高校實施二級財務管理改革探討

隨著我國教育事業的深化改革，國家社會對教育事業的投入日益增長，高校呈現規模擴張的趨勢，高校在專業種類與學生人數都快速增長的現況下進行管理，迫切需要引入“統一領導、分級管理”現代學院制的管理模式。規模較大的高校探索推行“統一領導、分級管理、集中核算”的二級財務管理改革，建立新型的治理模式，合理劃分財權、規范二級學院財務行為，以激發高校內在活力，實現內涵式發展目標。

一、高校二級財務管理改革的動因

（一）理論基礎：委托代理理論

委托代理理論是契約理論的重要內容之一，委托代理關系源于信息的非對稱性及分工的專業化，委托代理理論的中心任務是研究在利益相沖突和信息不對稱的環境下，為了最大限度的規避代理人的道德風險與逆向選擇，委托人如何設計最優的契約以激勵和規范代理人的行為。委托代理理論在社會經濟中有很大的指導意義，不論是經濟領域還是社會領域都廣泛存在委托代理關系。高校組織內部上下級之間存在著委托代理關系，二級學院是體現學校專業性的一線環節，在學校管理層掌握的信息不充分的情況下，學校管理層與二級學院呈現委托代理關系。為了在這樣的委托代理關系中尋求一種平衡，避免二級學院因為其專業性而產生的逆向選擇與道德風險，高校積極推動二級財務管理的改革，遵從現代管理學中“責權利相結合”的原則，一方面加強學校層面的宏觀調控與指導，另外一方面，將財權下放，賦予二級學院充分的資金自主權，探索實施規范化的改革措施以平衡學校和二級學院的利益關系，使二者和諧發展，促進高校健康良性發展。

（二）政策依據：高等學校財務制度

《高等學校財務制度》（財教[2012]488號）規定：“高等學校實行‘統一領導、集中管理’的財務管理體制；規模較大的學?？梢詫嵭小y一領導、分級管理’的財務管理體制。”高校的制度環境隨著經濟發展而不斷變遷，目前高校已從過去計劃型向自主型逐步轉變，高校的收入來源也不僅僅限于國家財政撥款，而是以財政撥款、事業收入資金并重，輔之以校辦產業、特色創收及社會捐贈資金等多渠道資金。對于規模較小，或資金構成較為單一的高校，適宜走“統一領導、集中管理”傳統體制路線，而規模較大，資金構成較復雜的高校集中管理易導致發展活力受限。高校二級財務管理改革，就是在應對經濟發展新政策形勢下對高校傳統財務管理的優化與提升，通過建立高校二級財務管理機制，合理分配二級學院經費，有效平衡財權與事權的關系。

二、高校二級財務管理改革的現實意義

（一）弱化學校行政權力，提高內部管理的活性

高校尤其是公辦高校的內部管理體現了一定的行政化特質，由于管理權過分集中在學校層面，導致教學部門自主發展意志受限，學術特質無法彰顯。因此，突破“統一領導、集中管理”，進行二級財務管理改革，將財權下放，賦予二級學院一定的管理自主權，使二級學院根據自身學術特點與發展預測以做有效的資源分配，有助于增強二級學院發展的積極性和主動性。結合績效考核對二級學院發展指標的評價，高校實施二級財務管理改革，可以充分激發二級學院發展活性，促進二級學院樹立現代的理財觀，克服被動思想以自身發展目標為前提主動整合資源，對節約教育資源，提升高校整體發展效益有著重要的意義。

（二）協調集權與分權關系，實現整體發展目標

高校二級學院財務改革的重心是平衡集權與分權的關系，協調委托代理關系，促進整體運作效率以達成整體目標。在改革過程中，學校層面要整體規劃，明確發展目標，確定二級學院的責任與經費自主范圍，以整體目標的達成預測為起點進行經費的預算和分配，因此，經費的分配與績效的考評是嚴格以學院整體目標達成為基準的，二級學院須以整體目標的達成為己任行駛自己的自主權，克服局部發展過分關注自身利益而忽略整體利益的弊端，對于高校實現整體發展目標起到重要保障作用。

三、構建高校二級財務管理機制的思路

（一）完善二級財務管理組織架構

1.明確多層次的經濟責任制

《關于高等學校建立經濟責任制加強財務管理的幾點意見》（教財[2000]14號）指出，高等學校必須按照“統一領導，分級管理”的原則，按校內管理層次分別建立起總會計師或主管財務工作的副校（院）長、財務處長、二級單位財務負責人和基層財務人員等若干個層次的各級經濟責任制。推行高校二級財務管理改革，需構建清晰的“學校負責人—財務處費負責人—二級財務負責人”經濟責任層級，按照事權和財權相結合的原則，將責任與權力明確劃分，實行一級管好一級、一級帶動一級的分級管理制度，將經濟責任制貫穿高校財經工作的全過程。這其中，要弱化職能部門原有的管理權限，將一些管理權限下放至二級學院，關鍵是財權下放。通過將財權的下放實現管理重心的下移，平衡高校中的委托代理關系，充分發揮二級學院的專業特性，強化二級學院的發展自主性。

2.健全二級財務管理運行機制

開展二級財務管理改革，高校整體的財務管理架構的搭建是基礎。首先，高校進行學校層面的宏觀管理不能放松，高校財經工作實行校長負責制，重大事項由黨委會集體研究確定。高校成立“財經工作小組”對財經事務進行審議、咨詢和指導，成立“預算委員會”審議年度經費預算，由這些專業機構對學校整體二級分配的計劃進行指導和評議。另外，《高等學校學術委員會規程》（中華人民共和國教育部令第35號）強調了學術委員會的權威作用，可參照設立“財經工作委員會”協商議定高校預算決算中教學、科研經費的安排、分配及使用等。其次，高校財務處應不斷完善財務處的管理職能，做好經費預測和下撥工作，調整核算辦法，增強信息化水平。最后，要建立起二級學院的財務運行機制，雖然需要由學校財務集中辦理結算事宜，但為了管理的到位，二級院系應配備專門的二級學院財務事項聯絡員，負責完成二級學院的預算、經費具體安排，日常財務收支臺賬，年度結算登記等內部財務事宜，與學校財務處做好管理對接。

（二）健全二級財務管理制度體系

實施二級財務管理改革，原有宏觀層面的學校財務管理制度將不能全面指導改革后二級學院的財務行為，因此體現二級學院財務管理特點的制度體系需建立與完善。首先，學校層面的財務制度應根據改革特點，設置指導性特點的財務制度，規定二級學院的財務職責范圍與權限。其中要包含二級財務經費分配辦法、年度核算辦法、創收經費分配辦法等。其次，二級學院層面，在學校宏觀財務制度的統領下，二級學院應根據自身的運行特點，相應擬定一些明細的規章條款，例如二級學院內部經費使用細則、創收經費使用發放細則等，規范經費使用辦法。財務專業層面，因為是“同一領導、分級管理、集中核算”，因此財務的日常核算與報賬業務仍然需統一經過學校財務處，關于具體的財務處理業務，學校財務處相應的要完善原有的財務辦事流程與辦法，以服務廣大教職工為宗旨，配合二級財務改革進行制度體系的修訂與完善。

（三）構建二級財務管理預算機制

1.樹立目標管理理念

預算可視作為組織內部的契約，以制定發展目標與約束條件，平衡委托人與代理人雙方的利益訴求，實現財權與事權相匹配。作為資源配置的手段，預算不僅僅要發揮費用控制功能，重要的還是發揮事前的資源配置與布局作用。隨著高校外部經濟環境的不斷變化，高校必須摒棄原有的計劃經濟模式而轉向市場經濟模式，參照企業化的預算管理，樹立目標管理理念，將學校整體的目標結余作為年度經濟運行目標，將二級學院的經費劃撥、年度績效考核與其掛鉤，推動二級學院遵循市場規律提升辦學質量從而增加生源、擴大社會影響力。當然，由于高校主要的目的是培養人才，對于預期結余的制定一定要以保障生均培養投入為前提。因此，對收入和支出的預算需充分考慮高校年度的發展計劃，包含教育教學定位、招生規模等因素，對目標結余的預算要充分預計為未來發展規劃所需積累。

2.合理制定經費下撥方法

財權下放是二級財務管理改革的聚焦點，合理制定二級學院經費劃分的標準，對于提高二級學院發展積極性，同時保障學校整體利益起著決定性作用。在高校財務核算、預算中引入管理會計中成本二分法的理念，使財務會計與管理會計有機結合，綜合衡量目標結余對日常計劃與工作的反作用，對合理預測招生規模，控制教育成本有顯著的作用。

根據成本二分法，可約定高校教育成本的固定成本與變動成本。變動成本指的是教育成本中與學生相關的支出，固定成本指的與學生人數增減變化沒有直接聯系的成本，又分為院級和校級兩個部分，各包含人員成本、公用成本及固定資產折舊成本等。二級學院經費下撥的過程是高校整體發展規模與目標結余的預測過程，具體推導模型如下：

學院收入Y=學生人數*生均撥款*各類學生調整系數+學生人數*學費標準

學院支出X=學生人數*生均變動成本（含學生活動費、實驗實訓費、教學儀器設備等）+學院固定成本（含人員支出、公共支出）

事業結余=ΣY學院收入-ΣX學院支出-校級固定成本（行政經費支出-離退休人員保障支出）

（上述收支不包含二級學院的創收收支，學院創收分成=（創收收入-資源使用費）*留存比例，ΣY表示各學院的收入合計，ΣX表示各學院的支出合計）

根據發展規模的預測，以上年度固定支出情況為參照，結合當年通貨膨脹情況、學院發展定位變化等客觀因素，測算高校整體的目標事業結余。二級學院與校級管理層面全面溝通，平衡宏觀與局部的年度工作計劃，再次核定固定成本的增加額，最終確定的二級學院支出即為當年的二級學院可使用經費總額。收入預測以招生規模及生均撥款為基準。

3.實施創收經費、結余經費留用制度

高校二級學院根據自身資源及社會影響力開展的培訓、社會服務等獲取的創收經費不納入二級學院經費下撥的基礎，獨立劃分下撥標準，按“（創收收入-資源使用費）*留存比例”作為二級學院創收分成，彌補創收活動的日常支出、教師報酬等開支。二級學院在完成年度經濟運行目標前提下的經費使用結余需在績效考核完成教學發展指標的前提下，核定可留用，其中一部分劃分為對二級學院完成年度經濟運行目標的獎勵，一部分劃分為二級學院未來發展創新的基金，余下上繳學院增加公共開支來源。通過結余經費留用制度，真正體現財權的下放，加強二級學院的發展自主性，激勵二級學院為未來發展進一步提升動力。

（四）優化財務管理績效評價體系

二級財務管理強調目標管理，沒有整體目標作為衡量工作成效的準繩，權利的分散勢必導致資源的過渡耗費，從而削弱整體效益的實現。建立科學有效的財務管理績效評價體系，對于促進工作計劃與目標的達成尤為關鍵。二級財務管理改革下的評價指標的建立，應包含校級層面、職能部門層面以及

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