主體功能區視角下安徽基本公共服務均等化研究

主體功能區和基本公共服務均等化既有聯系又有區別，準確把握二者的關系，在主體功能區中推進基本公共服務均等化對構建和諧社會具有重要的理論與現實意義?；竟卜帐且欢òl展階段上與民生密切相關的最低范圍的公共服務，醫療衛生、基礎教育、社會保障和公共文化都屬于基本公共服務的范圍，如果這些服務供給中斷，將導致經濟和社會生活出現部分或全部的崩潰。基本公共服務均等化對國家穩定有重要意義，在貧富差距擴大的今天，解決此問題更加重要。

一、基本公共服務均等化與主體功能區

（一）基本公共服務均等化

逐步實現基本公共服務均等化是構建社會主義和諧社會的內在要求。一般來說，基本公共服務均等化是指政府要為社會成員提供均等的、與經濟社會發展水平相適應的、能夠體現公平正義原則的大致均等的公共產品和服務，是人們生存和發展最基本的條件均等。對基本公共服務均等化的內涵可以從以下兩個方面來理解：（1）我國眾多人口中盡管每個人的能力和所占有資源不盡相同，但享有基本公共服務的機會應該均等；（2）全體公民享有基本公共服務的結果應該是大體均等或相對均等，不搞平均主義。

（二）主體功能區

我國各地區各種自然環境和資源條件迥然不同，各地區不能按照統一的發展模式進行發展。我國首個全國性國土空間開發規劃《全國主體功能區規劃》于2011年6月8號正是發布，《規劃》按開發方式將國土空間劃分為優化開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區。優化開發區是指國土開發密度已經很高、資源環境承載能力已經較弱的區域；重點開發區是指資源環境承載能力較強，經濟和人口集聚條件較好的區域；限制開發區是指資源環境承載能力較弱，大規模集聚和人口條件不夠好并關系到全國或較大區域范圍生態安全的區域；禁止開發區是指依法設立的各類自然保護區域。

2013年12月24日，安徽省發改委正式發布由省政府印發的《安徽主體功能區規劃》，這是安徽省歷史上第一部國土空間開發規劃。《規劃》在考慮不同區域的環境承載能力，現有開發強度和未來發展能力的基礎上，將全省國土空間劃分為三類主題功能區，即重點開發區、限制開發區和禁止開發區。

重點功能區包括五大片區：（1）阜亳片區：阜陽市的潁東區、潁州區和潁泉區，亳州市的蕉城區；（2）淮蚌片區：比如淮南市的大通區、田家庵區、謝家集區、八公山區、潘集區，蚌埠市的龍子湖區、蚌山區、禹會區、淮上區；（3）淮宿片區：淮北市的杜集區、相山區、烈山區，宿州市的埇橋區；（4）六安片區：六安市的金安區；（5）黃山片區：黃山市的屯溪區、徽州區。

限制功能區包括三大片區：（1）淮北平原主產區：亳州市的渦陽縣、蒙城縣、利辛縣，宿州市的碭山縣、蕭縣、靈璧縣、泗縣，蚌埠市的懷遠縣、固鎮縣、五河縣，淮南市的鳳臺縣，阜陽市的臨泉縣、太和縣、阜南縣、潁上縣、界首市；（2）江南丘陵主產區：合肥市的長豐縣，六安市的裕安區、壽縣、霍邱縣，滁州市的來安縣、全椒縣、定遠縣、鳳陽縣、明光市、天長市；（3）沿江平原主產區：合肥市的巢湖市、廬江縣，六安市的舒城縣，蕪湖市的蕪湖縣、南陵縣，馬鞍山市的含山縣，池州市的東至縣，安慶縣的桐城市、懷寧縣、宿松縣、望江縣，宣城市的郎溪縣、廣德縣。

禁止功能區包括自然保護區、風景名勝區、濕地公園、森林公園、地質公園、蓄滯洪區。

二、安徽省各主體功能區基本公共服務差異比較

民生投入與人口規模不成比例，多年來制約皖北發展。皖北地區人口多、底子薄、基礎差，部分人均公共服務指標長期不及全省一半。隨著加快皖北振興戰略深入實施，這種狀況有了顯著改變，但與全省平均水平仍有不小差距?；竟卜諈^域差距較大：

（一）醫療衛生資源有較大差異

2013年安徽省醫療衛生機構數為24645個，其中重點功能區的六安市的衛生機構數、機構人員數和機構床位數分別是2654個、27646個和18593個，而限制功能區的池州市分別是1054個、9247個和5445個，池州市的三個指標分別是六安市的39.71%、33.45%和29.29%，池州市的醫療衛生整體水平大概是六安市的三分之一。通過比較可以看出，各市醫療衛生發展還不均衡，甚至差異較大。

（二）義務教育有較大綜合差異

安徽省2013年學前教育三年行動計劃公辦園目標任務共2035所，其中，新建1020所，改擴建1015所，截止12月底，已開工建設3140所，開工園數占總目標任務量154.3%，已竣工建設3045所，竣工園數占總目標任務量149.6%。盡管安徽省2013年在義務教育投入上取得一定的成績，但區域間的差距還是顯著的。重點功能區的淮北市已竣工新建幼兒園數占新建目標任務比例、已竣工改擴建幼兒園數占改擴建目標任務比例和公辦小學增設附屬幼兒園完成數分別是221.4%、189、2%和130所，限制開發區的宣城市分別是103、8%、150、9%和95所，由此可見，各市義務教育的投入力度不均衡，距基礎教育均等化有較大差距。

（三）公共文化設施差距明顯

近年來，安徽省文化投入占地方財政比重一直偏低，總趨勢呈下滑態勢，文化與經濟部門的差距存在明顯拉大。2013年，安徽省文化事業費為11.11億元，在全國居第22位，作為常住人口超6000萬的人口大省，投入不足顯而易見。就人均文化事業費來說，安徽省為18.43元，居全國第29位，僅比第30位、31位的河北、河南多1.01元和1.28元，比全國平均水平少20.56元，比最高的上海少103.53元，同時安徽省內部區域間的文化事業費也存在很大差距，安徽省限制開發區池州市的常住人口、文化事業費和人均文化事業費分別是142.2萬人、1905.7萬元和13.4元，重點功能區黃山市的指標分別是135.6萬人、6766萬元和49.9元，前者的文化事業費和人均文化事業費是后者的28.17%和26.85%。

（四）各區域間的社會保障亦存在較大差異

2013年，安徽省重點功能區淮北市醫療保險、養老保險和失業保險人數分別是46.79萬人、31.69人和25.02萬人，六安市分別是33.99萬人、22.64萬人和19萬人，限制功能區池州市分別是13.35萬人、10.62萬人和7.09萬人，池州市的三個指標分別占淮北市的28.53%、33.51%和28.33%，分別占六安市的39.27%、46.9%和37.32%?？偟膩碚f，安徽省社會保障水平地區間的差異很顯著，距離實現社會保障均等化還有很大差距。

三、安徽主體功能區公共服務均等化的政策建議

（一）加大財政收入補償力度，實現主體功能區收入水平均衡

安徽省主體功能區的劃分依據是各地區的自然環境和資源條件，各主體功能區的發展方式和水平也不盡相同。重點功能區主要是進行大規模城鎮化發展，能夠促進經濟的發展，而限制功能區和禁止功能區主要側重保護資源環境，提供生態產品，將大部分財力和物力用于環境資源的保護，勢必會使自身的經濟發展受到一定的損害，從而使地方財政收入受到限制。2013年安徽省重點開發區的合肥市的肥東縣和肥西縣的財政收入分別為232962元和277895元，馬鞍山市的當涂縣財政收入為295511元；限制開發區產品主產區的宿州市的碭山縣財政收入為54624元，蚌埠市的五河縣和固鎮縣財政收入分別為86369元和68174元；限制開發區生態功能區的六安市的金寨縣和霍山縣的財政收入分別為43207元和94043元，安慶市的太湖縣的財政收入為34325元。數據顯示重點開發區的財政收入明顯高于限制開發區，最高的當涂縣比最低的太湖縣高8.6倍。限制開發區犧牲自身經濟利益保護環境資源不受破壞，使得財政收入較低，整體公共服務均衡化水平也比較低。因此，需要給限制開發區的當地政府一定的財政補償，保證基本經濟水平與重點開發區大體相當。

（二）建立健全公共財政體系，加大政府轉移支付力度

國務院頒布的《關于編制全國主體功能區規劃的意見》中表明“以實現基本公共服務均等化為目標，完善中央和省以下財政轉移支付制度，重點增加對限制開發和禁止開發區用于公共服務和生態環境補償的財政轉移支付。”基本公共服務均等化能否實現及實現的程度取決于公共服務體系的建設，建立健全公共財政體系是推進基本公共服務基本化的重要途徑，當前可以通過提高轉移支付在財政支出中的比例來實現。政府間轉移支付的指導思想是通過實現財政能力均等化來實現基本公共服務均等化，要逐步建立和完善以實現基本公共服務均等化為目標的財政轉移支付體制。通過一般性轉移支付實現地方財政能力均等化，通過專項轉移支付確保全國性基本公共服務均等化。2011-2013年，安徽省共投入義務教育保障資金170.84億元，每年惠及全省城鄉義務教育階段600余萬名在校學生，并且不斷提高農村義務教育公用經費保障水平，2013年農村小學和初中生均公用經費補助標準比2010年提高160元，分別達到585元和785元。同時安徽省繼續實行教育資源向皖北地區和大別山片區傾斜，對皖北地區基礎教育專項資金分配比例提高到20%。

（三）建立有效維護各主體功能區的績效評價

目前，安徽省對主體功能區主要內容的績效評價和政績考核標準是經濟指標，主要關注對象是經濟總量、對外貿易和產業結構等，而對于環境保護和資源利用等方面的關注欠缺，易縱容經濟發展區只注重經濟的快速發展而把保護環境和節約資源拋之腦后，出現邊發展邊污染的現象，限制開發區和禁止開發區的主體功能是生態保護和修復，經濟指標的標準無法正確衡量其主要績效，因此應該改變傳統的績效評價和政績考核，根據地方的稅源、稅種、以及稅基和稅率等計算各地的收入，制定出能充分反映對生態環境保護的評價指標。

（四）破解城鄉二元結構，加強農村基本公共服務建設

盡管安徽省基本公共服務供給水平在不斷提升，但農村基本公共服務供給仍舊遠遠落后于城市，主要原因就是城鄉二元結構嚴重阻礙了城鄉基本公共服務均等化進程。破解二元城鄉結構的重點應放在農村發展，建立統籌城鄉的發展戰略，以工業反哺農業，以城市支持農村，逐步縮小城鄉差距。2014年安徽省農村義務教育生均公用經費補助標準在2013年基礎上提高40元，達到小學生均625元、初中生均825元。2014年11月15日，全國義務教育均衡發展基本均衡縣(市、區)督導檢查反饋會召開，充分肯定了肥東縣等34個縣（市、區）在推進義務教育均衡發展所做的工作和取得的成效。

（注：本文系安徽省哲學社會科學規劃項目“主體功能區視角的安徽公共服務均等化政策研究”的階段性研究成果之一，項目編號：AHSK09-10D01）