中美地震應急避難場所比較研究＊

李紅梅 劉 寧 魏艷旭 王恬恬

1）河北省地震局，石家莊050021

2）河北傳媒學院，石家莊050071

（作者電子信箱，李紅梅：lhm＠eq－he.ac.cn）

引言

地震應急避難場所可在震時臨時安置受災人員，使震區群眾及時避難避險，有效抵御余震危害，是行之有效的非工程性震害防御措施之一。本研究在調研美國地震應急避難場所情況的基礎上，從地震應急避難場所的管理主體、分類、配套設施等方面比較與我國的異同，分析美國在地震應急避難場所建設方面的可資借鑒之處，提出對我國地震應急避難場所建設的啟示。

1 美國的地震應急避難場所

在美國，應急避難場所建設是各級應急規劃的重要組成部分，各種類型、大小的應急避難場所分布在全國各地，在防范颶風、雪暴、火災、地震、化學污染、恐怖襲擊等災害方面發揮著重要作用［1］。但是，與颶風、火災等災害相比，地震屬于較小概率災害，美國很少有地震專用的應急避難場所，多數避難場所是針對風暴等氣象災害而設并兼用作地震應急避難場所。盡管如此，不論應對何種自然災害，美國各類應急避難場所都是為給災民提供臨時居所而設，其建設、管理、維護和啟用都會遵從一些基本規范，從而表現出一些共性特征。因此，本研究將介紹美國應急避難場所建設的共性特征，而不僅僅局限于地震應急避難場所。

1.1 管理

美國應急避難場所相關工作主要在郡、縣等地方級層面，主要由當地非政府組織管理，如紅十字會，并且和當地政府在規劃、基礎設施建設方面密切配合，以滿足當地需求。如果需要的話，還可以得到州政府乃至聯邦政府的支持［2］。

1.1.1 非政府組織

非政府組織，包括紅十字會、地方社區、企業、學校、宗教部門等，在提供應急避難服務方面擔當重要角色。應急避難場所一般由專業人員負責管理，包括受過良好訓練的避難場所管理人員和經驗豐富的志愿者，他們一起為受災者提供兒童和老年人看護、開展娛樂活動、提供精神和情感支持，以及藥物、衣物、毛毯和個人衛生用品等服務。

如2006年紅十字會賓夕法尼亞分會就啟動了一項社區避難場所項目。該項目由紅十字會領導，并從美國鋼鐵基金會獲取了8萬美元的資金支持。該項目為社區志愿者提供了救災工具，并提供開放和維護避難場所等相關技能的培訓。該項目購置有5輛拖車，每輛都配備有足夠為100人提供避難場所需用的設備，可以覆蓋5個社區。

1.1.2 政府機構

政府機構，主要是各級應急管理部門，其主要職責是為避難場所的運作和管理提供指導，保證避難場所具有足夠大的容量，并且妥善安排相關程序，以確保災時各機構間密切協作。

聯邦政府在應急避難場所管理方面的作用主要表現在兩方面：一是通過公共保健、緊急救助、住房、人力資源等服務，為支持創建地方和州級避難場所提供政策、指導和資源［3］；二是當總統宣布有重大災難發生時，聯邦緊急事務管理署通過自身的公共支持項目，為避難場所建設和醫療救護提供資金支持，尤其在某些重大災難導致避難場所的需求超過了州級承受力時，聯邦政府必須做好準備提供支持。

1.2 功能

簡言之，美國對應急避難場所的功能定位是提供短期避難場所和滿足基本生存需要的服務。具體來說，應急避難場所除用作臨時居所之外，還具有多種功能［4］：為家庭成員災后重新匯合提供場所；獲取災害救助的報名點；獲取最新災情、人員傷亡、應急反應和恢復重建等相關信息的地點；當進入災后救援和恢復重建階段時，避難場所為災民提供滿足當前需求的相關服務。

1.3 類型

美國應急避難場多數建在學校、教堂、公共活動中心、軍械庫等滿足特殊建筑需要或其他要求的場所。從其針對的人群來看，主要可分為3類［5］：

（1）普通大眾避難所（General Population Shelters）。此類避難所主要考慮滿足一般大眾的避難需求，多數都經過當地紅十字會檢測達到一定標準，配備有水、電、食品、洗漱設施等生活必備用品，有至少滿足最小需求的管理人員。

（2）特需避難所（Special Needs Shelters）。在考慮到一般大眾避難需求的基礎上，針對一些有特殊需求的人士，如老年人、殘疾人、寵物飼養者等，設置有滿足特殊需求的特需避難所。

（3）臨時避難所（Shelters of Last Resort）。當遇到大型災難造成應急避難場所緊張時，可能需要臨時增設一些避難所，如臨時征用游艇、帳篷、空置建筑物、軍營、學生宿舍等。這些避難所通常沒有預先配置好的管理人員，也缺乏配套生活設施，只是提供臨時躲避場地。

2 中國的地震應急避難場所建設

我國對應急避難場所的建設起步較晚，從2003年起，開始推進地震應急避難場所建設，并于2003年10月建成全國第一個應急避難場所——北京元大都城垣遺址公園應急避難場所。2004年9月國務院下發的《關于加強防震減災工作的通知》（國發［2004］25號）明確指出，“要結合城市廣場、綠地、公園等建設，規劃設置必需的應急疏散通道和避險場所，配置必要的避險逃生設施”。按照此要求，中國地震局發布了《關于推進地震應急避難場所的意見》，積極推動省會城市和百萬人口以上城市災害應急避難場所的規劃設計，對應急避難場所的規劃原則、建設思路、管理要求等提出了建議，并要求各省、自治區、直轄市地震局要加強與各地政府的溝通，先在有條件的城市完成建設試點工作，隨后在轄區范圍內推進。從此，應急避難場所建設在全國逐步展開。截至2011 年底，全國各地已建成應急避難場所5 771個，總面積36 734多萬平方米，預計可容納人口11 159萬人。

盡管如此，我國地震應急避難場所的數量和配套設施仍離現實需求有較大差距。這些避難場所的設施普遍不夠完善，飲水、如廁等基本生活服務難以保障。

3 比較

3.1 管理主體

為受災者提供避難場所是一項復雜的工作，需要各機構間的計劃協調、及時部署以及包括非政府組織、私營部門、各級政府在實施階段的相互配合。在我國，地震應急避難場所平時基本上是由政府機關管理，在震時才會發動和聯系社會力量協助提供醫療衛生、心理救援等服務。而美國應急避難場所則無論震時還是平時，都主要由紅十字會等非政府組織來管理，各級政府機構包括應急管理部門在內，只是輔助管理，提供業務指導和工作協調［6］。

3.2 分布范圍

美國的應急避難場所起步較早，早在2008年，國家避難場所系統的統計數據就顯示，美國至少有3 800多個應急避難場所。且這些避難場所多歸郡、縣等地的基礎機構管理，這表明美國應急避難場所的分布較為密集，且無論是在大中型城市，還是在郡縣級地區，都有較為廣泛的分布［5］。相比而言，我國由于此項工作起步較晚，目前應急避難場所的設置在數量上還遠遠不能滿足需求，與美國相距甚遠。且我國相關部門建設應急避難場所的思路是先在大中型城市試點，然后再逐步推廣，這造成目前我國應急避難場所在空間上分布不均，集中分布在較為發達的大中型城市，而小城市乃至鄉、鎮等地區則幾乎沒有。

3.3 配套設施

美國的應急避難場所十分重視相關配套設置的建設，幾乎每個應急避難場所都有經過培訓的有經驗人員參與管理和維護，相關生活設施包括水、電、衛生、食品等物資配備也比較齊全［7］。在我國，盡管已經出臺《地震應急避難場所場址及配套設施（GB 21734—2008）》［8］這一國家標準，提出了較為細化的應急避難場所配套設施建設標準，但由于我國目前應急避難場所建設還正處于推進階段，很多避難場所的配套設施建設還很不完善，遠遠不能達到國家要求。但可喜的是，避難場所建設正在逐步規范化，如北京的元大都城垣遺址公園作為我國第一個地震應急避難場所，其各方面配套設施已較為健全，目前可提供11 種應急避險功能，有13種150多塊應急避難場所標志和39處避難疏散區，應急供電、供水、物資儲備、衛生防疫等設施配備齊全。

4 對我國地震應急避難場所建設的啟示

4.1 充分發揮社會力量參與地震應急避難場所的管理和運作

美國應急避難場所的管理以非政府組織為主，像紅十字會、宗教組織、企業、學校、社區等社會力量，在確保應急避難場所發揮救災功能方面起著舉足輕重的作用。例如，紅十字會協助檢查場所設置是否符合救災標準并提供醫療服務；宗教組織提供人道主義無償志愿服務；企業等提供資金及設備援助；等等［9］。目前我國應急避難場所的管理主要還是依靠政府部門，并未充分發揮社會力量參與其中，盡管在震時也有紅十字會等相關社會團體參與提供服務，但就整體的管理和運作而言仍是輔助性質。建議我國平時在應急避難場所的管理工作中，加強與相關社會團體的溝通聯系，聽取他們關于此項工作的合理建議，必要時還可聯合這些社會團體建立管理委員會，充分發揮其在各自領域的優勢和主動提供服務的積極性。

4.2 充分考慮特殊社會群體對地震應急避難場所的需求

特殊群體如少兒、老人、殘疾人等，往往較之常人對地震應急避難場所有更多的需求，如需要護理人員、需要無障礙設施、需要準備一些專用藥品等。因而，在避難場所建設時，不僅需要考慮一般人的基本生活需求，還應照顧到這些特殊人群的需求。美國的應急避難場所在此方面工作比較細致，建立有針對特殊群體的特需避難場所［1］。我國目前尚沒有專門針對特殊社會群體單獨設立避難場所，但在國家標準《地震應急避難場所場址及配套設施（GB 21734—2008）》［8］中，已對避難場所的“無障礙設施”建設有明確規定。但在具體實施中仍未對特殊群體的特殊需求做到足夠的重視，目前的避難場所多是主要針對普通社會群體的基本生活需要而設，今后需要在服務特殊社會群體方面加強工作。

［1］U.S.Department of Energy.Natural Phenomena Hazards Design and Evaluation Criteria for Department of Energy Facilities.DOE－STD－1020－2002.Washington，DC.January，2002.［2014－08－19］.http：∥energy.gov／sites／prod／files／2013／07／f2／STD－10202002.pdf

［2］The National Governors Association.Governors’s Guide to Mass Evalucation 2014.［2014－08－19］.http：∥www.nga.org／files／live／sites／NGA／files／pdf／GovGuideMassEvacuation.pdf

［3］Federal Emergency Management Agency.Taking Shelter From the Storm：Building a Safe Room Inside Your House.FEMA 320.Second Edition.March，2004.［2014－08－19］.http：∥www.rhinovault.com／fema320.pdf

［4］Federal Emergency Management Agency.Design and Construction Guidance for Community Safe Rooms.FEMA 361，Second Edition.August 2008.［2014－08－19］.http：∥www.fema.gov／media－library－data／20130726－1508－20490－8283／fema＿p＿361.pdf

［5］Federal Emergency Management Agency.Emergency Food ＆Shelter Program.April，2014.［2014－08－19］.http：∥www.fema.gov／media－library－data／1400100226157－9d8929bd1ac8d465c643da765d89020c／Fact%20Sheet－Emerg%20Food%20Shelter%20Prog－April%202014＿clean.pdf

［6］Federal Emergency Management Agency.National Disaster Housing Strategy.Janarary 16，2009.［2014－08－19］.https：∥www.fema.gov／pdf／emergency／disasterhousing／NDHS－core.pdf

［7］Federal Emergency Management Agency.National Shelter System Fact Sheet.May 1，2014.［2014－08－19］.http：∥www.fema.gov／media－library－data／1400184377690－5678e11babf8eadb5ba56e751c975f2f／Fact%20Sheet－National%20Shelter%20System－April%202014.pdf

［8］中華人民共和國國家質量監督檢驗檢疫總局，中國國家標準化管理委員會.GB 21734—2008 地震應急避難場所 場 址及 配 套 設 施.（2008－05－07）［2014－08－19］.http：∥a.9001.net.cn：5533／upload／2009／9／200991764278001.pdf

［9］Federal Emergency Management Agency.Design and Construction Guidance for Community Shelters.FEMA 361.July，2000.［2014－08－19］.http：∥www.rhinovault.com／fema361.htm