關于《長江中游城市群發展規劃》文本內容的若干評議

吳傳清，萬 慶，董 旭

（1.武漢大學 經濟與管理學院，湖北 武漢 430072；2.長江大學 長江經濟帶發展研究院，湖北 荊州 434023）

長江中游城市群于2012年上升為國家戰略，長江中游城市群發展規劃編制工作于2014年啟動。2015年4月5日國務院公布《國務院關于長江中游城市群發展規劃的批復》，2015年4月16日國家發展改革委發布《國家發展改革委關于印發長江中游城市群發展規劃的通知》。《長江中游城市群發展規劃》是《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》出臺后國家批復的第一個跨區域城市群規劃。在統籌實施東部、西部、東北、中部“四大板塊”和“一路一帶”、京津冀、長江經濟帶“三個支撐帶”戰略組合的新背景下，長江中游城市群規劃的頒布實施對推動長江中游城市群建設、長江經濟帶建設具有重大意義。

《長江中游城市群發展規劃》（以下簡稱 《規劃》）文本除了“前言”外，包括“發展背景”、“總體思路”、“城鄉統籌發展”、“基礎設施互聯互通”、“產業協同發展”、“生態文明共建”、“公共服務共享”、“深化開放合作”、“規劃組織實施”共九章。本文擬就《長江中游城市群發展規劃》文本的若干內容進行探索性評議，以期為地方政府編制規劃實施方案設計提供決策咨詢參考。

一、長江中游城市群空間范圍的表述

自學界在1995年提出“長江中游城市群”概念以來，學界、政界和新聞界對長江中游城市群空間范圍的界定眾說紛紜，大體上可概括為三種觀點，即干流斷面論、中心輻射論和三群合一論（見表1）。

2010年12月21日國務院印發的《全國主體功能區規劃》將“長江中游地區”劃為國家層面的重點開發區域（重點進行工業化城鎮化開發的城市化地區），冀望通過工業化城鎮化開發，使其與哈長、江淮、海峽西岸、中原、北部灣、成渝、關中—天水等地區一道，形成若干新的大城市群和區域性城市群。該規劃將“長江中游地區”重點開發區域的空間范圍，明確界定為“包括武漢城市圈、環長株潭城市群、鄱陽湖生態經濟區”。由此，長江中游城市群雛形初現。盡管如此，學界、政界和新聞界關于長江中游城市群空間范圍的討論并未終止。在2014年9月以前，湖北、江西兩省均呼吁長江中游城市群擴容，湖北要求將宜荊荊城市群納入長江中游城市群，安徽要求將江淮城市群納入其中打造“中四角”。

表1 學術界關于長江中游城市群空間范圍界定的代表性觀點

2014年9月25日，國務院發布的《國務院關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》明確長江中游城市群以武漢、長沙、南昌為中心，涵蓋武漢城市圈、環長株潭城市群、環鄱陽湖城市群，而將江淮城市群的核心城市合肥納入長江三角洲城市群的主軸。至此，長江中游城市群的空間范圍漸趨明朗。

《長江中游城市群發展規劃》明確界定長江中游城市群是“以武漢城市圈、環長株潭城市群、環鄱陽湖城市群為主體形成的特大型城市群”，并大致地描述了長江中游城市群的空間范圍（見表2）。對此，本文認為有兩個突出問題值得關注：

其一，關于襄陽納入長江中游城市群問題。根據《全國主體功能區規劃》和《湖北省主體功能區規劃》，襄陽市除襄州區、襄城區、樊城區三個市轄區外，其余三縣三市都屬于國家層面限制開發區域。其中，南漳縣、保康縣屬國家層面的重點生態功能區（秦巴生物多樣性生態功能區），谷城縣、棗陽市、宜城市、老河口市屬襄（陽）隨（州）國家層面農產品主產區。據統計，襄陽市屬國家層面限制開發區域的土地總面積達16061平方公里，約占全市國土總面積的81.43%。從保障國家生態安全和糧食安全的角度來看，襄陽市除市轄區外不宜進行大規模、高強度的工業化城鎮化開發。另外，襄陽市并非位于長江干流，與中心城市武漢的通達度不及鄰近的隨州市，與武漢的經濟聯系相對較弱。正因為如此，襄陽市從未出現在學術界以往界定的長江中游城市群空間范圍之內。由此可見，《長江中游城市群發展規劃》將襄陽納入長江中游城市群空間范圍，具有強烈的政府主導傾向，其科學性值得探討。

表2 長江中游城市群規劃范圍

其二，關于規劃范圍的模糊表述問題。與國務院近期批復的跨省域經濟區 （帶）發展規劃相比，《長江中游城市群發展規劃》對長江中游城市群地域范圍的表述相對模糊。《珠江—西江經濟帶發展規劃》將規劃范圍界定為廣州、佛山、肇慶、云浮、南寧、柳州、梧州、貴港、百色、來賓、崇左等7市全域，并根據流域特點界定了規劃延伸區。《洞庭湖生態經濟區規劃》將規劃范圍界定為岳陽、常德、益陽、荊州等4市全域和長沙市望城區共33個縣 （市、區）。《晉陜豫黃河金三角區域合作規劃》將規劃范圍界定為運城、臨汾、渭南、三門峽等4市全域。上述三個規劃對地域范圍的界定囊括行政單元全域，表述相對詳細，邊界較為清晰。但《長江中游城市群發展規劃》關于規劃范圍內的撫州、吉安部分縣（區）并未提供詳細說明，加之欠缺兩幅重要圖件——“長江中游城市群規劃范圍示意圖”和“長江中游城市群空間布局示意圖”，因而僅從文字表述上還不能明確其范圍邊界。此外，由于規劃文本使用概數對長江中游城市群國土面積、GDP和人口規模進行描述，也無法據此推測其詳細范圍。地域范圍表述的模糊性一方面將導致撫州、吉安二市所轄縣（區）爭相要求納入規劃范圍的尷尬局面，最終形成事實上的市域全覆蓋，另一方面將給政策落地和相關研究帶來一些困難。

二、長江中游城市群戰略定位的表述

《長江中游城市群發展規劃》分城市群整體、三大主體單元、中心城市三個層次，從產業發展和空間發展兩個方面進行戰略定位（見表3）。總體而言，關于城市群整體的四大戰略定位既符合區域發展實際，又緊密契合國家戰略重點。其中，“中國經濟新增長極”的定位描繪了城市群經濟建設的理想藍圖，“中西部新型城鎮化先行區”的定位提出了促進農業轉移人口就近城鎮化典范的新要求，“內陸開發合作示范區”的定位明確了對內對外、東西雙向開放合作的新模式，“‘兩型’社會建設引領區”的定位明確了生態文明建設的關鍵突破口。

表3 長江中游城市群戰略定位

從三大主體單元的定位來看，《長江中游城市群發展規劃》對武漢城市圈的定位側重于經濟建設，而對環長株潭城市群的定位側重于生態文明建設，對環鄱陽湖城市群的定位則兼顧生態文明建設和經濟建設兩方面。概而言之，該規劃對三大城市群（圈）的戰略定位各有側重，把握住了各城市群（圈）的建設重點，但也存在一些缺憾。

其一，未突出武漢城市圈“兩型”社會建設示范區定位。事實上，武漢城市圈和長株潭城市群于2007年同時獲批全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區，經過多年的建設，取得了許多可圈可點的成績，也積累了大量可復制、可借鑒的實踐經驗。因此，理應明確武漢城市群“兩型”社會建設示范區的定位。

其二，未從產業層面對環長株潭城市群和環鄱陽湖城市群進行定位。實際上，這兩大城市群除中心城市外的其他城市產業發展特色明顯、地位突出，譬如株洲的軌道交通裝備制造業和九江、岳陽的石油化工產業發展已具有相當規模，集聚發展水平較高，在全國同行業具有舉足輕重的地位。

其三，缺乏對武漢市的總體定位。從三大中心城市的定位來看，《長江中游城市群發展規劃》主要從產業層面對長沙和南昌進行戰略定位，但遺漏了對武漢的明確定位，此乃該規劃的一大缺憾。

其四，對南昌市的產業定位表述過于籠統。未指出將南昌打造成“重要的先進制造業基地”的影響層級，“現代服務業集聚區”的定位尚值得斟酌。

三、長江中游城市群發展目標的表述

從學理上分析，發展目標是戰略定位的具體反映，規劃目標指標體系是規劃區域未來發展狀態和發展水平的數字表征。因此，發展目標的確定要緊密圍繞戰略定位展開，規劃目標指標體系的設計要以發展目標為基礎依據。《長江中游城市群發展規劃》圍繞四大戰略定位從經濟發展、資源環境、社會事業和城鎮化等方面確定發展目標，進一步明確了區域發展方向和重點建設任務。但是，在具體的目標指標體系設計上，該規劃還存在一些缺陷，主要表現在：

其一，經濟發展指標選取不夠全面。根據《全國主體功能區規劃》的要求，對重點開發區域實行工業化城鎮化水平優先的績效評價，綜合評價經濟增長、質量效益、產業結構等內容，主要考核地區生產總值、非農產業就業比重、財政收入占地區生產總值比重等指標。然而，該規劃主要目標設計僅選取了反映經濟發展水平和產業結構的指標，缺乏反映經濟發展狀態和質效的指標，如地區生產總值、非農產業就業比重、財政收入占地區生產總值比重。

其二，資源環境指標選取不夠完整。未嚴格按照《全國主體功能區規劃》中重點開發區域績效考評的要求設計，二氧化碳排放強度、主要污染物排放總量控制率、“三廢”處理率等代表性指標缺失。

其三，“城鎮化水平”類別名稱不能完全概括所選指標。根據 《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》提出的新型城鎮化主要指標，表征城鎮化水平的指標僅有常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率，而農民工隨遷子女接受義務教育比例和城鎮常住人口保障性住房覆蓋率屬于基本公共服務的表征。因此，可考慮將“城鎮化水平”類別名稱改為“新型城鎮化”，并增加表征基礎設施的指標，如百萬以上人口城市公共交通占機動化出行比例、城市社區綜合服務設施覆蓋率等指標。另外，為突出“打造農業轉移人口就近城鎮化典范”的發展目標，可考慮增加吸納農業轉移人口規模等指標。

四、長江中游城市群產業發展內容的表述

《規劃》第五章比較全面地謀劃了長江中游城市群未來產業發展的方向和路徑，對長江中游城市群構建具有特色的現代產業體系，實現產業協同發展和轉型升級具有較強的指導意義。但是，從學理的嚴謹性來看，該規劃仍然存在一些需要改進的地方，突出地表現為相關產業或行業名稱的表述不規范。

其一，部分復合產業概念的表述不規范。該規劃文本采用的 “汽車及交通運輸設備制造業”、“商貿物流業”、“廣告會展”等復合產業概念（見表4）將多個標準產業歸并為一個產業（見表5），失之規范。例如，“汽車及交通運輸設備制造業”的產業復合概念實際上包括了“汽車制造業”和“鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造業”兩個產業大類，兩者合并的表述不符合國家標準《國民經濟行業分類》的規范表述；“商貿物流業”應分開表述為“商貿服務業”、“物流業”；“廣告會展”應分別表述為“廣告業”、“會展業”。“產業集群”概念的指向是特定的某個產業，將之應用于復合產業也明顯失之嚴謹。

其二，部分產業名稱的范圍大小、前后表述不一致。根據國家標準《國民經濟行業分類》，“裝備制造業”包含“汽車制造業”、“鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造業”、“通用設備制造業”、“專用設備制造業”、“電器機械和器材制造業”、“計算機、通信和其他電子設備制造業”、“儀器儀表制造業”等一系列行業大類（見表4），該規劃文本將“裝備制造業”和“汽車及交通運輸設備制造業”并列表述，明顯失之規范、嚴謹。該規劃文本第三章第一節提出武漢城市圈要建設成為“高技術產業”基地，而第五章第四節提出鼓勵武漢、長沙、南昌大力發展“高新技術產業”，前后名稱不一，規范、嚴謹的表述應為“高技術產業”。國家曾頒布《高技術（制造業）》、《高技術（服務業）分類》兩個涉及高技術產業的分類標準。

其三，關于戰略性新興產業的歸屬表述失之規范。根據國家標準《戰略性新興產業分類（2012）（試行）》，戰略性新興產業由“節能環保產業”、“新一代信息技術產業”、“生物產業”、“高端裝備制造業”、“新能源產業”、“新材料產業”和“新能源汽車產業”七大產業構成，涵蓋制造業和服務業兩大產業門類，而《規劃》將“戰略性新興產業”作為一個產業集群概念置于制造業優勢產業集群概念之下明顯不妥。同時，《規劃》將發展“通用航空產業”列為高端裝備制造業發展重點也不妥，因為在國家戰略性新興產業分類標準中，通用航空并不屬于高端裝備制造業。

表4 《長江中游城市群發展規劃》中的復合產業概念及其標準產業名稱對照

其四，部分產業名稱的表述過于口語化和細小。《規劃》文本還采用了“光伏光電”、“精細化工”、“粉末冶金”、“建材”、和“機械制造”等產業名稱表述，盡管這些名稱在行業發展中已約定俗成，但見諸正式規劃文本，凸顯口語化。“光伏光電”、“粉末冶金”等行業名稱的表述過于細小。

五、長江中游城市群生態文明共建內容的表述

對于跨區域城市群總體規劃，理論上應厘清各省的份內工作和需要三省協作完成的工作，以各區域共同關切的重大項目、重大工程和重大政策為重點進行整體謀劃，而不宜面面俱到、過度展開。在跨區域城市群生態文明建設方面，循環經濟發展、綠色低碳發展等內容應屬于各區域可以完成而且應該完成的份內事務，而跨界江河湖泊治理、城市群“綠心”建設、區域性環境污染聯防聯治、跨區域的生態補償機制探索等則需要各區域協作共同完成。在規劃中，對于各省的份內工作不宜過多涉及，而對需三省協作完成的工作則應突出強調。

盡管《長江中游城市群發展規劃》從生態屏障共筑、綠色發展共促、環保機制共建三個方面對長江中游城市群地區未來的生態文明建設進行謀篇布局，結構完整、內容豐富，但并未處理好上述兩方面工作的關系，“生態文明共建”部分未能突出“共建”主題，類似三大城市群（圈）生態保護與建設規劃的“拼盤”。

六、長江中游城市群公共服務共享內容的表述

《規劃》第七章關注長江中游城市群公共服務共享議題。從文本內容來看，文本中的“公共服務”應特指“基本公共服務”，它建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。一般地，基本公共服務的范圍包括保障基本民生需求的教育、就業、社會保障、醫療衛生、計劃生育、住房保障、文化體育等領域的公共服務，廣義上還包括與人民生活環境緊密關聯的交通、通信、公用設施、環境保護等領域的公共服務，以及保障安全需要的公共安全、消費安全和國防安全等領域的公共服務。

“十二五”以來，為突出體現“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的要求，國家將基本公共服務的范圍確定為公共教育、勞動就業服務、社會保障、基本社會服務、醫療衛生、人口計生、住房保障、公共文化等領域的公共服務（見圖1）。公共服務共享的核心就是要建立規范完善的基本公共服務體系，實現基本公共服務均等化。

圖1 基本公共服務的范圍與內涵

《規劃》共分五節對長江中游城市群推進公共服務共享進行表述：一是加強教育科技合作交流，提出大力推動多種形式的教育、科研協同合作交流；二是推進醫療衛生合作，確保醫療衛生資源共享、政策對接，共同應對突發公共衛生事件；三是共同推動文化繁榮；四是聯合開發人力資源，建立一體化的人力資源市場，構建和諧勞動關系；五是創新社會治理體制。從公共服務的內涵范圍來看，《規劃》基本涵蓋了教育、醫療、文化、勞動等方面的公共服務內容，比較全面地謀劃了長江中游城市群基本公共服務建設方向和重點。但是，從精確性、全面性和詳實性的視角來看，《規劃》依然存在以下不足：

其一，創新社會治理體制并不屬于《規劃》表述的“公共服務共享”范疇。廣義上，創新社會治理體制屬于公共服務范疇，但這與當前環境下國家關于基本公共服務的界定并不吻合，實際上社會治理更符合和諧社會構建的應有之義。

其二，缺乏對婚姻、生育、養老、住房等社會保障方面基本公共服務的表述。根據圖1對基本公共服務范圍和內涵的界定，公民從出生到養老都應享受國家基本公共服務，而《規劃》在重視教育、醫療、文化、勞動等基本公共服務共享的同時卻忽略了婚姻、生育、養老、住房等社會保障領域內公民應享受的基本公共服務。

其三，關于公共文化服務共享的表述不夠具體。對于公共文化服務共享，《規劃》僅通過“共同推進文化繁榮”一節簡要提出了長江中游城市群文化合作發展的基本方向和重點，且局限于狹義的文化事業和文化產業。根據國家頒布的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》和《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，公共文化服務共享還應包括體育、旅游等相關產業和事業，促進公共文化服務共享需要實現城鄉、區域均等化，從標準建立、體系完善、組織架構、政策供給等多方面給予關注和支持，而《規劃》并未對此進行詳細具體的謀劃。

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