依法治國視域下的霧霾治理研究

摘 要：《穹頂之下》紀錄片的播出使得“霧霾”成為人們當下人們熱議的話題。我國有關防治空氣污染的法律較為完備，但霧霾治理卻陷入了法治困境，造成這種困境的原因較為復雜，它是立法、執法、司法、守法等因素綜合作用的結果，解決霧霾治理的法治困境也應當從科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法這些維度進行分析。

文獻標識碼：A

文章編號：1008-9128（2015）04-0020-03

收稿日期：2015-01-25

第一作者：魯長安（1982-），男，湖北宜昌人，講師，博士，研究方向：生態文明、生態學、馬克思主義。

當“沙塵暴”一詞漸漸遠離民眾視野之后，“霧霾”一詞近年來甚囂塵上，頻繁見諸于各大媒介終端。伴隨著霧霾天氣的增多，大氣污染也越來越為民眾所詬病。2011年堪稱中國公民霧霾意識“元年”。“2012年冬，中國四分之一國土面積、約6億人受霧霾影響；2013年，中國平均霧霾天數創52年之最；2014年秋至2015年伊始，濃霧頻頻造訪。” [1]“人們在為環境惡化苦惱的同時，也逐漸將關注點轉向霧霾對健康的影響。” [2]資深媒體人柴靜拍攝的霧霾紀錄片《穹頂之下》引起了民眾關于霧霾治理的熱議，片中一句涉及《大氣污染防治法》實施效果的話更給人以當頭喝棒，“《中華人民共和國大氣防治法》還沒有退役之前，我們能不能夠使用它一次，我們能不能夠不要讓它以這樣的面目留在歷史當中?” [3]因此，在建設美麗中國的進程中，如何全面推進依法治國，“用嚴格的法律制度保護生態環境”， [4]走向霧霾治理的法治之路，是本文探討的主題。

一　霧霾治理中的法治困境

霧霾是主要是由于向空氣中排放污染物超標造成的。2013年，《大氣污染防治行動計劃》十條措施由各地區印發，該計劃發布后，“各地區、各部門認真貫徹黨中央、國務院的決策部署，紛紛出臺落實的政策措施，明確了各自的時間表和路線圖。” [2]119但是，有關大氣污染防治的法律法規在實際操作過程中的效果卻差強人意，違法違規、超標排放空氣污染物的情況屢見不鮮。霧霾治理陷入的法治困境主要體現在以下方面：

（一）霧霾治理法治實踐的立法困境

我國已經形成了預防和治理空氣污染物排放的法律體系，但法條規定有待細化。從1979年至今，已經建立了以《環境保護法》為基本，包括《大氣污染防治法》和其它相關配套制度的空氣污染防治體系。此外，《環境影響評價法》、《循環經濟促進法》等法律中也包含涉及防治大氣污染的法條。但是，我國的環境立法看上去很美，卻“既無大錯也無大用”。當前，影響環境法治實踐的立法因素主要包括：“法條規范同立法目標相違背”、“公眾參與有原則、無制度”、“對主體制度的規定有制度規范、無執行措施”、“法律規范有行為模式、無法律后果”、“針對違法行為有制裁措施、無制裁強度。” [5]11—16以PM2.5為例，縱觀我國現行的空氣污染防治法律，對PM2.5只有不屬于“法”的行政規范性的質量標準，《大氣污染防治法》中也沒有的具體規制措施,對于出臺防治PM2.5的法律條文還尚需一些時間。

（二）霧霾治理法治實踐的執法困境

“環保行政執法‘內憂外患’的局面制約了環境法治發展。” [5]19首先，從環保部門的自身因素來看，環保部門執法能力不足、技術保障力不足、環保投入保障不足、環保執法權威性不夠。其次，從來自環保部門以外的制約因素來看，“環保部門難以承受統一監管之重；我國諸多環境污染事故的處理結果總是違法企業收益而環保部門代人受過；地方政府保護落后企業現象非常嚴重”。 [5]19在我國，直接行使環境執法權的環保部門一方面其職權發揮受到約束，目前環保行政管理實行統一管理、部門分工的體制，這就造成了環保部門與部門之間職權劃分不明，在所難免地存在權力交叉、重疊之處。另一方面，環保部門“有心執法”，但由于環保部門在行政部門中的地位和級別比較低，沒有得到相應足夠的重視，處境尷尬。有責無權、權力被架空的現象時有發生，“有幾句順口溜形容了環保執法的現狀：環保不下河，水利不上岸”以及“稅務執法靠發票，工商執法靠執照，公安執法靠手銬，環保執法靠口號”。 [5]21

（三）霧霾治理法治實踐的司法困境

我國的司法機關對霧霾治理的支持和補強作用不夠。有的法院對環保部門申請的強制執行不到位。法院在處理涉及到敏感性強或者影響力大的事件時，即便有人進行訴訟，法院也會在不給訴訟人任何解釋的情況下不予以受理。有學者“曾經對國家司法機關1萬多名干警進行過調查，有50%的人認為為了維護社會穩定，訴訟通常不能夠被提起或者提起之后不予受理。” [5]25而霧霾污染恰好關系到國家或當地政府的形象問題、社會穩定問題，當然也就或多或少地存在環境污染受害者的訴訟不被受理的情況。第二，若環保部門通過正當執法，給予污染企業環保行政處罰，企業拒不履行。環保部門可以申請司法機關強制執行該行政處罰。但由于環保行政處罰屬于非訴執行且不屬于司法機關考評機制中的影響因素，加之強制執行環保行政出發的收益非常小，司法機關與環保部門聯合執法的積極性比較低，由此引發企業違法排放污染物卻受不到應有的處罰。

（四）霧霾治理法治實踐的守法困境

每個人都是環境的消費者，同樣每個人都是環境污染的承受者，因此人人都應該是霧霾治理的責任主體。霧霾治理中需要個人和群體承擔起相應的責任。現實生活中，作為個體的公民和群體的企業違反環保法律的情況屢見不鮮：農村焚燒秸稈；城市私家車車主非法手段通過機動車年檢、獲得環保標志；企業在經濟利益的驅使下，無視社會效益、公眾利益，知法犯法，未批先建，超標排放污染物，以隱蔽手段千方百計逃避環保部門監管等等。守法主體不按法律規定規范自身行為，監管機關又不可能全天候對其進行面面俱到的監管，法律成為擺設、貫徹效果不佳。

二　霧霾治理中法治困境的生成原因

從整體上來說，我國霧霾治理的法治實踐取得了長足進展，但仍存在不少問題。具體而言，霧霾治理法治困境的生成原因，大致可以從影響法治實踐的影響因素如立法、執法、司法、守法等探討。

（一）霧霾治理中法治困境生成的立法原因

第一，立法理念滯后，立法目的與法律規定之間存在張力。環保法制定的初衷是防治環境污染、保護生態環境，首先應當注重的是環境效益。而我國環保法的立法理念仍然是傳統發展觀下人類中心主義理念，將環境效益與經濟效益放置在一起，沒有輕重之分。“在國際上，環境利益優先經濟利益的立法模式已成為當今世界環境立法的主流趨勢。” [6]在我國法律實施過程中，經濟發展的效益似乎已然超過了環境保護的效益。

第二，僅有描述性法律規范、沒有操作性的規定。我國環保法規的一個突出問題就是法律規定需要做什么，卻沒有規定如何做。例如環評法中規定項目規劃的編制和批準需要做環境評價，但環境評價怎么做卻沒有詳細的說明，也就是說環評法的規定只具有象征性的意義，沒有實質性的操作指導性，盡管2009年出臺的《規劃環境影響評價條例》對上面說明的問題在一定程度上了彌補環評法的不足，但這個條例同樣存在很多缺陷，有些該規定的執行措施依然沒有得到硬性規定。

第三，規定了違法事實，但缺乏強有力的制裁措施。環保法規對企業的威懾力弱，其表現就是法律規定的制裁措施較輕，對企業來說處罰無關痛癢。尤其是在經濟發達的今天，現有的《大氣污染防治法》規定的處罰還是幾十年前的水平，對排污的處罰力度比較輕，產生的震懾力有限。企業購買一套凈化空氣設備可能需要數百萬元，對于一些高污染、高能耗、高利潤的污染企業而言，其違法成本反而低于守法成本、低于治污成本，這種低成本的處罰額度不能夠遏制住企業的排污行為，甚至可能會刺激企業的違法。

（二）霧霾治理中法治困境生成的執法原因

一方面，從環保部門執法內部原因來看，主要有：一是環保部門執法權威不足。執法手段單一、執法標準不統一，執法過程中不能夠全面貫徹環保法的精髓，只是簡單地開罰單、收罰款，執法水平不高。二是環保部門執法能力不足。主要體現在環保部門工作人員的數量和素質方面，有很多工作人員并非法律專業出身，業務能力不能滿足環境執法的需要。三是環保部門的保障力不足，尤其是在技術保障力和資金保障力兩個方面。國家對于建設環保部門需要設備、儀器等技術手段和環保部門行政管理的支持力度整體較低。四是環保部門統一監管的職責難以實現。在整個政府系統的運作中，環保部門雖然有法律規定的環境監管權，但環保部門在政府各部門中的地位和作用遠不及經濟部門、教育部門等，所以造成了環保部門話語權處于弱勢地位的問題。

另一方面，從環保部門執法外部原因來看，“大氣污染治理涉及行業十分廣泛，面臨著深層次的利益取舍。不同行政區域利益取向不同，必然影響大氣污染治理的實施效果。” [2]129主要體現在：地方政府處于政績的考量袒護當地企業的現象十分嚴重。一個項目的建設需要經過經濟主管部門、行業主管部門和環保部門等相關部門的審批，很多情況就是環保審批經常被置于可有可無的狀態，大量建設項目未批先建，完工后出現污染情況，地方官員為避免問責，會采取何種措施將事態化小、化了，治理污染的責任就轉嫁到了地方政府手中，環保部門則被冠之以“行政不作為”的罪名代人受過。

（三）霧霾治理中法治困境生成的司法原因

立法的缺陷導致了霧霾法治治理效果不佳的先天不足，環保執法效果差加劇了這一不足，司法就成為國家干預污染的最后一線希望。不幸的是，司法在霧霾法治治理上發揮的作用也是有限的，霧霾也突破了這最后一道法治防線。

司法過程中存在這樣的情況：法院受理難審理、審理難執行。一般而言環境污染受害者提起訴訟勝訴的概率比較大，企業違法在先，正是由于其違法在先：不符合建設規定、審批手續不合法、資金條件不充足等等，即便法院作出判決，判決也有可能得不到執行，造成司法的被動。另外，若環境污染受害者不采取訴訟方式表達合法訴求，而采取暴力抗污的形式，那么污染者就有可能不被追究責任，暴力抗污者反而會因暴力遭到法律制裁。污染無罪，抗污有罪的例子也很常見，“有數據表明，我國群體性糾紛事件大約有25%與環境污染和自然資源的開發利用有關。” [5]26在政府袒護、環保無力、法院不受理的情況下，污染受害者進行“自力救濟”，其結果是或被抓、或被關、或被定性為擾亂社會治安、破壞社會生產等。

（四）霧霾治理中法治困境生成的守法原因

霧霾的頻發，既有氣象原因，也有污染排放的原因，其實質是“天災”背后的“人禍”。企業作為一個群體“經濟人”，本身是理性的，也會趨利避害，同時以追逐利潤最大化為目標，如果損害環境所致的違法成本比較輕微，而在違法行為中能夠獲得的利潤又遠超違法成本，那么企業極有可能會冒著違法的危險、干著危害環境的行為、賺著以犧牲環境為代價的利潤。道德上的譴責或者要求企業承擔更多的社會責任則更是顯得“有氣無力”。

生活在物質依賴性較強的當下，作為公民個體有些人片面追求物質享受，為滿足自身的享受主義，奉行不健康、不環保的生活理念，在環境保護面前幾乎沒有任何行動力，高能耗的生活方式如住豪宅、開豪車、高消費等使得霧霾更加頻發。盡管國家層面不斷宣傳綠色消費、環保出行，但宣傳只停留在口號層面，沒有實際約束力，個人愿意遵守證明其道德水平高，不遵守也不會有任何后果，甚至這些宣傳口號連道德約束力都沒有。公眾不僅僅是霧霾污染的受害者、也是霧霾污染的施害者，因此“只有當綠色低碳的生活理念成為社會個體普遍追求的生活方式，才能降低霧霾發生的頻率。” [6]

三　霧霾治理的法治對策

2013年，國務院公布了《大氣污染防治行動計劃》從宏觀角度的視野規定了未來我國五年之內的大氣污染防治規劃和減排目標。從霧霾治理的法治機制來看，法治治理霧霾是一項復雜的任務，離不開科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法之間的相互配合。

（一）科學立法是霧霾治理的法治前提

第一，樹立生態優先的立法理念。環保立法的首要任務是保護環境，環境保護和經濟發展兩者并非完全對立，兩者可以找到一個平衡點，從而得到兼顧，經濟發展必須與環境保護相協調，以犧牲環境為代價的經濟發展是不能可持續發展的，“先污染、后治理”必將付出慘痛的代價。

第二，完善立法內容，詳細規定操作性措施。將PM2.5的監測、治理、防控等相關指標納入到法律規定之中，建立霧霾監測和預警機制、污染防控規劃。西方歐美發達國家的空氣污染治理法律體系可以給我們提供借鑒。“以美國為例,美國的《清潔空氣法》在1990年經過修改,修訂后的《清潔空氣法》對美國空氣污染的治理起到了促進作用。除了《清潔空氣法》，美國還有《空氣污染控制法》（1955年）、《機動車空氣污染控制法》（1965年）等等，各州也根據排放指南制定了相關標準。” [7]將這些領先的立法成果引用到我國環保立法過程中，對于法治治理霧霾具有重要的實踐指導意義。

第三，加大環保違法行為的處罰力度，使環保法規更具有威懾力。當前，我國《大氣污染防治法》中的硬性約束規定明顯不足，應在法律條文中規定加大對違法排污企業的處罰。就像美國《清潔空氣法》中的做法一樣，“對違法排污者實行按日計罰；而且對于主觀上故意排放或隱瞞排放，以及篡改、捏造排污數據的行為予以刑法追究。” [8]只有采取嚴格的處罰措施，才能徹底改變企業守法成本高、違法成本低的現狀，進而有利于大氣環境的改善和霧霾的治理。

（二）嚴格執法是霧霾治理的法治根本

一方面，要強化環保部門的權責一致性。一是要提高環保部門在政府各部門中的地位，賦予環保部門更強有力的執法權，二是要給予環保部門更多的高素質人員保障。吸收高素質人才加入到環境執法隊伍，對參與環境執法的工作人員進行定期培訓，增強環保執法人員的綜合素質，提升其執法的業務能力。三是要給予環保部門充足的技術保障和經費保障。在環保技術投資領域應舍得“花本錢”，所謂“巧婦難為無米之炊”，“從發達國家治理環境的經驗來看，只有環保經費投入占GDP總量的2%，才能維持環境質量現狀；投入占3%以上，環境質量才能改善。當前我國環保經費的投入總額僅占GDP總量的1. 5%左右。” [9]

另一方面，要完善政府責任制。考量政府政績除了經濟發展、社會穩定這些傳統指標外，應當將環境指標納入考核體系。通過建立嚴厲的環保問責制，對不作為政府、“護短”政府或部門直接負責人員給予嚴厲懲處，明確各級政府的環保職責，要求地方政府根據環保部門確定的污染防治目標、任務和保障措施，開展施政行為，改善環境質量；環境質量不達標的區域，當地政府要在規定期限內治理污染并按期達標。此外，政府還可以通過設立環境熱線網站、開通環境投訴熱線以及利用新型媒介手段等新媒體平臺了解民眾環保呼聲。

（三）公正司法是霧霾治理的法治保障

完善有關環境污染案件的司法訴訟機制。司法手段是實現法治治理霧霾的最后保障。不僅與大氣污染有直接利害關系的個人可以提起訴訟，由于霧霾涉及到了全體公民的利益，所有設立環境公益訴訟制度就顯得尤為必要。美國就是運用這種方式將公眾調動起來參與到環境保護之中，不管公民有沒有在該污染案件中受到利益損失，公民都可以通過訴訟的方式對相關主體提起訴訟。2013年修訂的《民事訴訟法》第55條規定了這項制度：“對污染環境等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”因此，一旦遇到人民法院無故不予受理的案件，社會組織可以通過向人大提出立法監督或檢察機關司法監督這個渠道進行訴求表達。