混合所有制辦學:高職教育發展的新探索

改革開放以來，尤其是最近10多年來，我國高等教育發生了巨大的變化。隨著人民日益富裕，生活水平提到了普遍提高，人們要求接受高等教育、提高自身素質的愿望越來越強烈，但我國高等教育發展存在不少問題，尤其是高職教育面臨巨大的挑戰，必須通過體制創新、加快發展來解決。2014 年2月，李克強總理主持召開國務院常務會議，部署加快發展現代職業教育。會議認為，發展職業教育必須充分調動社會力量，吸引更多資源向職業教育匯聚，探索發展股份制、混合所有制職業院校。5月，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》指出，探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利。 [1]開展混合所有制辦學是高等職業教育深化改革、實現快速發展的新的契機。

一、混合所有制辦學的概念和特點

“混合所有制”已經不是新鮮事物，1993年，中共十四屆三中全會《決定》提到了“混合所有”的概念；1997年，黨的十五大報告中也曾出現“混合所有制”的提法；2003年十六屆三中全會報告提出大力發展混合所有制經濟。“所有制”是注重宏觀層面，特別強調生產資料歸誰所有的問題，典型的所有制只包括公有制和私有制兩種。就我國而言，公有制包括國有制(全民所有制)和集體所有制兩種；私有制包括各種其他非國有的企業、個人和外資所有的形式。所有制問題在西方一般稱產權問題，側重微觀層面。 [2]“混合所有制”概念嘗試概括為，多種不同所有制成分的生產資料并存、相互滲透、融合和共同發展而形成的經濟形式，反映的是發生在經濟單位內部的所有制結構狀態。 [3]

從混合所有制延伸至混合所有制辦學，是以政府推動，市場機制理念為指導，吸收了經濟領域的混合所有制經濟理論和實踐，利用全新的投融資形式吸引社會資金，以合同或契約的形式，將不同產權主體的資金有效地運用到辦學中，以此帶動學校辦學理念、經營管理、教育教學的改革。 [4]

高職教育混合所有制辦學模式的核心內容是非財政性資金的籌集和運作，實現學校資產所有權與經營權相對分離，達到激發高職內部活力，深化內部改革，主動對接市場，促進職業教育與社會需求緊密對接。 [5]這是辦學體制的創新，具有鮮明的特點:

（一）獨立辦學、自主經營

混合所有制辦學的學院是獨立法人，遵循高等職業教育辦學的規律，擁有自主經營、自主管理的權力，形成自己獨特的教育教學理念、教學方式方法、經營管理方法，不受投資方的制約。

（二）主體多元、多方投資

混合所有制辦學可以實現辦學主體的多元化，便于籌集辦學資金。對于高等職業教育來說，培養技術技能人才，培養成本更高，需要大量的投入。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出建立“政府主導、社會參與、辦學主體多元、辦學形式多樣”的辦學體制。鼓勵多方主體（企業）參與投資高等職業教育，這是一種積極舉措。通過政府財政投入、企業參股、學生學費和社會捐贈等多種形式，為混合所有制辦學的學院提供了穩定的資金來源。

（三）利益共同，保障發展

混合所有制形式是在市場經濟體制下的利益共同體，辦學學院可持續發展有可靠的保障。投資主體通過設備、場地、技術等多種形式參與辦學，讓投資主體擁有辦學學院的一定比例股份。這樣，混合所有制辦學就不是簡單的參與辦學，而是在市場經濟體制下的利益共同體。因此，校企雙方在人才培養、專業建設、頂崗實習、學生就業和科技服務等方而有著廣泛的利益共同點，實現了“你中有我，我中有你”的深度校企融合，“人才共育、過程共管、成果共享、責任共擔”得以充分體現。

二、高職院校試行混合所有制的具體運作——以某高職院校為例

安徽礦業職業技術學院的前身是安徽淮北礦業集團公司黨校、干校、職工教育中心，依托煤焦化電鹽行業，輻射周邊區域行業和企業；以專科學歷教育為主，適度發展非學歷教育和崗位培訓；以工科類專業為主，工科、理科相互支撐，協調發展；以加強學生職業能力培養及職業道德養成為核心，為生產建設管理一線培養高素質技能型專門人才。2009年，首期設置工科類煤礦開采技術、礦山機電、機電一體化技術、電氣自動化技術、數控技術、應用電子技術六個專業，計劃招生800人。經過4年的發展，結合地方經濟建設和社會發展對應用技術專業的需求，科學調整和增設專業，專業設置增加到16個，到2015年，將達到5000人的在校生規模。

（一）合作共建學院的探索

1.股權配置情況

2007年，安徽淮北煤電技師學院按照省國資委統一部署，由淮北礦業集團全資二級機構改制成混合所有制學院，其中淮北礦業集團持有煤電技師學院35.34%股權現值2420.62萬元，淮北神華理工科技有限責任公司（民營企業，由原淮北礦業集團職工教育中心、原淮北礦業干校的改制職工以現金和資產出資建立。）持有煤電技師學院64.66%職工股4428.9萬元。2009年，在安徽淮北煤電技師學院的基礎上，由淮北神華理工科技有限責任公司與山東神華投資控股有限責任公司（民營企業）投資舉辦，其中淮北神華公司控股55%，山東神華公司控股45%。同年，安徽礦業職業技術學院與淮北礦業集團公司黨校（干校）合并重組。合并重組后，原淮礦集團黨干校100畝土地，1108.94萬元原始資本并入學院。2012年，山東神華投資控股有限責任公司因自身原因退出舉辦，由淮北礦業集團投資入股。現在是淮北礦業集團占45%股份，淮北神華公司占55%股份。經過多年發展，學院形成了國有資本、民間資本和職工股權共同舉辦教育的混合所有制辦學格局，構建了高職教育、中職教育、成人教育、各級各類培訓為一體的多層次辦學模式，增強了適應社會、市場變化能力，逐步建立起面向市場、自我發展、自我調整、自我約束的靈活辦學機制。

2.經營管理

學院依托煤焦化電行業，立足淮北，面向全省，輻射周邊區域行業和企業。以專科學歷教育為主，適度發展非學歷教育和崗位培訓；以工科類專業為主，工科、理科、財經類專業相互支撐，協調發展；以加強學生職業能力培養及職業道德養成為核心，為生產建設管理一線培養高素質技能型專門人才。學院具有獨立的經營和管理權，嚴格按照教育部舉辦高職教育院校的辦學要求，建立質量管理體系。

學院實行董事會領導下的院長負責制，學院董事會是學院的最高決策機構，由五人組成，淮北神華理工科技有限責任公司代表3人，淮北礦業集團方代表2人，其中1名為學院教職工代表大會選舉產生的教職工代表。學院設院長一名，副院長若干名。院長由董事會研究表決通過后聘任，是學院行政負責人；副院長由院長提名，董事會審定聘任。院長、副院長任期四年，經董事會同意可連任，其工資待遇由董事會決定。淮北煤礦集團選派書記名。學院教師向社會公開招聘，教師工資由學院從經費中支付。

學院開設的礦山安全等涉礦專業列入招生計劃，統一招生。學院負責擬訂相關專業人才培養方案，然后具體組織實施。學生在完成教學計劃規定的所有高職教育教學要求后，取得安徽礦業職業技術學院畢業證書。淮北煤礦集團負責做好學生在校期間的實訓、畢業頂崗實習和就業安置工作，負責實習期間的安全生產與管理。

3.財務管理與核算

學院經費來源為舉辦者投資、辦學收入、政府補助、社會捐助等。舉辦者可用資金、實物、土地使用權、知識產權及其他財產作為辦學出資。學院對舉辦者投資、國家補助、社會捐助等辦學投入的資產以及學院辦學積累，依法享有法人財產權。所有資產由學院依法自主管理和使用，任何單位和個人不得侵占、私分或挪用。在學院存續期間，舉辦者不得抽逃資金。學院擁有獨立的則務收支權限，實行財務預算和決算制度，在預算范圍內發生的收支費用經院長簽字確認后報銷，超出預算由學院董事長簽字后報銷。學院的日常辦學費用列為辦學成木，獨立核算。

4.收益分配

學院堅持辦學的公益性，不以營利為目的。在學院發展初期，舉辦者不要求取得合理回報。正常運轉后，按照《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》第六章第四十四條、第四十五條之規定，視情況從辦學節余中提取一定比例的合理回報。因考慮實際辦學情況，淮北煤礦集團不參加分紅，民營公司也不進行分紅。

（二）混合所有制辦學初步制度績效

改制后，學院發展勢頭良好，資產規模不斷擴大，經濟實力顯著增強，截至2013年底，淮北煤電技師學院、淮北神華理工科技有限責任公司、安徽礦業職業技術學院合并凈資產總值11740.95萬元。學院辦學實力顯著增強，人才培養水平不斷提高。2012年成功舉辦全國職業院校技能大賽“淮北礦業”杯（煤礦安全），圓滿完成了六個賽項的比賽任務，得到教育部和參賽院校的廣泛好評，淮北礦業集團被國家二十三部委授予“特殊貢獻獎”。學院選手在大賽上取得4個一等獎，2個二等獎的驕人成績。

1.實現產權制度的創新

安徽礦業職業技術學院的老師既是學院的職工，也是學院的股東，他們因工齡等因素不同導致企業改制時所發資金不同，從而持股的份額不同。老師們的股份集中起來注冊淮北神華公司，通過淮北神華公司來舉辦安徽礦業職業技術學院。學院在發展壯大過程中，先后與山東神華公司（民營、后撤出）合作，山東神華公司退出后，淮北礦業集團加入。通過不同主體加入學院，不同利益主體獲得相應的收益，從而真正體現價值，實現資源的優化配置。 [6]

2.增強學院和教職員工創業、創新動力

要使存在于社會公眾中的創業、創新動力都能夠凝聚到學院中來，前提條件是在學院中要有多元的利益主體，這樣學院的發展可以受股東、利潤、市場份額、配置效率或商品形式所驅動。 [7]學院建立了混合所有制的產權結構，就存在著多個經濟利益主體，這在客觀上就有多個動力源泉，從而在產權制度上保證了具有比較充分的動力源。無論從學院還是教職員工的角度看，要增強創業、創新動力，混合所有制都是這種動力的產權制度源泉。 [8]

3.規范了學院的法人治理

學校由校董事會作為學校的決策機構，實行董事會領導下的校長負責制。 [9]由于存在多種所有制形式，多種利益主體存在，股權多樣化迫使決策時，不是由一個股東說了算或是一個主體作出最終決定，風險降到最低。學院在作出重大決定前，要征詢多主體的意見，進行廣泛調研，多主體進行了質詢后，才能最終形成決策。 [10]

三、混合所有制辦學中面臨的問題

（一）合理回報問題

混合所有制學院由民間資本、國有資本投入，就本文的案例中的職業技術學院而言，教職工本人可以說既是學院建設者又是學院的股東，如何實現投資主體的合理回報，這是一個很難解決的問題。

（二）產權關系明晰問題

對于公民辦學校而言，產權關系相對簡單，公辦學校產權是國有，民辦學校產權是個人或者民辦企業的。相對于混合所有制學校而言，產權歸屬就不是那么清晰了。混合所有制學院是一個成分復雜的聯合體，由于有多重投資主體在內，在現實操作中很容易出現區分不清楚產權的情況。尤其是隨著事業的發展，哪些資產是國有資產增值，哪些資產是個人努力的增值，哪些資產是民營公司增值，哪些資產貶值等情況會疊加出現。如果學校產權不清晰，導致公私界限不明，利益主體各方會產生隔閡，會出現個人得利，國有資產虧損情形出現，最終會影響學校的健康發展。 [11]

（三）政策支持的問題

目前，國家對不同辦學主體舉辦的學校，有不同的管理政策。民辦學校在收費、用人自主權等方面政策較為靈活。而公辦學校，國家在經費支持、教師編制等方面給與較大的支持。學院目前登記屬于民辦學校，只享受民辦學校的政策。由于混合所有制院校的性質不清，尚處于起步階段，國家沒有明確的文件支持。尤其是公辦院校享有的相關支持政策，包括有關項目、經費支持、生均經費等，這個學院都沒有得到。

四、促進高職教育試行混合所有制辦學的對策

高職教育試行混合制所有制辦學是新生事物，是我國推進教育體制改革的產物，如何推動其發展，是一個值得深入思考的問題。

（一）正確認識高職教育混合所有制辦學

十八屆三中全會后，中央鼓勵在職業教育領域舉辦混合所有制學校。從實踐中看，混合所有制是一種非常有生命力的辦學模式。進入新世紀以后，世界呈現多極化趨勢。教育也同樣存在多極化，這已經成為教育改革的重要特征。在幾個主要發達國家，如美國除了公辦學校、民辦學校之外，還有第三種學校特許學校，兼具公民辦學校的特點。目前，國家提出發展混合所有制職業院校，我們要正確對待，給予引導，并出臺相關政策予以扶持，使得混合所有制職業教育學校有序、規范、健康成長。 [12]

（二）厘定混合所有制學校產權

首先要進行產權界定，邀請第三方對學院進行清產核資，摸清家底。只有在產權清晰的情況下，才能保證國有資產不流失，才能保證個人利益不受損，才能調動投資人的積極性。在摸清家底的基礎上，建立國有資產保值增值體制和機制，建立合理的回報體制機制。

（三）解決合理回報問題

《民辦教育促進法》中規定“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家的有關規定提取其他的必須費用后，出資人可以從辦學節余中取得合理回報”。對于混合所有制學校，可以比照《民辦教育促進法》，在產權界定的基礎上，國家出臺具體的合理回報有關操作細則。這樣更有利于保護投資人興學的積極性。

（四）出臺鼓勵配套政策

學院作為國家公益性事業，國家有責任給予更多的支持。作為服務型政府，政府首先要轉變觀念，轉變思路，給予混合所有制學校更多的支持和幫助。完善公共財政獎勵和扶持政策，依法給予混合所有制學校稅費優惠，完善混合所有制學校投融資體制，健全混合所有制教育收費管理機制，落實混合所有制學校辦學自主權。建立公民辦、混合所有制學校教師合理流動制度。政府的有關政策應該扶持其發展，而不應該抑制其發展，爭取讓公辦學校、民辦學校、混合所有制學校在合理的政策區間內，達到一個合理的生態平衡。混合所有制學校積極主動爭取合理的公共教育資源，義無反顧的去爭取得到與公辦學校同等的政策待遇和體制優勢，從而提高其自身發展和競爭的能力。

（注：本文系2014年安徽省社科規劃項目“安徽省主體功能區規劃實施中生態補償機制研究”階段性研究成果，項目編號：AHSKQ2014D46；2013年安徽省教育廳重點教學研究項目“基于“人文科學素養”目標與“三力”要求的安徽省現代職業教育體系機制構建與路徑設計研究”階段性研究成果，項目編號：2013jyxm445；2014年安徽省教育廳重大教學改革研究項目“基于“雙元工作室”模式的“現代學徒制”高技能人才培養改革探索與實踐”階段性研究成果，項目編號：2014zdjy166）