動”催生了一大批關注社會問題的類型組織，如德國的紅綠聯盟（環保）等。這些社會組織通常都是圍繞環保、人權、婦女、反對核武器等問題展開，聚焦于比較抽象的觀念和后物質主義價值的非物質文化運動。代表著有杰弗里·M·塞勒斯的《從底層管理：城市和全球性的經濟》等；（4）社會組織的“社會資本”研究。20世紀90年代至今仍然是研究社會組織的重要的視角。一些學者把“社會資本”作為一個工具來分析社會組織，認為健康的社會網絡有利于個體和組織的社會成產，因此，社會資本的存在對公民互動和政治參與有重要的意義。在社會組織內建立相互信任的社會網絡能夠提升參與者公共生活的熱情，促進他們在互惠互助的社會關系中形成公民道德。代表著有羅伯特·帕特南的《獨自打保齡球：美國社會資本的衰落與復興》。

二、國內研究現狀

國際上通常稱為非營利組織，而具體到我國，官方最早正式使用的是民間組織。1998年國務院在《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》這兩個文件中對社會團體和民辦非企業單位進行了概念界定，明確了它們的非營利性質。2004年國務院出臺了《基金會管理條例》（試行）又正式將基金會從社會團體中分離出來，形成了社會團體、民辦非企業、基金會相互獨立的三種類型，共同隸屬于民間組織。2006年，十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中提出，要規范社會組織、加強社會管理等方面的法律法規，支持社會組織參與社會管理和公共服務，健全社會組織，增強服務社會功能。至此，社會組織這一稱謂進入官方范圍，取代了民間組織。

在實踐中，我國真正意義上的社區社會組織最早產生于上海市。1996年，浦東新區創辦了公有民營的羅山市民會館。后來，逐步遍及全國各個城市。

針對國內社區社會組織的研究主要集中在以下幾個方面：（1）培育與發展社區社會組織。從現有材料來看，培育發展社區社會組織從21世紀伊始延續至今，一直是研究社區社會組織的重要方面之一。如張書琛的《非政府組織與社區社會工作》（2004）、鄒新華的《堅持指導與服務并重，培育社區社會組織發展》（2009）、劉楊的《政府培育社區社會組織的幾個思路》（2010）、高峰的《怎樣營造社區社會組織的“生長環境”》（2011）、趙小平的《精英組織參與城市社區社會組織培育》（2014）等；（2）社區社會組織的作用。社區社會組織是政府聯系群眾的橋梁，是社區建設的主體之一，在居民日常生活中的地位和作用得到了大多數學者的關注，從這個角度來研究社區社會組織涌現了很多成果。如吳剛的《現代社會組織結構觀與城市社區建設》（2001）、唐政秋的《社區社會組織參與和諧社區建設相關問題研究》（2008）、康曉強的《社區社會組織：社區治理的新結構》（2009）、潘文曼的《淺談社區社會組織在社區建設中的作用》（2011）、潘修華的《社會組織參與城市社區治理新探》（2014）等；（3）社區社會組織的結構研究。培育與發展社區社會組織的前提條件就是對社區社會組織的內在運行機制有所研究。只有掌握了它的內部關系與運作體系，才能更好地培育發展，才能更好地發揮它的作用。從這個角度來研究社區社會組織的學術成果相對較少，但也一些代表成果如張華林的《關于建立社區、社會組織、社工“三社聯動”機制的思考和建議》（2011）、何華兵的《社區服務體系中的社會組織運行機制研究》（2013）、張海夫的《參與社區社會組織活動的主體性透視》（2014）等；（4）社區社會組織的個案分析。注重實踐分析一直是我國研究社區社會組織的重要視角之一。從實踐中總結經驗，提升為理論，然后再指導實踐。如陳桂榮的《哈爾濱市道里區社區社會組織的管理創新》（2009）、吳軍的《社會組織：功能定位、運作機制和發展趨向——基于上海浦東新區濰坊社區的分析》（2010）、郁建興的《社區社會組織發展與社會管理創新——基于寧波市海曙區的研究》（2011）等。

以上四個方面是目前我國對社區社會組織研究的主要方面，如果按照其他分類方式還可以進行其他劃分，如按照區域可以分為城市社區社會組織研究（耿云：我國城市社區社會組織的發展困境及其對策，2013）與農村社區社會組織研究（賈義德：農村社區社會組織的反思與出路，2014）。在社區社會組織的作用研究中還可以細分為兩個方面：一是如何發揮作用（譚日輝：社會組織參與城市社區治理的路徑研究，2014）；二是發揮什么作用（李雪萍：社區社會組織與社區公共空間的產生，2013）。從不同的視角看待這些研究成果可以得出不同的研究結論。

社會組織是處于政府與市場之外的志愿團體、民間協會、社會中介組織的集合，與政府、市場共同構成當代社會的三大支柱。在文化教育、醫療衛生、保護婦女兒童權益、環境、消除貧困、提供社區服務與建設等方面發揮積極作用，滿足社會日益多元化的需求，同時也能促進公民參與公共管理的積極性。當前為了培育與發展安徽省的社區社會組織，研究和借鑒國內外社區社會組織的實踐經驗具有非常重要的意義，不僅可以在安徽省各城市政府與社會組織之間搭建合作治理的平臺，也為構建符合安徽省省情的社會組織體系起到啟示作用。

三、國外社區社會組織實踐經驗

（一）美國經驗

美國自建國以來就是弱政府的狀態，社會組織不但在組織和產生政治多樣性中起著關鍵作用，同時也提供各種社會服務。美國的社區社會組織的經驗典型體現在以下幾個方面：

1.法律保障

在美國管理社會組織的大部分標準是依據聯邦法律，州法律可以使一些附加標準具體化。在法律架構中最重要的就是關于社會組織免稅的條款，統稱為免稅組織發。在美國獲得社會組織身份就可以獲得兩個福利：免稅和從捐贈者那里獲得免稅捐贈。對一些組織來說，后者比前者更有價值，因為后者為捐贈者的捐贈行為提供了相當大的動力。通過對美國國稅局501（C）法案規定的免稅組織種類來看，其立法體系包含的社會組織相當廣泛，如宗教、教育、慈善、科學、文學、公共安全和免稅組織下的控股公司等。詳見美國國稅局網站www. irs.gov。

2.自我監管

雖然美國許多州政府通過法規規定了社會組織的改革、維持、報告程序，以及懲罰標準、臨時或永久的社會組織身份，但是美國社會組織從應對這些外部監管的活動中演變出自己的自我監管機制。為了保證自己的社會組織身份，組織必須提供收入和支出的年報、收入以外的年報，以及關于收入和開展活動的其他表格。這些活動必須接受年度審核，必須遵守私人信件的規定和最終程序的規定。實質上為了保住身份，美國的社會組織必須公開關鍵的資金賬單，體現自己的透明機制。這些賬單的核算必須自己請專業的會計師和律師監督完成。小型的以及沒有資金的社會組織常常支付三分之一或低于正常費用的資金來完成這樣的審計任務。最終形成的年度總報告放置到互聯網上，供別人查詢。自我監管還有一個顯而易見的好處就是能夠為組織吸引到更多的資金支持。

3.資金來源多元

美國的社會組織通過不同的方式籌集資金，包括個人出資、政府支持、服務費用。在各種資金來源中，來自于個人捐贈的收入平均數量較少，大多資金來源于公共部門，主要的形式就是政府合同。這其中還需要區分，社會組織在做社會福利和個人服務活動時，公共部門提供資金較多。社會組織在做文化和娛樂活動時，大部分資金來自于私人收費，如非營利的電影院、博物館和公園。政府給予社會組織的支持方式主要有兩種：一是補助金；二是有償服務。值得注意的是美國社會組織可以利用有力的市場條件提供一些收費服務項目，可以使其收入一部分獨立于政府合同或公共慈善。正如薩拉蒙所說“藝術和文化組織的收費收入在20年間增加了百分之272，市民組織的收費費用增長了百分之220，社會服務組織的收費費用增長超過百分之500。” [2]

（二）日本經驗

日本與很多亞洲國家一樣有著強大的政府集權，同時也破壞了民眾對各種協作事務的參與與投入的積極性。不過，日本與很多國家一樣，也有著鄰里互助的傳統。20世紀八九十年代開始，隨著日本國民價值觀的多元化，日本政府權力的分散化，以及對行政手段的高效的追求，社會組織在日本的文化、教育、社會福利等領域成長起來。

1. NPO法的出臺

《特定非營利活動促進法》（NPO法）在2002年12月11日經過國會通過于2003年5月1日正式施行。該法明確規定了從事NPO法所規定的17個領域的非營利活動。詳見中國社科院日本研究所胡澎的《日本NPO的發展及社會功能》一文。這17個領域涵蓋了醫療、教育、城鎮建設、文化藝術、環境保護、災害救助、人權、國際援助、兒童成長、科學技術、開發職業能力、保護消費者等方面，對日本市民社會形成發展起了積極作用。該法還規定了NPO法人需要符合的條件：一是不以營利為目的；二是拿薪酬的職員數要低于職員總數的三分之一；三是不以宗教、政治活動為目的；四是不從事選舉活動。可見該法對促進社會公共利益的強調與重視。

2.兩型社會組織

日本的社會組織有兩種類型。一種與政府密切相關，主要提供社會福利服務。這類組織依靠政府的財政支持，它們是對政府公共服務的一個補充。一種是草根組織，發源于地方性社團，獨立于政府，主要從事宣傳工作，不直接為社會提供服務。

3.資金來源相對單一

日本社會組織的資金很大一部分來自于企業基金會。超過百分之40的日本社會組織聲稱它們接受來自商業機構的非現金支持。 [3]企業向社會組織捐贈有一個稅收款扣除規定，因此在一定程度上鼓勵了企業進行捐贈。除了企業捐贈外，還有一大部分收入來自于公共部門，這個數值達到百分之45.2。 [4]也就是說，日本社會組織的資金來源主要來自于政府和企業，這與美國相比單一很多。

四、國內社區社會組織實踐經驗

（一）上海經驗

國內第一個真正意義上的社區社會組織就誕生于上海，因此在社區社會組織的發展方面，上海在全國具有示范意義。

1.政策法規細化

上海市政府先后出臺了《上海市社會團體管理規定》和《上海市行業協會暫行辦法》，這是目前上海市對社會組織管理的兩個基本依據。之后又相繼出臺了《市民政局、市社團局關于確認本市社會團體和民辦非企業單位的業務主管單位的若干意見》、《關于進一步推進本市民間組織參與社區建設和管理的意見》等文件，第一次提出了民間組織參與社區建設的思路。2007年又出臺了《上海市社會組織規范化建設評估辦法（試行）》，該辦法提出引入第三方評估，不斷激勵社會組織發展。政策法規的細化不僅體現在市一級政府對引導社區社會組織發展所出臺的文件，還體現在區、街道一級政府制定的意見與制度方面。比如浦東新區就制定了《關于促進浦東新區民間組織發展的若干意見》、《關于購買公共服務的實施意見（試行）》，濰坊社區結合市區相關政策也配套制定《關于進一步加快培育濰坊社區社會組織的實施意見》和《濰坊社區群眾團隊備案制度》，力圖解決社區社會組織發展的一些基本問題。

2.經費由單一向多元過渡

以浦東新區的濰坊社區為例，該社區社會組織的經費主要來源于街道辦事處的行政撥款。通過項目制，委托社會組織提供公共服務。除了行政撥款與自身收益外，濰坊社區也探索社會組織經費來源的新途徑，即福彩基金的公益創投。由福利彩票公益基金提供資金，然后開展項目招標，社會公益組織均可投標。中標的社會公益組織，隨后利用資金提供服務。

3.孵化機制形成

以浦東新區的濰坊社區為例，在政府推動下，濰坊社區于2008年成立了社區社會組織服務中心，該中心通過政府購買服務方式實現委托管理，發展慈善事業的政務類、服務類社區社會組織。這個中心一方面協助政府購買社會組織的服務，另一方面協助社會組織加強與政府的互動溝通，在政府與社會組織之間，充當了橋梁和紐帶的作用。

4.缺乏自主性

以浦東新區的濰坊社區為例。濰坊社區社會組織領導人多數來自于體制內，體制外的不多，約占五分之一。這些負責人絕大部分都具有黨政機關工作背景。正式因為他們身份的特殊性，其在資源爭取和工作開展方面有優勢。然而，身份優勢也是劣勢，在開展工作過程中易受政府影響，獨立性差。濰坊社區內政府推動成立的組織數量遠遠多于居民自發形成的。規模達、運作成熟都是政府推動的，例如老年協會等。政府通過人力和物力推動發展，導致了這些組織的領導人多由政府任命，這也是導致社區社會組織自主性不夠的原因之一。

（二）濟南市經驗

1.組織備案登記完善

濟南市民間組織管理局確立了社區民間組織“四大步驟、三級參與、雙重管理”的備案登記程序及備案后管理方式。“四大步驟”為申請領表階段、考查論證階段、審查核實階段和核準階段。“三級參與”指的是居、街（鎮）、區的參與。“雙重管理”指備案登記后的社區民間組織要接受民間組織登記管理機關的監督管理和業務主管單位的業務指導。這套程序涉及了備案前、備案中、備案后的三階段管理，提高了辦事效率，也提高了社區民間組織的水平和質量。

2.發展問題典型

以濟南市千佛山街道社區社會組織為例。從社區組織結構上看，文體類組織多，服務類組織少。從社區組織成立推動力上看，行政對口的組織多，自發自治組織少。從經費來源上看，文體類組織基本靠會員會費，各種對口行政性社會組織主要靠行政費用，個人與企業捐助很少。從工作人員的素質來看，員工素質偏低，專業人員很少，服務質量不高。從場地來看，一些文體類組織因為沒有固定的活動場地，很多活動無法實施。另外一些社會組織如老年公寓，需要一些房舍，而這對于剛剛起步的民辦非營利企業來說非常苦難。總之，在千佛山街道社區社會組織發展中遇到的問題具有普遍性。