公共管理的目標取向:公平與效率

計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變是我國社會發(fā)展的必然，同時，我國公共管理系統(tǒng)也面臨目標取向抉擇。這種擇取的目標取向，是構建公共管理模式價值的基礎，直接關系到我國公共管理模式作用的發(fā)揮，并會對公共管理決策產(chǎn)生一定的影響。在西方的公共管理理論研究中，研究者曾一味地強調(diào)公共管理中的效率，當前這種觀點越來越受到人們的質(zhì)疑。據(jù)此，很多研究者提出，相較于一般部門，公共管理部門對效率的追求應該適當，不能將其作為唯一、根本目標。結(jié)合我國的情況來看，一方面，社會主義不能把效率看成是公共管理的唯一目標和終極目標；另一方面，我國公共管理的效率依然低下。首先，公共管理中的不公平仍然存在；其次，我國社會處于轉(zhuǎn)軌、改革深層試水區(qū)，權力、經(jīng)濟交錯明顯，滋生了新的公平問題，其中最為典型的就是弱勢群體和新富群體的兩極分化，這種分化使業(yè)已存在的社會矛盾雪上加霜。 [1]

社會管理隨著社會的發(fā)展而不斷地完善和升華，怎樣處理好公平、效率的關系已經(jīng)成為當前亟待解決的問題。為了解決這個問題，就需要加強對兩者關系的研究。從當前的情況來看，對兩者關系的研究、探討還是集中在一個狹隘的領域內(nèi)，應該說這種研究和討論存在一些突出的問題。而從公共管理的視角來重新思考這些問題，將有利于拓展視野，促進效率與公平的協(xié)調(diào)發(fā)展，同時，也有利于更全面地把握持續(xù)發(fā)展與綜合發(fā)展的含義。此外,在社會發(fā)展過程中，公共管理活動還發(fā)揮著“杠桿”、“引擎”的作用，在公共管理中分析研究公平和效率問題，可以為我國公共管理的改革指明目標和方向，促使我國公共管理圍繞新的目標構建新的管理模式。

一、問題的緣起

對于效率與公平這個問題，是一個需要長期研究的課題，吸引了很多研究者對其進行研究，本文對公共管理中效率和公平的研究是出于以下幾方面的考慮：

（一）對效率與公平關系的研究一直存在不同的觀點

伴隨著我國改革開放的不斷深入，在公共管理方面，迫切需要對公平效率的相關觀點進行探討。

目前，我國學術界對公平和效率所持的觀點主要有兩種：第一種觀點強調(diào)公平和效率的和諧發(fā)展，即公平和效率的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，兩者同時發(fā)展、均衡發(fā)展。第二種觀點認為公平和效率是對立的，是互相沖突的，兩者不可兼顧，要實現(xiàn)效率，就無法保證公平，要實現(xiàn)公平，必然導致效率的降低。公平和效率的對立在社會經(jīng)濟活動中表現(xiàn)得最為突出。在市場經(jīng)濟環(huán)境中，公平和效率很難做到共同發(fā)展，要實現(xiàn)公平就很難確保效率的提升。故此，在效率和公平面前，就要做出取舍和選擇，正因如此才有了三種學說，兩種分別是公平、效率的優(yōu)先論，第三種是兼而顧之的“交替論”。

（二）隨著社會的發(fā)展效率與公平的關系也不斷地發(fā)展變化

隨著我國政治、經(jīng)濟的發(fā)展，民主、公平的觀念逐漸深入人心，為此，在公共管理領域，效率與公平的關系也得到了廣泛關注，并得到了快速發(fā)展。從上個世紀90年代開始，我國在收入分配的形式上主要是按照“效率優(yōu)先、兼顧公平”的原則執(zhí)行的，這個分配原則具有較強的歷史沿革性。在黨的十六大會議上提出的基本的收入分配方式是“堅持效率優(yōu)先、兼顧公平”。

從這個基本原則的提出，和這個分配方式的發(fā)展來看，其作為我國的一項基本的分配方式，在使用范圍上有一定的限制，其不能在任何經(jīng)濟活動中都適用，對社會活動的指導也有所局限。若是沒有搞清楚這個原則的根本內(nèi)涵，在指導社會活動的時候難免會出現(xiàn)只講效率，罔顧公平的情況，這樣就和這個原則的目標相違背。

此外，從兩個注重來看，這兩個注重只是對收入分配進行了限定，以一種收入分配的機制，并不是對公共管理價值層面的決定。公平和效率的問題和價值層面的關系問題在《公民道德實施綱要》中已經(jīng)有所涉及。其中明確了協(xié)調(diào)效率和公平的重要性，指出了其對道德建設的重要作用，并提倡應該樹立重效率與重公平相協(xié)調(diào)的理念。效率和公平統(tǒng)一，不但能夠調(diào)動市場經(jīng)濟的活力，激發(fā)公平參與社會經(jīng)濟活動的熱情，還能夠挖掘公平潛能，起到穩(wěn)定社會的作用。 [3]

實際上，兩者也確實是統(tǒng)一的，初次分配重效率，實際上并不是從價值上說效率要重于公平，其主要是為了說明效率在現(xiàn)實中的作用問題。此外，如何才能確保兩個注重的實施，如果在公共管理中不注重公平和解決環(huán)境問題，市場機制條件下公共管理效率就一定會下降，會出問題。

二、效率與公平的界定及其關系

一般來講，社會生產(chǎn)效率是人們在生產(chǎn)勞動中的投入和產(chǎn)出比。因此，效率高和低是投入和產(chǎn)出所決定的。在公共管理中，公共事務活動中都要有輸入和輸出，所以也就可以使用效率進行衡量。

嚴格地說，公正，公平，平等和正義等，是不同的。我們在這里研究的“公平”，和“公正，平等，正義”等概念一樣。在實際的公共管理當中，管理的性質(zhì)不多，體現(xiàn)的公平的形式也有所差異。管理具有政治性，則體現(xiàn)為政治公平；管理具有社會性，則體現(xiàn)為倫理公平；管理具有經(jīng)濟性，則體現(xiàn)為經(jīng)濟公平。所謂的政治公平其實就是每個人都擁有的政治權利，這個權利每個公平都有，諸如選舉權、監(jiān)督權等。

只有每個公民能夠得到相符的政治地位，才能算是真正的政治公平。而經(jīng)濟公平發(fā)生在社會經(jīng)濟領域，在生產(chǎn)、分配、消費等過程中，要合理地平等地對待每一個社會成員。經(jīng)濟公平不僅局限于財富、收入層面，經(jīng)濟活動的其他方面也包括在內(nèi)。和財富、收入一樣，其他經(jīng)濟活動也需要以公平為基礎。而所謂的倫理公平則更多地強調(diào)作為人而擁有的東西，諸如資源、條件等。而這里的人既包括任何個人，還包括由人組成的團體。這些“人”都有生存和發(fā)展的需要，如基礎生活資源、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等。為了讓人有尊嚴地生存，就要保障其根本利益，使其權利得到正常行使。

此外，在實際的公共管理中，管理者通常是以這樣的一些管理手段來對受管理者、管理對象和管理結(jié)果等產(chǎn)生一些重大的影響，而這些管理手段是編制公共管理規(guī)則、維護公共管理秩序以及營造公共管理環(huán)境等等。故此，要確保公平目標的實現(xiàn)，就要充分發(fā)揮公共管理主體的積極效用。規(guī)則的公平著眼的是其本身的約束力，這種約束力因規(guī)則而產(chǎn)生，人因規(guī)則而享受同等的權利。程序公平，著眼的是秩序的不可破壞性，維護的是公共管理的程序，確保其不被改變、破壞。環(huán)境公平說的是營造環(huán)境的公平性，環(huán)境公平需要發(fā)揮管理組織的作用，營造出能夠?qū)崿F(xiàn)公平的環(huán)境。結(jié)果公平側(cè)重約束和強調(diào)的是經(jīng)營主體，認為其應該確保依按勞分配原則進行分配。

從上述分析可以看出，這里所講的公平不是某一個方面的公平，而是具有廣泛意義的公平，這里的公平不僅僅是公共管理某一方面的公平，而是體現(xiàn)在諸多的方面，其中不但有規(guī)則公平、結(jié)果公平，還有程序公平、環(huán)境公平。上述這些公平，在公共管理中是較為常見的，也分別有著不同的性質(zhì)。

以下我們對兩者的關系進行分析。對他們的關系的分析，不但要從價值層次進行剖析，還需要從實現(xiàn)機制予以探討。這兩個層次是缺一不可的，它們并不是獨立的，也不是毫無關聯(lián)的。單純從價值層次來看，兩者更像是統(tǒng)一體，效率是為了更好地實現(xiàn)公平，而公平才能有效地激發(fā)提高效率的因素。

一方面，經(jīng)濟發(fā)展使公平政策的實施有了基礎，創(chuàng)造了必要條件。社會發(fā)展只有達到了較高的水平，社會財富積累到了一定的程度，人們生活比較豐腴時，人們才能在實際意義上獲得各種平等的權利，才能實現(xiàn)公平。如果社會仍然處在低效率的階段，社會財富不足，人們也就沒有足夠的能力和機會去參與各種平等的活動，這個時候的權利、平等、公平也只能是一種形式。而社會的快速發(fā)展，導致大量社會財富的產(chǎn)生，這些財富會豐富和改變?nèi)藗兊纳睿谷藗兡軌颢@得平等的條件，為自己的公平而奮斗。

另一方面，公平的實現(xiàn)能夠改善社會經(jīng)濟環(huán)境，激發(fā)經(jīng)濟社會活動，使社會的效率得到顯著提升。這是因為公平的社會環(huán)境、公平的競爭規(guī)則等等，都有利于社會的進步和效率的提高。在分配的時候，按照個人所做的貢獻，而不是按照職位、權利，將會對人們形成顯著的激勵。公平的基礎每個人都有，它們就是倫理公平以及政治公平，不管發(fā)生什么情況，每一個社會人都有機會參與到公共生活中，這也為社會的穩(wěn)定以及持續(xù)發(fā)展提供了動力和源泉，規(guī)避了社會的摩擦，使社會能夠以更為高效的方式運轉(zhuǎn)。

公平和效率的統(tǒng)一性，使得人們在價值層次上，經(jīng)常會將兩者看作一個有機的整體。 [4]可能有些研究者會提出疑問，兩者的統(tǒng)一雖然在經(jīng)濟事務中可見一斑，但是在其他方面卻未必是統(tǒng)一的。其實，幾乎全部公共管理都會面對這個問題，但是在分析和解決問題的時候，還需要結(jié)合具體情況。

一些公共管理中的政治性事務，要保證政治公平，從而將政治權利賦予給每一個公民。實際上，政治公平的公平著眼的是權利平等，而這種權利的行使，卻最終還是要落實到效率上。當權利的行駛需要付出較大的代價和成本的時候，在理性的制約下，人們有時候會選擇放棄平等權。在這種情況下，平等權利令人唏噓。要真正實現(xiàn)政治公平，就需要擁有一個健全的政治、行政體系。從這個角度來看，在政治公共事務管理中，效率才是最為基本的。公共事務管理過程中涉及到的分配、運作，除了要做到政治公平外，還需要保證效率達到一定的水平，以有效地降低政治權利成本。

結(jié)合當前的情況來看，公共管理的公平主要表現(xiàn)為倫理公平，作為社會人，在社會生活中每一個人都應該得到最基本的生存和發(fā)展的公共資源條件，也就是最基本的公共利益。 [4]所以倫理公平實際上是一種公平的最低界限，這種公平保障的是基本公共服務，要實現(xiàn)倫理公平，高效率的公共管理運轉(zhuǎn)同樣至關重要。

三、公共管理中的效率與公平的實現(xiàn)

公共管理是一種社會管理模式，主要是針對不同的社會階層，進行社會價值分配的一種管理。從這個角度來看，其不但具有較強的社會學意義，而且能夠很好地體現(xiàn)公平。公共管理所進行的社會價值分配和市場條件下對個人進行的私人物品的分配是不同的，市場條件下是按照市場管理活動進行分配的，公共管理條件下是針對社會群體進行的公共物品的分配。西方經(jīng)濟學中指出，公共物品具有典型的可共享性，同時也有著明顯的非排他性。 [5]

所謂的可共享性是指物品不會因為別人的使用，就妨礙了其他人使用的屬性；非排他性說的是公共產(chǎn)品并不會產(chǎn)生剝奪，其他人的使用權并不會因為公共產(chǎn)品的使用而消耗、損失。根據(jù)公共產(chǎn)品共享和非排他性的特點，我們可以進一步表述公共管理的屬性：公共管理的本質(zhì)在于分配，針對不同層次群體的分配。正是因為其具有這種本質(zhì)，所以它才能體現(xiàn)出社會學上的公平。這種公平存在于不同群體之間，是典型的群體性公平。

公共利益，是公共管理的重要目的。為了確保公共利益的實現(xiàn)，在公共管理的過程中，管理者就會做到公平地分配，即公共管理的公平要讓社會群體中的人都公平地、平等地享受公共服務和產(chǎn)品。公共利益，顧名思義，公共、利益是其必不可少的兩個因素。所謂的公共就是共同的、大眾的，而利益我們可以簡單地理解為生存發(fā)展所依賴的資源。 [6]所以，對公共利益，我們也可以看作是公眾為生存發(fā)展需要消耗的資源。顯而易見，公共管理就是要實現(xiàn)公共群眾的利益，盡最大努力滿足公眾的需求，而公眾需求的滿足又表現(xiàn)出公共管理對社會價值公平分配的結(jié)果。因此，市場機制下的公平和公共管理機制下的公平是不同的，公共管理中的公平著眼的是結(jié)果公平，是在分配之后體現(xiàn)出來的公平。

怎樣分配社會價值，才能稱得上是公平呢？這是值得思考的問題，公共管理以滿足群眾需要為目標，從這個角度來看，社會價值分配是否公平就要看公共管理進行的社會價值分配是否滿足了人民群眾的需求，是否符合公共利益的需求。公共利益是公眾需要的資源，公共利益的實現(xiàn)并不取決于管理者，而取決于社會民眾，并通過他們反映出來。總的來說，公共利益的實現(xiàn)需要滿足兩個條件，第一個條件是，要提供廣大民眾所需要的全部利益需求，這也是公共服務性質(zhì)決定的，第二個條件是，提供的社會利益要能被社會大眾所共享，這是由公共服務的共享性決定的。公共管理以公眾需要的實現(xiàn)為目的，為此，就需要補助那些被抑制的利益，將其滿足。通過一系列的政策、指令、計劃等，實現(xiàn)社會價值分配的動態(tài)平衡，以期達到公平的效果，使公共管理可以盡最大可能地滿足社會大眾的全部利益這一目標。

效率、公平并非局限于價值上的統(tǒng)一，這種統(tǒng)一還體現(xiàn)在實現(xiàn)機制上。一般來說，單一的市場機制，在滿足兩者之一的基礎上，很難將另外一個兼顧。但是若是采取復合的機制，那么公平和效率就有可能得以兼顧。所以公共管理要從各種機制出發(fā)，來尋求共性，以期將兩者有效地統(tǒng)一起來。

為了將兩者統(tǒng)一，就需要通過多種機制的配合，既要發(fā)揮市場的作用，又要借助政府的調(diào)控。在當前的經(jīng)濟活動中，政府是重要的主體，這不但體現(xiàn)在政策的制定上，還體現(xiàn)在市場缺陷的改善上。總的來說，改善市場缺陷有多種方法，但大多數(shù)時候，都對公平產(chǎn)生了促進作用。結(jié)合當前的情況來看，效率主要還是需要依靠市場機制，而公平的實現(xiàn)則主要依賴政府。總的來說，市場與效率緊密相連，政策和公平密不可分。這主要是從幾個方面的考慮得出的。

政府對市場的干預，有多種手段，同時其干預目標也多元化。就經(jīng)濟方面的目標來說，除了實現(xiàn)經(jīng)濟快速增長的目標以外，政府還關注解決公平的問題，如果公平問題不能解決，也會影響到經(jīng)濟的快速增長。市場機制必然存在一些弊端，例如，壟斷、公共產(chǎn)品缺乏、生態(tài)和環(huán)境的破壞、社會收人的分配不公等等,要解決這些弊端，就需要政府從公平的視角來加以調(diào)控。公共政策是政府根據(jù)特定目標來制定的，必然有著權威性，公共政策制定后，向社會公眾分配公共利益也必然要把重心放在公平問題上。

在政策體系上強調(diào)公平，這不等同于只強調(diào)公平。政策機制既要著眼于解決公平，也要妥善解決效率問題，特別是在特殊的情況下，比如從“以階級斗爭為綱”到“以經(jīng)濟建設為中心”的轉(zhuǎn)變階段，國家經(jīng)受了文化大革命，使得經(jīng)濟社會受到了巨大的打擊，所以取得的成績是小之又小，為盡快做大蛋糕，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切需求，政策便會稍微偏向效率。

國家的政策機制并不是絕對的公平，而是以實現(xiàn)公平為目標，而要實現(xiàn)公平，就需要有一個良好的環(huán)境，確保市場經(jīng)濟的健康運行。公共管理的過程中，管理主體不但要創(chuàng)造環(huán)境的公平，還需要保證程序的公平。要提高市場效率，確保最后的結(jié)果公平，就需要堅持公平正義的導引作用。從當前的情況來看，我國收入差距甚大，這種結(jié)果并非單純由市場機制引發(fā)，程序和環(huán)境公平的缺失也是重要原因。

最低限度地確保民眾的根本利益，達到一個基礎的公平水平，才是當前政策主要努力方向。在實際的市場環(huán)境中，因有不同數(shù)量和質(zhì)量的生產(chǎn)要素，就難免存在不平等的收入分配和收入差距。擁有相對少量生產(chǎn)要素的人，處于弱勢地位，無法得到更多的分配，甚至連生存都會成問題。為了避免這種情況的出現(xiàn)，就應把重點放在最低限度上，也就是要確保民眾的根本利益，將一些最基本的資源保障給那些弱勢群體。政策機制所主導的是倫理公平，其主要的目的就是為了彌補市場缺陷，使社會保持良性、穩(wěn)定運轉(zhuǎn)。

市場機制側(cè)重的是效率，而政策機制則以公平為最為緊要的目標，兩者相互制約，但是也相互促進，從而成為一個統(tǒng)一體。當然，我們可以試想，若是政策機制偏重于效率，就會導致功能錯位，就會導致市場和政策的對立或沖突，進而破壞市場機制的很多功能，導致資源不能合理配置，公平也就很難實現(xiàn)，市場機制在運行過程中也就沒有公平規(guī)則、公平程序和環(huán)境公平等等方面的依據(jù)。

四、結(jié)語

綜上所述，公共管理的最為基本的價值有兩個，一個是公平，另一個就是效率。兩者已經(jīng)逐步成為公共管理實踐的常性問題。通過上文的論述可知：公共管理的公平及效率目標實現(xiàn)機制具有較強的實踐性，兩者密切相關，但是要加以區(qū)分。從價值層面來看，兩者是統(tǒng)一的，互相制約，互相促進。而從實現(xiàn)機制來看，兩者卻不盡相同。在一些經(jīng)濟性的公共管理中，市場講究的是效率，而政策講究的是公平，這兩種機制互相制約，互相影響，實現(xiàn)了最終的統(tǒng)一。

（注：本文系教育部人文社會科學研究青年基金項目，項目編號：13YJC630021；青島農(nóng)業(yè)大學人文社會科學研究基金項目，項目編號：614Y34）