論強化政府的生態責任

作者簡介:趙靜(1976－)，女，遼寧撫順人，講師，從事環境與資源保護法研究。

基金項目:黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目“黑龍江省生態環境公私合作治理機制研究”(14E002)。

DOI 10.13356/j.cnki.jdnu.2095－0063.2015.02.011

一、強化政府生態責任的必要性

(一)應對生態危機的需要

當前，我國的生態危機日趨嚴重、惡化，面臨的生態環境形勢極其嚴峻。相當多的地區環境污染日益嚴重，而森林植被破壞、草場退化、荒漠化等生態破壞現象也呈逐年上升趨勢。越來越多的有識之士認為，整個地球的環境問題，僅靠技術上的修補是無濟于事的，要保護地球，解決生態問題必須要依靠政府，要把對生態的關注納入到政府政策的制定、發布和執行上來，對公眾環境意識的培養、對公眾參與環保的支持和扶助上來。唯如此，才能減緩環境惡化的態勢，才能實現并滿足公共利益的需要。這突出體現在:其一，政府需要制定發布有利于生態發展的政策，制定環境保護計劃并按期實行;其二，政府需要向社會提供有利于環境保護的公共物品和服務;其三，政府需要通過有效的環境執法活動，制止環境違法行為，提高環境治理效果;其四，政府要加強對公眾的生態環境教育，培養公眾的環境意識;其五，在環境問題的處理上，唯有政府可以協調和平衡各利益相關主體、各行業以及各部門的沖突，倡導各主體合作治理環境。強化政府生態責任是加強環境保護，提高環境治理效果，實現環境善治的一個重要環節。應對生態危機，政府起著不容忽視的作用，所以必須強化政府的生態責任。

(二)建立生態文明法律制度的必然要求

生態文明建設是一個長期的系統工程，需要多方進行努力。保護生態環境，建設生態文明必須依靠制度。習近平總書記指出，“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”。加快生態文明法律制度建設是實現中國夢的路徑保障。而相關制度的制定和實施完全靠市場和公民個人是無能為力的，政府是社會公共利益的代表，它所具有的行政權力賦予了政府制定制度和實施的能力，因此，生態文明建設需要政府的全力配合和支持。建立生態文明的法律制度，必須有效約束開發行為，強化生產者環境保護的法律責任，加大對違法行為的處罰力度，只有政府通過行政、經濟、法律、技術等手段對上述行為加以干預，才能將資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的法律制度。反之，如果政府制定政策和措施總是對經濟利益追求過多，無視生態環境效益，勢必導致資源的過度消耗，超過環境、生態所能承受的限度。建立生態文明的法律制度，必須科學立法、依法執法、公正司法，而擁有行政權的政府是否科學、綠色執法對立法和司法無疑都具有重要作用。

(三)應對生態環境治理復雜性的需要

生態環境問題不是短期形成的，而是點滴積累起來的，所以，解決治理生態環境問題也不可能一蹴而就，它是一個長期的攻堅戰，不僅需要社會各方面的合力還需要政府自身不斷提高自身解決生態環境問題的能力。生態環境問題自身的特質為“高度的科技背景與決策風險，廣度的利益沖突與決策權衡” ［1］，這決定了應對生態環境治理需要政府在決策中不能停擺。首先，環境問題的高科技品性，使得環境決策風險意味甚濃。政府當前所做的環境決策，在今后有可能會被證明是錯誤的，所以政府環境決策就冒著相當大的風險，常常需要決策于科技的未知之中，而這極其考驗政府的決策能力，所以，需要強化政府的環境責任，參照其他國家的謹慎原則，審慎地對待之;其次，在生態環境保護中，各主體對個人利益、局部利益、眼前利益的追求不利于環境保護，需要政府出面協調各種利益關系。由于政府是社會整體利益和長遠利益的代表，生態環境是政府管理的公共領域，保護生態環境是政府的一項基本職能，它自然能限制和引導經濟人在合法合理從事經濟活動的過程中保護環境。再次，由于生態環境保護往往要涉及多個行業和部門，各方之間的協調、合作往往需要政府來牽頭和組織;再次，生態環境保護需要產業結構和生產結構的合理布局，而這主要得靠政府積極運作;最后，生態環境問題固有的高度科技品性，對國家的治理能力提出了挑戰，解決環境問題不僅需要資金、相應的管理能力還要有較高科技水平，而只有政府才能集這幾種能力于一身，所以，強化政府生態責任是解決環境問題，治理生態環境的突破口。

(四)法治政府建設的應有之意

法治政府建設是將政府從決策到執行到監督的整個過程都納入法制化軌道，權利與責任緊密相連，集陽光政府、有限政府、誠信政府、責任政府于一身的政府建設。其中責任政府是法治政府建設的有機組成部分，而強化政府的生態責任，又是責任政府建設的重要環節。責任政府要求政府必須回應民眾的基本要求，積極地履行社會義務和職責;必須承擔法律上的責任;必須接受來自內部的和外部的監督以保證責任的實現。首先，強化政府的生態責任，就要求政府必須處理好經濟建設和環境保護兩者關系，在“發展中保護，在保護中發展”，實現經濟建設和環境保護的雙贏。這會為法治政府建設提供最適宜的發展空間;其次，強化政府的生態責任，對政府履行自己的環境管理職能提出了全新要求，而這一職能的履行必須依靠法律，通過法律來推進政府環境保護機構、環保職能、環保權限、環保程序、環保責任法定化，為法治政府建設提供最清晰的權能。再次，強化政府的生態責任，加強對政府內部權力的監督制約，防止權力濫用，完善政府內部層級監督和專門監督以實現環境行政的有效性，這有利于完善法治政府監督機制的建設;最后，強化政府環境責任，離不開良好的環境信息公開機制。這必須通過完善現有政府環境信息公開的法律，以期達到全面推進環境政務公開，環境決策公開、環境執行公開、環境管理公開、環境服務公開、環境保護結果公開，為法治政府建設提供最適宜的土壤。

二、強化政府生態責任的路徑

(一)確立協調和服務理念

“環境保護，理念先行。”生態文明建設實際上就是生態文明基本理念得以落實的過程。強化政府的生態責任，首先需要政府確立起協調理念、服務理念。“協調理念”是指當經濟發展和環境保護發生沖突時，協調這兩者關系，盡量找出二者的平衡點，達到兩者的雙贏。實踐中，雖然經濟發展和環境保護都是社會成員福祉的體現，但這兩者其實是有沖突的，經濟發展勢必要消耗資源、利用環境，如果超過了環境可能承載的最大限度，環境問題即會產生;而環境保護又需要提供大量的資金、技術，這在一段時期內某種程度上可能會減緩經濟發展的步伐。但是又必須看到，從長遠看來，經濟發展和環境保護還是相輔相成，互相依存的。環境保護可以為經濟可持續發展提供最廣闊的資源和環境，而經濟發展能為環境保護提供其不可或缺的資金、技術。如何實現經濟發展和環境保護的協調，勢必要通過政府嚴格執行環境保護的法律制度，強化政府生態責任來達成。另外，這種協調還體現在代內以及代際，國內和國際、政府公共機構與私人機構在環境管理上的利益沖突的協調上。現代國家，政府職能已經發生根本轉變，日漸從專制走向合作，從管理走向服務。而服務職能在生態文明建設的今天將發揮更為重要的作用。首先，生態公益環境產品的提供必需依靠政府，這是政府履行服務職能的明證;其次，建立一個從中央到地方的環境保護體制、機構必須依靠政府，這也是政府在履行服務職能;再次，加強環境保護宣傳教育，培養公眾環境意識必須依靠政府，這同樣是政府在履行服務職能。所以明確并強化政府的服務理念也是當前及今后強化政府生態責任的首要工作。

(二)完善環境保護的法律制度

強化政府的生態責任要求政府必須有適應生態環境保護要求的生態行為。而行為的實施要依仗法律制度的完善，法律制度的創新是強化政府生態責任的重要舉措。當前，亟須完善的生態環境保護法律制度有:第一，要建立完善的生態補償法律制度。生態保護區的人民群眾為保護生態環境做出很大貢獻，但現實存在的生態補償標準偏低和有的地方未及時足額撥付補償資金影響了保護者積極性，所以應該按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，加快建立生態補償機制，使生態補償全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。第二，完善政府環境信息公開制度和公眾參與制度。新修改的《環境保護法》設專章規定了環境信息公開和公眾參與制度。明文規定要明確公眾的知情權、參與權和監督權，規定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利”。“各級人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監督環境保護提供便利。”這些規定為完善這兩個制度提供了最為基礎的藍本。第三，建立并完善政府生態問責制度。一直以來，我國政府在應對環境污染和生態破壞上，沒有建立起政府生態問責制度，體現在當出現環境問題時，很少追究政府首長的領導責任，再加上傳統的對官員政績考核的主要關注點在GDP上，所以地方政府在面對經濟發展和環境保護沖突的情況下，大多舉經濟旗，較少出環保牌，這無疑會制約生態文明建設的發展。所以在環境保護領域，亟須建立并完善政府生態問責制度。這可以通過建立重大環境決策終身責任追究制度及環境責任倒查機制，改變傳統政績考核體系，建立綠色GDP的國民經濟核算體系來實現。第四，建立并完善環境公益訴訟制度。環境公益訴訟是指當出現環境問題，任何個體都可向法院主張自己的環境權益，追究違法者的責任。完善的環境公益訴訟制度，其實是通過司法程序對政府環境行政違法行為的監督，它提醒政府時刻注意自己的環境行政行為的合法性和合理性，對強化政府環境責任的作用是毋庸置疑的。

(三)強化對政府行為的監督

“公共選擇理論認為，政府也是經濟理性人，也有追求自身利益最大化的傾向。這種追求效益最大化的行為最終導致的結果是政府公共性的喪失。” ［2］所以，監督政府自利性行為實屬必要。這需要從如下方面入手:第一，加強對政府權力的制約，防止權力濫用，用權利制約權力。這就需要把權力關進制度的籠子里，用嚴格的法律制度約束政府的行為。另外，完善政府內部層級監督和專門監督也是制約政府權力的較好舉措。第二，監督政府的環境執法行為，督促政府嚴格執行法律。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”環保部門是環境執法的主體，但當前，環境部門執法往往要看地方政府的眼色，政府為了追求GDP，往往搞地方保護主義，干擾環保部門執法。實踐中，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象還很多，嚴重制約了生態文明建設的發展。針對這種現狀，新的《環境保護法》規定:“縣級以上人民政府應當將環境保護工作納入國民經濟和社會發展規劃。”“縣級以上人民政府應當每年向本級人大或者人大常委會報告環境狀況和環境保護目標的完成情況，對發生重大環境事件的，還應當專項報告。” ［3］這是法律對政府履行生態保護職能提出的明確要求，對強化政府的生態責任無疑是一劑良藥。所以要貫徹十八屆四中全會精神，理順環境執法體制，完善環境執法程序，建立環境執法全過程記錄制度，嚴格執行重大環境執法決定法制審核制度，全面落實環境行政執法責任制，做到“法立，有犯而必施;令，唯行而不返”。

三、結語

生態文明建設需要強化政府生態責任，當前全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區。要全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢，就必須關注生態環境，而強化政府的生態責任在當前形勢下更不容忽視。相當長一段時期以來，我們并沒有重視政府生態責任的重要作用，從而出現了許多政府環境違法行為或是在政府容忍下的環境違法行為，強化政府生態責任乃是解決當前環境問題的必由之路。我們有必要通過確立協調、服務理念、監督政府行為以及完善生態保護法律制度去邁向生態文明建設成功的彼岸。