韓國公職人員財產申報制度的確立及對我國的啟示

張 琪

(首都師范大學管理學院，北京 100048)

韓國在經濟社會的轉型過程中，由于高層領導忽視甚至縱容腐敗的蔓延，使得腐敗問題愈演愈烈，嚴重阻礙了政治、經濟和社會的健康發展。為徹底解決腐敗問題，韓國從20世紀60年代開始推行一系列的反腐措施，其中最重要的組成部分就是公職人員財產申報制度。公職人員財產申報制度等反腐戰略的完善和實施，使得困擾韓國多年的腐敗問題得到有效遏制，據透明國際發布的2014年清廉指數排名，韓國在被調查的177個國家中排在21位，①屬于比較廉潔的國家。目前，我國也面臨著腐敗的困擾，黨和國家中央領導集體提出要把反腐敗斗爭當作主要任務來抓，公職人員財產申報制度是重要的制度工具之一。[1]同時，韓國與中國同屬東亞發展中國家，有類似的發展歷史和相似的歷史文化背景，因此，考察韓國公職人員財產申報制度的構建歷程及其遇到的阻力，對我國公職人員財產申報制度的建立具有一定的借鑒作用。

一、韓國公職人員財產申報制度的發展歷程

韓國公職人員財產申報制度從1960年正式提出到現在基本成熟歷經了半個多世紀，通過對相關文獻的考察和分析，韓國公職人員財產申報制度的發展大體可以分為以下三個階段。[2]

(一)初步探索階段(1960－1979)

李承晚政府的統治使得獨立后的韓國產生了嚴重的腐敗問題，且由于李承晚政府并無意開展真正的反腐工作，導致腐敗日益猖獗，引發公眾的強烈不滿。1960年，韓國爆發“4·19革命”，李承晚政府倒臺。新上任的張勉政府吸取李承晚政權覆滅的教訓，著手開展反腐工作，采取了一系列肅貪反腐措施，其中最具深遠意義的就是1960年民主黨向國會提交的《公務員財產登記法案》。該法案要求行政部門二級以上公務員和教育、軍隊、司法、國企等部門一定級別以上的公職人員自愿申報本人、配偶以及同一戶籍內直系親屬的財產，且申報內容不予公開。由于當時并不具備實施財產申報制度的主客觀條件，該法案最終未能通過。

1961年，樸正熙執政，他在大力發展經濟的同時也不斷加強反腐敗工作，力圖塑造廉潔的政府和公務員形象。1964年7月，樸正熙政府出臺了《關于公務員財產申報的國務總理指示》，該指示所規定的申報義務主體較1960年的提案有所擴大，要求行政部門三級以上公務員和相當級別的公務員、四級行政機關長等自愿申報財產，申報結果不公開。由于缺乏法律支持以及制度本身存在的缺陷，此次公職人員財產申報制度只實施了一次便中斷。

雖然這一階段的公職人員財產申報制度均以失敗告終，但它為以后韓國財產申報制度的建立奠定了制度基礎，同時，也使社會公眾加深了對公職人員財產申報制度的了解和認可。

(二)基本確立階段(1980－1992)

樸正熙之后，全斗煥執政，并發動聲勢浩大的“社會凈化運動”，以證明其政權的合法性和正當性。在此階段，韓國公職人員財產申報制度有了突破性的進展。1981年底，國會通過了《公職人員倫理法》，對財產登記的主體、內容、種類、審查機構等做了明確的規定，標志著韓國正式建立了公職人員財產申報法律制度。該法案于1983年1月1日正式生效，為減少制度實施時的阻力，《公職人員倫理法》施行令規定采用分階段實施的原則。第一階段(1983)要求副部級以上的官員和市、道警察局長、地方國稅廳長、韓國銀行總裁等登記財產;第二階段(1985)將登記義務主體擴大，要求部分三級和四級以上的公職人員也必須登記財產。[3]雖然此階段的財產申報制度較之前有很大的進步，但遺憾的是，財產申報制度中最為核心的財產公開制度被排除在外，使財產申報制度的實施效果大打折扣。

《公職人員倫理法》實施后，盧泰愚政府分別于 1987、1988、1991 年三次對其進行修訂，[4]將申報主體的范圍擴大到四級以上的公職人員和部分處于重要職位的五六級公職人員。此外，盧泰愚總統還于1988年率先公開自己的財產，為后期財產公開制度的確立奠定了基礎。

(三)健全完善階段(1993至今)

1993年，金泳三執政后對《公職人員倫理法》做了全面修訂，第一次以法律的形式確定了財產公開的原則，并將財產登記義務主體的范圍由原來的三級擴大到九級，增加了財產申報制度的覆蓋范圍。此外，金泳三政府還推行了金融實名制等一系列的配套措施，為財產申報制度的順利實施創造了有利的外部條件。這次大范圍的修訂使得韓國公職人員財產申報制度基本健全。之后，金泳三政府雖多次對《公職人員倫理法》進行修訂，但修訂的內容僅限于細節上的更正或補充，并沒有太大的變動。

繼金泳三之后，金大中將反腐的重點放在預防上，通過了一系列的防腐措施。2001年，韓國通過了《防止腐敗法》，進一步完善了財產申報制度的配套制度。金大中在任期內將可能滋生腐敗的部門所屬公務員登記范圍由原來的四級擴展到七級，還將原有登記到九級的公務員部分上調到七級，使財產登記主體的范圍更加合理。之后，金泳三的后繼者們根據韓國的實際情況繼續對財產申報制度進行修訂和完善，使得公職人員財產申報制度在韓國基本成熟，并在預防腐敗方面發揮著重要的作用。

二、韓國公職人員財產申報制度確立的阻礙

韓國是亞洲地區較早開始實行公職人員財產申報制度的國家，經過五十多年的醞釀、修訂和完善，目前已經形成比較成熟和健全的制度。但韓國公職人員財產申報制度的建立并不是一帆風順的，期間也經歷了重重的阻礙。

(一)利益集團的阻撓和破壞

任何新制度的實施都會損害一部分利益集團的利益，并遭到他們的強烈反對。公職人員財產申報制度要求一定級別以上的公職人員申報私人財產，并接受相關機構的審查和監督，該制度一旦執行，部分貪污腐敗的公職人員的不法財產很可能會暴露，其腐敗行為也會隨之曝光。因此，既得利益集團會極力阻止該制度的制定和實施。1960年，民主黨向國會提交《公務員財產登記法案》時，國會就以現有法令完全足以處罰有不正當行為的公職人員，沒有另立他法必要為由，將其擱置。[5]在此之后，利益集團也多次阻撓財產申報制度的立法進程，直到1983年國會才正式通過《公職人員倫理法》，歷經二十多年。

(二)社會公眾的參與度低

韓國建國后，李承晚政府和樸正熙政府先后將重點放在國內權力斗爭和經濟發展上，忽視了國內的民主政治建設，導致國內腐敗蔓延，權錢交易成為常態。由于政府偏好以專制的方式統治民眾，致使公眾的政治參與渠道缺乏，且公眾普遍對政治比較冷漠。公眾并不關心財產申報制度的發展狀況，也沒有意愿和意識要求公職人員申報財產。樸正熙在當政期間，在國內塑造威權主義的國家體制，禁止一切政黨和社團活動，使得公眾的政治參與度迅速下降，公職人員財產申報制度在這十幾年間并沒有較大的發展，基本處于停滯狀態。

(三)財產公開環節缺失

韓國于1960年正式提出公職人員財產登記制度，但直到1993年，才正式將財產公開制度納入其中，在此之前，財產登記的內容一直處于保密的狀態。財產公開環節的缺失不僅為公職人員不實申報、瞞報私人財產創造了條件，增加了相關機構對申報內容進行審查的難度，還無法發揮大眾媒體、社會公眾、民間團體等的輿論監督力量，使財產申報制度無法發揮其應有的預防腐敗的作用。同時，財產公開制度的缺乏還大大降低了公眾對制度的認同感，進一步削弱了公眾對財產申報制度的參與熱情。

三、韓國公職人員財產申報制度對我國的啟示

我國于1994年就將公職人員財產申報制度納入立法規劃，但直到現在仍未建立相關的法律制度，公職人員財產申報制度的實踐仍停留在政策規定的層面上，很難發揮其預防腐敗的作用。韓國與中國具有相似的政治文化背景，同樣受到儒家文化的影響，也經歷過中國目前正在經歷的“社會轉型期”，因此，可以從韓國公職人員財產申報制度確立的過程中吸取有益的經驗和啟示。

(一)加快財產申報制度的立法進程

1983年之前，韓國公職人員財產申報制度是以行政指令的形式發揮作用的，但由于缺乏法律的權威性、強制性和剛性，在二十多年間只實施了一次便宣告中斷，基本處于廢置的狀態。1983年《公職人員倫理法》生效后，韓國公職人員財產申報制度才得到迅速發展，大批登記義務者按照要求申報財產并接受相關機構的監督。目前，我國也面臨著同樣的問題，由于政策性規定的執行力有限，這就為公職人員隱報、瞞報私人財產提供了彈性空間。因此，我國急需將財產申報制度由政策性規定上升到法律的層面，制定統一的《公職人員財產申報法》，以強制性的法律確保公職人員財產申報制度的順利有效實施。

(二)合理擴大財產申報主體的范圍

韓國財產登記義務主體的范圍是逐漸擴大的，且隨著國內政治經濟的發展和腐敗情況的變化而不斷修改。韓國登記義務主體的范圍經歷了由原則上的二級擴展到九級，而后又上調到七級的變化，并根據腐敗發生的潛在可能性適時增加或減少需要申報的部門人員，具有很強的靈活性和針對性。我國應借鑒韓國的經驗，合理擴大申報義務主體的范圍，不可急于求成的將所有公職人員均納入財產申報的主體范圍，應根據我國的政治經濟特點和文化傳統，設置合理的申報義務主體范圍。

(三)分階段逐步完善財產申報制度

韓國在執行《公職人員倫理法》時，采用了分階段實施的原則，先副部級后三級和部分四級公務員申報財產，逐步擴大需要申報的義務主體范圍。且韓國在制定財產公開制度時也遵循了循序漸進、分步實施的原則，一開始并沒有將財產公開納入財產申報中，直到1993年才要求申報財產公開，將制度變革的阻力降到了最小。由于我國比韓國面臨更加復雜的政治局面，國內各方主體利益交錯，因此，我國在制定和實施財產申報制度時更應全盤考慮，分階段實施，逐步完善，不可急于求成。我國可以先在地方試點，然后以法律的形式在全國推行;可以先縣處級以上干部申報，然后基層干部申報;申報內容可以先部分公開，然后完全公開。

(四)制定財產公開制度

財產公開是財產申報制度的核心環節，是確保財產申報制度有效實施的關鍵。雖然財產公開可能會使公眾將關注點放在官員財產的數量上，而非合法性上，對官員的工作積極性產生一定的負面影響，但其積極作用是毋庸置疑的。財產公開一方面使官員的財產暴露在陽光下，增加了官員腐敗的成本，可以抑制官員腐敗的動機;另一方面還能發揮公眾和媒體的監督力量，對官員財產的合法性進行監督。韓國在1994年實施財產公開制度后，部分腐敗官員迫于壓力，自動離開職位，這反映了財產公開所擁有的巨大力量。[6]因此，我國在制定公職人員財產申報制度時一定要突出財產公開的環節，使其發揮應有的作用。

(五)完善相關配套制度

公職人員財產申報制度是眾多反腐工具的重要組成部分，其作用的發揮需要其他配套制度的支持。金泳三政府在執行《公職人員倫理法》時推行了金融實名制等配套措施，以防止官員隱匿財產，為財產申報制度的實施創造了有利的外部條件。之后，盧武賢、李明博等政府又相繼出臺了金融交易信息事先查詢制度、不動產信息事先查詢制度等一系列配套制度，使財產申報制度更加完善。目前，我國財產申報制度相關的配套措施十分缺乏，應盡快建立金融實名制、個人信用制、不動產信息查詢制等相關制度，并將財產申報制度和刑法、反腐敗法等銜接起來，使制度更加完整。

注釋:①參見網址 http://www.transparency.org/cpi2014/results。

[1]王越芬，馬姝悅.習近平加強黨的純潔性建設思想及其現實價值[J].哈爾濱學院學報，2015，(4).

[2]董瑞.韓國公務員財產申報制度的構建路徑及對我國的啟示[J].安徽行政學院學報，2012，(1).

[3]曹瑋.金泳三政府改革公職人員財產登記與公開制度研究[D].復旦大學，2012.

[4]孔凡河.韓國官員財產申報制度的路徑變遷及啟示[J].行政論壇，2010，(6).

[5]王偉，等.中國韓國行政倫理與廉政建設研究[M].北京:國家行政學院出版社，1998.

[6]周金戀.韓國公職人員財產登記制度的演變及其啟示[J].河南社會科學，2006，(6).