政府信任視域中的官員財產公示制度

管仕廷

（中共湖北省委黨校，湖北武漢430022）

·行政學研究·

政府信任視域中的官員財產公示制度

管仕廷

（中共湖北省委黨校，湖北武漢430022）

從政府信任的視域看，世界各國的政府官員財產公示制度，建構了民眾對政府的初步信任。實行政府官員財產公示制度是遏止權力腐敗、塑造廉潔政府的有效利器是提升政府信任的長效機制；是贏得民心、夯實我們黨長期執政基礎的重要環節。以“中國國情”為由延阻實行官員財產公示制度與世界大勢及時代潮流相背離。

政府官員；財產公示制度；政府信任；腐敗

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2015.01.007

一般而言，“政府信任”屬于政治學的一個概念，其內涵是指建立在公眾對政府的合理期待以及政府有效回應基礎上的一種關系狀態，它映照著政府與民眾的互動關系，考量著民眾對政府施政的滿意程度。黨的十八大報告強調要健全權力運行制約與監督體系，讓權力在陽光下運行，提出全面推進懲治和預防腐敗體系建設，做到官員清正、政府清廉、政治清明。從制度層面來看，實行政府官員財產公示制度是我國目前遏止權力腐敗的有效利器和化解政府信任危機的重要舉措。在西方發達國家，官員財產公示作為有效防止腐敗、降低反腐成本的“陽光法案”和一項基本的制度實踐了很多年并取得了很大的成效。近幾年來，隨著因網絡爆料“表哥”、“房姐”、“房叔”等的貪腐現象并受到查處，更凸顯出我國盡快建立并實行官員財產公示制度的必要性與迫切性。而從政府信任的視域來審視，盡快推出并實行官員財產公示制度無疑是化解政府信任危機、提升民眾對政府的信任、塑造廉潔政府的理性選擇與重要環節。

一、世界各國的政府官員財產公示制度建構了民眾對政府的初步信任

任何制度都不是鑿空而來，財產申報制度在全世界范圍內的實踐已有200多年，制度設計比較完善。瑞典早在1766年就制定了《財產公示規則》，規定公民有查閱包括首相在內的所有政府官員的財產和納稅狀況的權利。英國于1883年通過了《凈化選舉，防止腐敗法》，將官員財產申報以法律的形式固定下來。從20世紀七八十年代開始，官員財產申報制度在全球得到大范圍推廣。美國在1965年就已頒布了《政府官員及雇員道德操行準則》，對各類高級官員及其配偶、子女的財產申報作了規定。1978年美國國會又頒布了《政府行為道德法》，同時，美國《廉政法》也規定政府有關官員必須填寫財產和申報收入，逾期不報，將被司法部起訴。法國1983年頒布《政治家生活財產透明度法》，加拿大1994年制定《公職人員利益沖突與離職后行為法》。2008年俄羅斯通過《反腐敗法》，次年正式實施，時任總統的梅德韋杰夫親自帶頭公示自己的財產。在這些國家，不管是通過競選還是首長委任的政府官員，其個人財產信息是必須要公開的。官員的家庭財產，從政前后個人財產增長幅度的變化與來源渠道的變化，以及配偶、子女所從事的行業等，也都必須向社會公開，廣泛接受社會公眾的監督。與此同時，新加坡、泰國、韓國、墨西哥、尼日利亞等國也都相繼地實施了官員財產申報制度。在國外，官員財產申報制度被稱為“陽光法案”或“終端反腐”，無論是總統、總理、內閣成員還是地方行政首長、一般公務員，都必須按照有關法律規定如實向社會公眾公示自己及家庭的全部財產，并明確財產來源。如果被媒體或檢查部門發現申報不實，官員將受到嚴格的追究和懲罰。這一制度最突出的特點是，在明知官員有貪腐行為而難以獲得確切證據時，不能說明來源的不合法收入本身可以作為起訴或追訴的依據，因而有利于遏止貪腐，懲治腐敗。

世界上各國的政府官員財產公開制度，促進了政府的透明與廉潔，在一定程度上建構了民眾對政府的初步信任。無論是新舊政府，還是新履職的官員，官員財產公示在一定程度上可以獲得民眾的認同與支持，包括情感上的認同與拉近距離。新加坡前總理李光耀在推行鐵腕反腐制度時曾說過：“一個國家如果沒有建立公務員財產公示制度，這個國家的反腐敗就只能是鏡中花、水中月。”正是官員財產公示制度的推行被人們稱為是當年新加坡從腐敗走向廉潔的一個轉折。相比之下，目前我國政府官員貪腐現象的發生并沒有得到有效的遏止，官員財產透明依然迷霧重重，這與當今世界政治文明相背離。如果我們在這個問題上仍然坐而論道，無疑是在摒棄人類社會政治文明的積極成果。國外成功的實踐經驗也證明，官員財產公示是當代政府贏得民眾初步信任的基礎性制度。

二、政府官員財產公示制度是遏止權力腐敗、塑造廉潔政府的有效利器

從世界上大多數國家實施官員財產公示制度的效果來看，它是起到監督權力運行過程、實現政治透明的“陽光法案”，成為從源頭上遏止腐敗的利器。所謂“財產公示”，即是通過官員自動申報財產信息，使公眾可以查看其財產公示材料，審查并發現政府官員（或公務員）有沒有隱瞞財產，收入與支出是否相符。目前，全世界已有近一百個國家和地區將“官員財產申報制”入法。官員財產申報制度的缺失，使得那些腐敗的官員能夠將來路不明的巨額財產隱瞞起來。官員財產公示對預防和發現腐敗具有雙重作用：一是揭發或暴露官員的腐敗，清理腐敗現象；二是有力監督政府及官員群體，預防權力腐敗的發生，促進政府廉潔與官員清正，從而從公權力與資源交換的源頭上有效遏制官員貪腐。因而，實行官員財產公示制度，不僅是人類社會民主化管理吏治鏈條中不可或缺的重要一環，而且有利于建立國家社會平穩運行的機制，促進國家社會民主化進程。要推動我國官員財產公示這一民主化進程，必須取得民眾的支持和廣大網民的參與。因為民眾參與、大眾監督是實現透明政治、遏制貪腐、推動政府清廉的重要條件。

官員財產公示制度被稱為是治理腐敗的終端機制。實施官員財產公示制度，實質上是將監督防線前移，可及時介入調查那些發現家庭財產明顯與實際申報不符或財產變動情況異常的官員，并對其不合法財產有效清理，挽回國家損失。同時比較容易發現財產申報中的瞞報行為，往往可以成為查證貪腐行為的直接線索。正如有的學者所指出的那樣，“官員財產申報制度是一種高效而低成本的廉政機制，可以大大節省政府為廉政而建立龐大的監督、調查和執行機構所帶來的高額行政費用”［1］。政府官員公示財產制度所審查的是：任前審查官員的財產是否合法，合法的財產有多少；任職過程中個人財產大幅增加是何原因，是否合法；官員離任審計應查官員財產是否增加，增加多少，財產來源等等。把官員的財產全部公開，置于光天化日之下，讓廣大群眾監督，給政府官員施加持續的壓力，使其想貪而不能貪、不敢貪，促進政府清廉。在領導干部貪污受賄和巨額財產來歷不明的案件屢屢發生的現狀下，“官員財產公示”可以說是最經濟、最有效的“終極反腐”的手段。2009年初，新疆阿勒泰地區55名縣處級領導干部首次在網上申報家庭財產，以此接受社會公眾的監督，開啟了我國政府官員財產公示的先河，這也標志著官員財產公示制度從理論設計走向實踐層面。2012年12月廣東省在珠海、韶關、廣州南沙等地進行官員家庭財產申報試點，同時，根據《廣東省從嚴治黨五年行動計劃》規定，2014年前完成試點，并逐步推開。該規定強調如果發現官員不如實申報財產，將一律先停職再調查。對于民眾而言，公開官員財產是政府反腐決心的一塊試金石，也可宣示其打造廉潔政府的決心與意志。

三、官員財產公示制度是改善政府—民眾關系，化解政府信任危機，提升政府信任的長效機制

政府信任危機是指民眾對政府的信任出現普遍的衰減甚至缺失的狀態。在當下，人們對政府及官員的信任度已經大大降低，由此導致政府信任成為一個不能回避的現實問題，這一點在網絡上表現非常突出，比如當人力資源與社會保障部發布大學生就業數據后，被大學生網民嘲諷為“被就業”；當統計局發布居民收入增長數據后，也被網民諷刺為自己的收入“被增長”了。無論官方發布怎樣的權威數據，屢屢遭到社會質疑。群體性事件與上訪行為的增加、仇官情緒的蔓延以及對政府習慣性的質疑等是公眾對政府信任下降的集中表現。當前，隨著我國改革的日益深化，社會整體轉型過程中利益格局的變動也更為復雜，政府化解各種社會矛盾的難度也在不斷加大，加之某些制度的缺失等因素，直接影響著政府信任和政府存在的合法性。“較高的政府信任能夠擴大執政者的合法性基礎，實現有機的社會整合，提高政府決策和執行的績效”［2］。反之，政府信任的缺失動搖政府的合法性，危害政治穩定，減損政府政策的執行效率，增加社會的離心力，進而削弱國家凝聚力。“當政府信任水平較低甚至演變成為持續性和系統性的信任危機時，將導致公民對政府的高度懷疑與不滿，引發公民與政府的矛盾和對立”［3］。

政府官員個人及家庭財產上的“隱匿”狀態是目前民眾對政府及官員信任下降的重要因素之一。從已查處的腐敗官員案情看，大部分揭露出來源不明的巨額財產與存款，讓人們得出當官=權力+財富的等式邏輯，這嚴重影響了黨政干部在群眾中的威信和政府的公信力。一個政府官員的腐敗影響整體官員的形象和人們對官員的認知，使得人們推定所有官員都是潛在的腐敗分子，這就是“滴墨染缸”效應。通過實施財產公示制將腐敗分子清理出來，可以純潔干部隊伍，補救領導干部的群體形象，有效提升人民群眾對政府官員的整體信任。對于即將離任或新任的領導干部，其離任審查、審計和個人財產報告事項的核實和信息的公示應該作為重中之重，以此制約官員利用手中的職權聚斂財產，恢復民眾對領導干部的信任。

謠言止于公開，腐敗止于透明。財產公示制所帶來的透明度，一方面會極大地擠壓著腐敗行為的存在空間，另一方面也方便了相關部門懲治腐敗。當前反腐倡廉建設與人民群眾的期待仍有較大差距，腐敗現象在行政權力集中的部門和資金資源管理權集中的領域易發多發，社會事業、國有企業等領域腐敗案件逐漸增多，發生在領導干部中的腐敗問題依然突出。可以認為，實行政府官員財產公示制度是有效改善政府——民眾關系、提升政府信任的長效機制與關鍵舉措，有利于消除民眾對官員的負面認知，修復受損的社會信任體系，化解政府在一定程度上遭遇到的信任危機。很多專家呼吁，官員財產公示制度的實施需要進行頂層設計，而最大的頂層設計就是制定法律法規，使之有法可依與可操作性。目前我國要著力加快官員財產申報制度的立法進程，使之早日納入法制化的軌道之中。

四、官員財產公示制度是贏得民心，重塑政府公信力，夯實我們黨長期執政基礎的重要環節

中國共產黨是以馬克思主義為指導的先進性政黨，共產黨員中的領導干部不應以獲取個人財富的最大化作為人生的追求，更不能以自己掌握的權力資源作為獲取財富的通道，這與黨的根本宗旨相背離。共產黨及黨員的先進性，不僅僅體現在指導思想的先進，體現在黨的綱領與章程、黨的路線方針政策與各項措施中，更應體現于每一個黨員干部的思想、道德觀念、價值取向以及行為方式，體現于如何對待公權力以及如何使用公權力。權力腐敗最主要的則是權錢交易，以權謀私，權力成為獲取不正當財富的手段，成為價值交換的無價資源。可以說，實行官員財產公示制度是保持共產黨人先進性的基本要求與必然選擇。我們黨代表最廣大人民群眾的根本利益，奉行全心全意為人民服務的宗旨，不能也不應該有自己的特殊利益。黨員領導干部應該自覺接受人民群眾的監督，接受社會各方面的監督，特別是公權力的規范使用的監督。官員財產公示制度是一面鏡子，它能照出共產黨員的先進性何在，能夠照出領導干部的清正廉潔、心底無私的品質，能夠照出權力者是否做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，真正履行人們公仆的責任與擔當。當一個執政黨的先進性遭遇到是否需要推行“官員財產公示制度”的考量時，那么它的“先進性”無疑是值得拷問和質疑的。

被世界各國證明為優良的官員財產公示制度，是與共產黨人的根本宗旨相一致的。共產黨人中的領導干部作為人民的公仆不應該有刻意要向人民隱瞞的私產，個人資產與財富對于公民是隱私，對于納稅人供養的政府官員來說，就不屬于隱私范疇，因為公職人員的隱私權應適當減損是維護公共利益這一原則的合理引申。恩格斯曾指出：“當個人隱私與重要的公共利益——政治生活發生聯系時，個人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分。它不再受隱私權的保護，而應成為歷史記載和新聞報道不可回避的內容。”［4］（P591）公職人員的隱私權和財產權應受公職職位透明義務的限制，公職人員包括政府官員、政黨和其他政治組織的領導人等。政府官員代表人民行使公共權力，他們的一言一行、道德品質包括私生活，都與社會公共利益密切相關。公布我一個，取信千萬人，以此來提升人民群眾對于領導干部的信任與信賴，提升對執政黨的政治認同、擁護與支持，進而達到鞏固執政黨的社會根基，健全執政黨組織肌體的目的。保持共產黨的執政地位，合乎執政黨的長遠利益，有利于政治與社會的穩定發展。因此，官員財產公開也是贏得民心、重塑政府信任、夯實我們黨長期執政基礎的重要一環。

另一方面，“財產的申報可以實現一個官員由被動接受監督向主動接受監督的轉變”［1］。在官員內在的自我監督與外在的社會監督同時起作用的前提下，不斷強化官員的自我反省與道德自律意識，主動接受外在監督，使其在各種利益沖突與誘惑面前保持定力和清醒的頭腦，正確看待手中的權力和金錢財富。實行財產公示制度可以極大提升官員的法律意識和責任擔當，有效抑制官員對不法財產的追逐。

五、以“中國國情”為由延阻實行官員財產公示制度與世界大勢、時代潮流相背離

政府官員財產公示制度的產生、成熟與推廣，既是人類社會政治文明發展過程中民主管理的積極成果，也是時代發展進步的趨勢潮流與必然要求。當今世界，除了部分非洲及中東地區的國家以外，絕大部分民主國家，包括許多亞洲國家，都在實施定期公布政府官員個人及家庭財產來源的制度。在現代化進程中，各國在選擇政體、法律體系、選舉和代議結構等方面存在諸多分歧和差異，但在財產申報制度上，卻少有異議，心存忌憚的既得利益者盡管在行動上會設法拖延和抵拒，但還不至于公開反對。財產申報制度之所以能在各國無異議的成為通行制度，除了因為反對者提不出充足的反對理由，更因為它的確是一種高效而低成本的廉政機制。目前我國對于實行官員財產公示制度的反對聲音中，以“不符合中國國情”、“條件還不成熟”、“財產屬于個人隱私”等理由來強調這一制度的不可行。有人認為，財產情況屬于個人隱私范圍，官員作為公民，同樣享有個人隱私不受侵犯的權利，強制公布官員財產是對官員個人隱私權的侵犯。其實，只要我們稍加思考，就會發現這些所謂的理由完全沒有理論依據，也無邏輯支撐，是根本站不住腳的。美國前總統杰弗遜曾經說過：“一個人擔任公職后，他應把自己看成是公共財產。”因此，“任何人出任公職，都必須部分地放棄普通人所能享受的基本權利，承擔政府公職人員所需要的道德義務。這被稱為公職人員個性的法定自我喪失。正是這種個性的法定自我喪失，為公職人員的財產申報制度奠定了合法性基礎，這是現代政治的一個基本常識和理念。”［5］據原人大代表王全杰的調查，97%的官員對財產申報“持反對意見”，而這些官員又往往以“關乎隱私”為借口。不錯，官員擁有財產數量等基本情況，是包含了所謂的個人隱私，但在公權力行使的過程中，官員的個人信息就自然具有了涉及公共利益的公共意義。所以，在公共利益高于個人隱私的大前提下，為保障公權力的合法使用，官員的某些個人財產信息就不應有不接受公眾的監督和制約的理由。官員財產申報制早已成為一種反腐利器，世界上多數國家都采用這種陽光制度進行反腐，這些國家都不認為政府官員的個人及家庭財產是個人隱私而要加以保護。國際反腐慣例和常識對中國當是一種有力的倒逼，而如果我們以“特殊的國情”為延遲的借口，無視這種慣例的倒逼，必然使政府信任更多的流失。

世界很多國家的經驗也都證明，腐敗是最怕陽光的。執政者總想以自身的力量反腐，這就好比攥自己的頭發妄圖將自己拎起來一樣，根本無法著力。目前官員財產公示制度在我國難以推行的關鍵在于部分官員的群體性抵觸。來自人民網的一項調查則表明，85.4%的網民認為“推出財產公示制度時機已經成熟”。可見，在官員財產公示問題上，民眾期待與政府的回應還有相當的距離。當政府無法有效回應公眾不斷增長的期盼與知情權訴求時，公民對于政府的不信任也必然逐漸增長。因此，對于民眾對官員財產公示的持續壓力與高漲的呼聲，政府如果不希望損耗公眾信心、放任政府信任的不斷流失，并束縛于官員群體的抵觸情緒而瞻前顧后，優柔寡斷，無所作為，則有關部門當應及時給予制度性回應，加速相關立法進程。至于具體的制度設計，不應有太大的難度，因為這一制度在國際上的實踐與操作已經比較成熟，經驗也很充分，我們只需結合實際稍加調整，即可為我所用。我們期待盡快通過國家立法的形式，使官員有關個人事項包括財產的公開法制化。隨著人民群眾參與反腐行動的積極性不斷高漲，以民間網絡爆料、實名匿名舉報和體制內有序反腐的多方聯動與多管齊下，對于遏制官員權力腐敗的蔓延形成強大的威懾和制約力量，極大提升了社會監督的開放性與有效性。而現代公民有序政治參與意識的普遍增強提供了實施官員財產公示制度的政治文化氛圍和社會條件，奠定了實行官員財產公示制度的思想文化基礎。

［1］呂品.對官員財產申報制度幾種誤讀的解析［N］.學習時報，2010-08-02.

［2］李硯忠.論政府信任的概念內涵、形成因素與政治功能［J］.行政論壇，2007，（3）.

［3］張成福，邊曉慧.重建政府信任［J］.中國行政管理，2013，（9）.

［4］馬克思恩格斯全集:第18卷［M］.北京：人民出版社，1985.

［5］沈士光.積極推動和落實官員財產申報制度［N］.學習時報，2009-03-16.

（責任編輯葉劍鋒）

管仕廷（1966—），男，中共湖北省委黨校馬基部副教授，主要研究中國特色社會主義。

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1671-7155（2015）01-0035-04

2014-10-18