論機動車限行的合法性

文獻標識碼:A

文章編號:1672－7991( 2015) 03－0071－06

DOI:10.3969/j.issn.1672－7991.2015.03.014

收稿日期:2015－06－16;修回日期:2015－07－20

作者簡介:連建彬( 1991－)，男，山西省忻州市人，在讀碩士研究生，研究方向為憲法與行政法。

The Legality of Driving Restriction

Lian Jianbin

( Kenneth Wang School of Law，Soochow University，Suzhou Jiangsu 215006，China)

Abstract:Motor vehicle driving restriction by tail numbers and temporary odd and even numbers，which belongs to the slight restrictions on property rights of citizens，is the social obligation of property rights of citizens，compensation is not necessary for it，while the normalization of odd and even numbers restriction，which belongings to slight restrictions on property rights of citizens，is a quasi levy，compensation is necessary in that case.As for driving restriction，there is no clear basis in the Road Traffic Safety Law and the Air Pollution Prevention and Control Law.It is in violation of the principle of proportionality，and the laws of the driving restriction of legal documents are local normative documents，whose level is low.Legitimacy is the biggest obstacle of driving restriction.At present，the most important is as soon as possible to develop or improve driving restriction law，as the driving restriction is becoming common，there must be laws to go by，which is in accordance with the law of administrative due.

Key words:driving restriction by tail number; driving restriction by odd and even number; the social obligation of property rights; quasi levy

機動車限行最早受到人們的關注是2008年北京奧運會期間實施的為期兩個月的單雙號限行，在奧運會結束以后，機動車限行被保留了下來，一直沿用至今，國內越來越多的城市也紛紛施行機動車限行。在北京奧運會結束之后，學界就曾對機動車限行的實施提出質疑，并進行了廣泛的討論 ［1－4］。在北京APEC會議期間，北京再次實行單雙號限行措施，“APEC藍”瞬間成為熱門詞語，從而引發公眾對機動車限行的探討，而北京市委常委、常務副市長李士祥去年年底“京津冀協同發展”論壇上的一番將論證單雙號限行常態化的表態再次將公眾的視野聚焦在機動車限行之上。最近由于2015年國際田聯世界錦標賽以及中國人民抗日戰爭暨世界反法西斯戰爭勝利70周年紀念活動將在北京舉行，北京再次發布通告，決定8月20日至9月3日全市實行單雙號限行。目前，機動車限行在越來越多的城市施行，不僅對公民財產權的行使造成了影響，而且也面臨著一系列合法性問題。

一、機動車限行基本分析

(一)機動車限行的目的

機動車是公民的財產，政府干預公民的財產權必然要符合公共利益的目的。通過梳理全國各地機動車限行法律文件，機動車限行的目的無非就是“防污治堵”，顯然屬于公共利益的范疇。實踐中略有不同的是有的是一個目的，如《福州市公安局、福州市環境保護局關于擴大無綠色環保標志機動車限行區域》的目的是“為加強機動車尾氣污染防治，進一步改善城市空氣質量”;《廣州市公安局通告關于貨車和微型車輛限行的通告》的目的只是“為優化廣州市區道路交通流結構，提高道路通行能力”。有的是兩個目的，如《北京市人民政府關于2008年北京奧運會殘奧會期間對本市機動車采取臨時交通管制措施的通告》的目的是“交通正常運行和空氣質量良好”;《天津市人民政府關于實施機動車限行交通管理措施的通告》的目的是“為有效緩解交通擁堵，降低能源消耗，改善空氣環境質量”。

(二)機動車限行的方式

目前全國各地的機動車限行的方式可以分為兩種:一種是按尾號限行，將機動車車牌尾號分為5組，一般在工作日施行，每個工作日限行1組，定期進行輪換，這是全國各地采用的機動車普遍限行方式。以天津為例，在《天津市人民政府關于實施機動車限行交通管理措施的通告》中規定限行期限為2014年3月1日至2015年1月10日，2014年3月1日至2014年4月12日、2014 年4月13日至2014年7月12日、2014年7月13日至2014年10月11日和2014年10月12日至2015年1月10日輪換限行。另外一種是單雙號限行，按照機動車車牌尾號，單號單日通行，雙號雙日通行，這種限行方式在工作日與周末都施行。這種機動車限行方式一般是在重大活動舉辦期間施行，例如在北京奧運會舉辦期間、APEC會議期間以及此次國際田聯世界錦標賽以及中國人民抗日戰爭暨世界反法西斯戰爭勝利70周年紀念活動期間，還有如蘭州第21屆蘭洽會舉辦期間規定2015年7月4日至7月10日施行單雙號限行。值得注意的是，蘭州曾在2014年發布通報稱，自9月21日起實施為期半年的機動車單雙號限行措施，試圖在非重大活動期間也實施單雙號限行，而后引起巨大的爭議，最后市政府不得不決定單雙號限行僅僅施行9日后恢復尾號限行。

(三)機動車限行的時間

在地方實踐中，單雙號限行一般是臨時性質的，期限少的僅有幾天，例如天津市在中國人民暨世界反法西斯戰爭勝利70周年紀念活動期間實施9月1～3日為期3天的機動車單雙號限行。河北省保定市曾在2013年11月發布了《15日起市區內車輛單雙號限行》的通知，并未規定截止日期，最后由于公眾的質疑演練兩天便草草結束 ［5］。目前單雙號限行最長記錄仍然是2008年北京奧運會期間的為期兩個月的單雙號限行。按尾號限行已經成為各地常態化的限行措施，各地的尾號限行雖然都規定了幾個月或者一年的限行期限，但是每一次限行結束以后又會出臺一個新的規定，將原先的規定進行續期，這儼然是以臨時限行之名行常態化限行之實 ?。有的地方只規定了起始限行時間，并未規定截止日期，如杭州規定從2014年5月5日起實施尾號限行，并未明確限行結束日期。有的地方規定了較長的尾號限行期限，如成都市在2013年發布了《關于繼續實施二三環路之間區域尾號限行交通管理措施的通告》，該通告的有效期為5年，如此長期的時效在一定程度上也可以稱為常態化的尾號限行。

(四)限行機動車的車型

通過梳理實踐中的機動車限行的法律文件，限行機動車的車型可以分為兩種:一是高排放車型，二是低排放車型。對于以防污為唯一目的的機動車限行，限行的車型為高排放車型，且一般實施常態化限行。例如《新鄉市人民政府關于實施無綠色環保檢驗合格標志機動車限行的通告》、《福州市人民政府辦公廳關于印發進一步擴大無綠色環保標志機動車限行區域實施及宣傳方案的通知》均是將高排放車型作為限行的對象，且實施常態化限行，這種限行是國際通行慣例，對公民的財產權不會造成很大的影響。對于不以防污為唯一目的的機動車限行，也就是以防污治堵為目的的機動車限行，限行的車型不限于高排放車型，對于低排放車型也同樣限制，如今的機動車限行之所以存在爭議，也正是因為對低排放車型進行限制，對公民財產權的影響較大，侵犯公民對汽車的使用權。例如《北京市人民政府關于2014年亞太經濟合作組織會議期間對本市機動車采取臨時交通管理措施的通告》規定，在2014年11月3日至11月12日期間，“黃標車”全天禁止在本市行政區域內行使，其他車輛按照車牌尾號實施單號單日、雙號雙日行駛。

二、機動車限行的法律屬性

機動車限行本質上屬于對公民財產權的限制。按照對公民財產權限制程度不同的標準，財產權限制的類型可分為如下三類:一是財產權的完全剝奪——公益征收。公益征收是指國家根據公共利益的需要，依據法律規定并按照法定程序剝奪公民財產所有權并給予公民補償的公法行為。公益征收在各國憲法文本中均有規定，是典型的財產權限制的類型，也是公民財產權限制程度最嚴格的財產權限制類型，嚴格意義上講，其已經不屬于財產權的限制了，因為其已剝奪了公民的財產所有權，而也正是因為此，征收條款與補償條款是“唇齒條款”，無補償即無征收。我國《憲法》第10條第3款以及第13條第3款均規定了征收必然伴隨補償，《物權法》與《土地管理法》也有相應的規定。二是財產權的過度限制——準征收。準征收是指國家基于公共利益的需要，在未剝奪公民所有權的情況下，對公民財產權的限制程度達到征收的效果的公法行為，其構成要件與公益征收基本相同，也需要對公民進行補償，故在德國又被稱為“類似征收”，在美國的實踐中，準征收又被細分為“占有準征收”和“管制準征收” ［6］，準征收是傳統意義上的公益征收的發展，所以準征收一般以憲法上的公益征收條款來規范。準征收是對公民財產權的過度限制，使得財產權的價值明顯貶損。準征收之所以存在是因為財產權存在一個不能干預的核心區域，即財產權的本質內容，如果“掏空了財產權”的本質內容，財產權就會徒有其表，財產對所有權人就失去意義，此時就應認定為過度限制，也應給予公民補償 ［7］。《德國基本法》第19條“基本權利之實質內容絕不能受到侵害”是典型的例證 ?。三是財產權的輕微限制——財產權的社會義務。在財產權由單純的自由權逐漸變為兼具社會權性質的雙重屬性的基本權利之后，財產權人還負有社會責任，財產權的社會義務就是指出于公共利益的需要，財產權應當自我限縮 ［8］。財產權的社會義務是財產權的一般限制，國家不予補償，翁岳生教授形象而直接地將這種財產權限制稱為“不應補償之社會義務” ［9］。德國的“社會義務”理論和美國的“警察權力”理論是公民財產權受到一般限制的理論基礎，兩者的實質含義差別不大，均是認為出于公共利益的目的，可以一定程度地限制公民的財產權，而這種限制不需要國家補償。

根據對財產權限制的分類，機動車按尾號限行，在每周對于機動車限行一天，無論其作為臨時交通管制措施還是常態化的交通管制措施，其尚未構成對公民財產權的過度限制，其是對公民財產權的輕微限制，所以屬于財產權的社會義務，國家不應給予補償。而機動車單雙號限行的情況則顯得復雜。對于臨時性的機動車單雙號限行，如果是短短的幾天，為了重大活動的順利舉辦，可看作是公民財產權的社會義務，因為其在短短的幾天之內對公民的財產權造成的限制是可以忍受的，也是對財產權的輕微限制，并未構成對公民財產權的過度限制。對于常態化的單雙號限行，則構成對公民財產權的過度限制，屬于對公民財產的準征收。“特別犧牲理論”與“期待可能性論”為財產權的社會義務和準征收劃定了界分。“特別犧牲理論”是區別兩者的形式標準，基于法的公平正義的觀念，如果是對無義務的特定對象作出特別犧牲，這種具有個案性質的特別犧牲需要國家補償，這個理論難以劃分財產權的社會義務和準征收，因為機動車按尾號限行與單雙號限行的對象是一致的，沒有特定不特定之分，此時，需要借助兩者界分的實質標準——期待可能性理論。“期待可能性理論”簡單說來，就是對公民財產權的限制是可以忍受還是不可以忍受，可以忍受則是財產權的社會義務，不可以忍受則是準征收。公民購買機動車就是為了能夠連續不斷的使用，常態化的機動車單雙號限行使得公民的機動車在一半的時間不能使用，超出了公民購買機動車的期待，是公民難以忍受的。因此，常態化的單雙號限行構成對公民財產權的準征收，國家理應給予補償。實踐中的地方政府并未對單雙號限行的車主進行補償，顯然屬于違法。值得注意的是，奧運會期間的單雙號限行，被限行的車主是獲得了補償的——減征三個月養路費和車船稅，可見北京市政府似乎意識到單雙號限行是對市民汽車的過度限制。

三、機動車限行的合法性

機動車限行的合法性問題涉及到三個方面的內容:機動車限行是否有上位法依據、機動車限行是否符合比例原則以及規定機動車限行的法律文件層級，下面詳細論述之。

(一)機動車限行的上位法依據

財產權是公民的基本權利，對基本權利的限制要遵循法律保留原則，即只有在法律明確規定的情況下行政機關才可以對公民的基本權利實施限制。與消極的法律優位原則所不同的是，法律保留原則更為嚴格，進一步要求行政活動必須具有法律的明確授權依據，屬于“積極的依法行政原則” ［10］。世界各國的憲法也均是規定財產權的限制只能由法律來規定，這里的法律是狹義的法律，只是國家立法機關制定的法律，具體到我國而言，只有全國人大及其常委會制定的法律才可以做出對公民財產權的限制。當然法律保留原則也不是絕對的，隨著時代的發展，在法律明確授權的前提下，立法也可以授權行政機關做出命令，但是在侵害行政的情形下，對自由和財產的侵害必須具有法律依據的支持 ［11］，因此機動車限行必須有法律的明確規定。

通過梳理各地關于機動車限行的規范性文件，由于各地均將防污治堵作為機動車限行的目的，因此，《道路交通安全法》與《大氣污染防治法》就作為各地施行機動車限行的上位法依據。關于機動車限行是否有法律依據，討論的最多的《道路交通安全法》第39條“公安機關交通管理部門根據道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人采取疏導、限制通行、禁止通行等措施”的規定以及《大氣污染防治法》第17條第3款“未達到大氣環境質量標準的大氣污染防治重點城市，應當按照國務院或者國務院環境保護行政主管部門規定的期限，達到大氣環境質量標準。該城市人民政府應當制定限期達標規劃，并可以根據國務院的授權或者規定，采取更加嚴格的措施，按期實現達標規劃”的規定。對于《道路交通安全法》而言，爭點在于“限制通行、禁止通行”是臨時性的限制還是長期性的限制。對于這個問題，至今尚沒有立法解釋，學界也存有不同的聲音，但目前更多的是傾向于認為該規定是臨時性措施的規定。筆者也贊同是臨時性措施的規定，既然是臨時性的措施，那么無論是按尾號每周限行一天，抑或是單雙號限行，都可以找到上位法的依據，合法性不存在問題，但是如果將機動車限行常態化下來就會出現合法性危機，實踐中的常態化的機動車限行在《道路交通安全法》中沒有依據。對于《大氣污染防治法》而言，爭點在于“嚴格的措施”是否包括機動車限行，至今同樣也沒有立法解釋，在法律尚未明確的情況下，機動車限行的實施會沒有法律依據。值得注意的是，在2014年12月底，《大氣污染防治法》修訂草案一審稿提交全國人大常委會審議時，在第45條規定:省、自治區、直轄市人民政府根據本行政區域大氣污染防治的需要和機動車排放污染狀況，可以規定限制、禁止機動車通行的類型、排放控制區域和實踐，并向社會公告。這一規定被視為地方政府對機動車實施限行的授權條款。2015年6 月24日的二審稿中，在一審稿的基礎上，增加了一款規定，“限制機動車通行的類型、區域和時間應當征求有關行業協會、企事業單位、專家和公眾等方面的意見。”2015年8月24日的三審稿中，考慮到限制機動車通行的社會成本高、群眾反響大，可以不在《大氣污染防治法》中普遍授權實施，由地方根據具體情況在其權限范圍內規定，因此刪去了這一條款。這就意味著，機動車限行在修改前以及修改后《大氣污染防治法》中是找不到明確的法律依據的，合法性存在問題。

(二)機動車限行中的比例原則

比例原則是介于國家權力與公民自由之間的一種目的與手段的考量 ［12］。根據通說，比例原則由適當性原則、必要性原則和衡量性原則三個子原則組成。適當性原則是指行政活動的做出應當有助于行政目的的實現。通過梳理機動車限行的規范性文件，其目的均是為了實現公共利益——防污治堵。機動車限行的目的是正當的，而機動車限行也確實有利于防污治堵這個目的的實現，在這個意義上講機動車限行沒有違反適當性原則。必要性原則是指行政機關在面對多種有助于達成行政目的地手段進行選擇時，應當選擇其中對行政相對人權益損害最小的手段，換句話說，行政機關做選擇題的時候，應選擇最優選項。機動車限行是對公民財產權的限制，這個選項對公民權益的損害較大。于治堵而言，設置私家車不可駛入的區域、征收高額的擁堵費或停車費不失為一個良方;與防污而言，淘汰黃標車、推廣新能源汽車、提高油品質量以及排污費的征收等措施可作為機動車限行的替代措施。此外要指出的是，對于防污這個目的，以北京為例，2014年4月16日，北京正式發布了PM2.5來源解析報告，其中區域傳輸貢獻約占28%－36%，本地污染貢獻中，機動車、燃煤、工業生產和揚塵分別占了31.1%、22.4%、18.1%和14.3% ［13］。折算下來，機動車對霧霾的貢獻率為20%左右，卻要承擔100%的責任。行政機關在眾多有利于達成防污治堵這個目的的手段中，機動車限行應該作為最后的選項，而首先就選擇了對公民財產權限制的機動車限行，有違必要性原則。衡量性原則是指行政機關在長期去相應的手段之前，應當將其對行政相對人權益可能造成的損害與達成行政目的所形成的利益之間進行權衡，只有在后者大于前者的情況下才能動用。具體到機動車限行中而言，就是對公民財產權造成的損害應與防污治堵這個目的保持平衡。按尾號限行屬于財產權的社會義務，這似乎能與防污治堵這個目的保持平衡，而對于單雙號限行，尤其是常態化的單雙號限行構成了對公民財產權的過度限制，公民的財產權嚴重受損，行政機關也并未給予機動車主補償，而購置車船稅和交強險只能一年一交，一半的時間不能使用車輛，卻要負擔一整年的車船稅和交強險，這對車主而言也是極不公平的，因此單雙號限行與防污治堵這個目的并不能保持平衡。可見，機動車限行有違比例原則。

(三)規定機動車限行的法律文件層級

通過梳理限行規定機動車限行的法律文件，無論是按尾號限行還是單雙號限行，也無論是長期的限行還是臨時的限行，其基本上都是以“通告”、“通知”或者“公告”的形式公布，制定主體則多樣化，有地級市、省會城市、直轄市政府，公安局，公安交通管理局以及地方政府多個部門組成，其均屬于地方規范性文件。機動車按尾號限行，無論是長期的還是臨時的，均屬于財產權的社會義務，是對公民財產權的輕微限制，是公民可以忍受的范圍，以地方規范性文件的形式規定，并不違反法律的要求。對于臨時的機動車單雙號限行，其屬于公民可以忍受的范圍，也可看作是財產權的社會義務，以地方規范性文件規定，也不違反法律的要求。對于長期的機動車單雙號限行，其構成公民財產權的過度限制，理應遵循更嚴格的制定程序，而實踐中以地方規范性文件的形式規定，顯然違反法律的要求。對于對公民財產權的過度限制，至少應該由地方性法規做出規定，遵循比地方規范性文件更為嚴格的程序，其在制定過程中要聽取廣泛的意見和建議，并舉行論證會和聽證會，河北保定以及甘肅蘭州試圖實施長期單雙號限行由于公眾的質疑和反對最終草草收場就是有力的例證。

結　語

機動車按尾號限行和臨時的單雙號限行，屬于財產權的社會義務，常態化單雙號限行屬于財產權的過度限制，屬于準征收，其歸根到底均是對公民財產權的限制。目前全國各地實施的機動車限行，缺乏明確的法律依據，違反比例原則，規定機動車限行的法律文件層級也較低，使得機動車限行存在著合法性問題。通過補償來使得機動車限行常態化也并不能使得這項管制措施合法化，因為財產權的保障總是“存續保障”優先于“價值保障”。隨著時間的推移，越來越多的城市將會實施機動車限行，合法性的缺失是機動車限行的最大的障礙，當務之急就是盡快制定或者完善機動車限行的法律，使得越來越普遍的機動車限行有法可依，也是依法行政的應有之義。