財政如何發揮國家治理基礎和重要支柱作用?

中共十八屆三中全會《決定》指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，并明確提出要“建立現代財政制度”。這是對財政目標定位的一個重大調整，也是對財政認識的一個重大突破。

財政何以成為國家治理的基礎和重要支柱？這是由財政業務的屬性和財政在國家治理中的重要地位決定的。首先，財政業務側重價值形態管理和結構性、針對性調節特征，決定了財政既可以覆蓋全部同時又便于統籌協調，具有國家治理中其他宏觀調控部門或手段無法比擬的優勢，進而能夠有效擔當國家治理的基礎和重要支柱。其次，財政作為重要的政策工具和手段，通過預算收支安排調節國家治理主體各方的利益關系，通過財政稅收政策調整政府與市場相關主體的關系，通過政府間財政體制的安排調整政府間關系，可以說財政本身的決策、執行運轉等就直接體現了國家治理的重要內容。再次，財政是國家治理各要素運行的重要保障。不僅各項事業發展需要財政提供財力保障，國家治理的各主體、各規則、各要素的培育發展和治理機制的形成，都離不開財政相應的資金和政策保障。過去我們常講財政是庶政之母，從這個意義上說，財政還是國家治理之母。

那么，財政如何發揮“國家治理的基礎與重要支柱”作用呢？從內在邏輯來看，建立現代化的財政制度將為國家治理現代化奠定基礎，而促進國家治理現代化，現代財政制度應具備以下五個特征：一是民生性，決策民來定，績效民來評；二是法制化，多元主體要達到利益平衡，必須有法制來維持；三是公開透明，要保障人民能夠參與和評價，必須公開透明讓老百姓知情；四是效率化，應對資源約束和財政管理現代化還要求提高效率，這是眼睛向內化解矛盾問題的基本出路；五是科學化，要兼顧當前和長遠實現可持續發展，建立穩固的財政。

具體來看，財政推進國家治理現代化需要從完善預算管理制度、建立健全稅收制度體系、健全事權和支出責任相適應的財政體制等幾個方面入手。在完善預算管理制度方面，要加快建立完整、規范、透明、高效的現代預算制度，通過進一步完善全過程管理、全口徑管理、建立健全中長期預算管理體系來促進預算結果最優化、保證政府性財政資源全部納入預算管理體系并解決財政的可持續發展問題。在建立健全稅收制度體系方面，根據不同時期經濟社會的特點和稅收目標的側重點，調整完善稅制結構，優化直接稅和間接稅比例，逐步提高直接稅比重。在健全事權和支出責任相適應的財政體制方面，一是合理劃分中央和地方與事權相適應的支出責任，適度上移部分中央事權和支出責任；二是在保持現有財力格局總體穩定的基礎上，結合稅制改革，進一步理順中央與地方收入劃分；三是增加一般性轉移支付。通過構建這樣一套中央和地方事權與支出責任相適應的財政體制，實現培育地方政府為責任政府的目標，以更加積極、主動的姿態發展地方經濟、保障人民生活。

(作者單位：財政部科研所財政與國家治理研究中心主任)