我國人民調解協議的司法確認制度存在的問題及其解決對策

作者簡介:馮長春(1964－)，男，黑龍江哈爾濱人，副教授，從事民事訴訟法研究。

DOI 10.13356/j.cnki.jdnu.2095－0063.2015.02.014

我國的人民調解制度，是中國共產黨在陜甘寧邊區時期創造發展起來的具有中國特色的法律制度。經過半個多世紀的發展，人民調解已成為我國目前解決社會矛盾糾紛的重要途徑和有效方法之一，人民調解制度在維護社會穩定，促進社會和諧，加強社會主義民主法制建設等方面起著越來越重要的作用。然而，由于人民調解協議缺乏法律的約束力，從而導致人民調解制度的作用沒有得到真正的發揮，正因為如此就需要在法律層面對人民調解協議的法律約束力加以規定，《人民調解法》的頒布實施確立了人民調解協議的司法確認制度。任何一種法律制度的存在與完善都需要整個社會的關注，人民調解協議的司法確認制度能夠深入民間并得到人民群眾的認可也需要一個漫長的實踐過程，對于這項具有創新意識且符合我國社會主義法制建設的制度我們需要投入更多的精力來將它應用于人民調解工作中。

一、人民調解協議的司法確認制度

1.人民調解協議司法確認制度的概念

人民調解協議是指發生民事糾紛的當事人雙方在第三方人民調解委員會的主持下，本著平等、自愿的原則，為解決民事糾紛而達成的具有民事權利義務內容，并由當事人雙方簽字或蓋章的書面協議。人民調解協議的司法確認制度是指在人民調解委員會的主持下，當事人達成調解協議，經人民法院審查認為協議合法有效并出具法律文書確認其效力，賦予其強制執行力的確認制度。

2.人民調解協議司法確認制度的性質

根據最高人民法院審判委員會于2002年9月5日通過的《最高人民法院關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》第1條規定:經人民調解委員會調解達成的、有民事權利義務內容，并由雙方當事人簽字或者蓋章的調解協議，具有民事合同性質 ［1］。作為一種民事合同則決定了人民調解協議不具有法律規定的強制執行力。2011年1 月1日施行的《中華人民共和國人民調解法》確定了人民調解協議的司法確認制度，從而彌補了人民調解協議以往不具備法律效力的缺陷。經過司法確認的人民調解協議彌補了以往調解協議所不具有的法律強制執行力，使糾紛雙方當事人在達成民事調解協議后出現一方反悔拒不執行調解協議的情況下，人民法院就有權根據權利人的申請對另一方采取強制執行來保護權利人的合法利益，這樣就使以往人民調解工作不能有效實現其工作價值而造成的司法資源浪費的現象得到了有效控制。

3.對人民調解協議進行司法確認的重要意義

第一，有助于充分發揮人民調解的實際功效。在人民調解制度下的糾紛當事人所達成的調解協議原則上不具有法律約束力，因此調解協議的執行程度只能依賴于糾紛當事人的道德素質以及自覺履行的程度。如果糾紛一方拒絕履行協議就會導致基層法院審判工作壓力驟增，且引起人民調解組織的公眾威信力不斷降低，以此惡性循環不斷往復。人民調解協議的司法確認能夠在源頭上遏制上述問題的發生。在人民調解組織的調解下糾紛雙方當事人最終達成的協議一經司法確認便具有法律效力，受到司法程序的保護，雙方當事人無法任意反悔，拒不履行協議。具有強制執行力的調解協議不僅可以保障糾紛雙方當事人進行調解所花費的時間精力與金錢支出有所回報，同時也避免了調解后無法執行這一難題。在司法確認制度的幫助下，我國的調解制度將站在一個新的層次上更好地發揮其實際調解功效造福廣大人民群眾。

第二，有助于避免司法資源浪費，提高司法能動性。人民調解委員會是基層糾紛的過濾平臺，將那些瑣碎細微的民間糾紛解決在最基層的組織是人民調解的根本目標，而在司法確認制度的助益下，人民調解制度最終得以為基層司法工作把關，大大減輕了基層法院的審判工作壓力。將簡單煩瑣的糾紛同復雜疑難的案件相分流，從根源上節省了我國的司法資源。

人民調解協議的司法確認制度根植于中國自身的現實國情，是激發人民調解制度活力與功效、促使人民調解制度全面發展的重大舉措，同時該制度的正確踐行還有助于塑造司法的尊嚴 ［2］。與司法程序相比人民調解制度有其無法比擬的積極意義，它以有限的司法能動資源盡可能地解決更多的民間糾紛。

第三，有助于健全多元化的糾紛解決機制。我國的民事糾紛處理機制分為三個層面，根據糾紛處理的制度和方法不同可分為自力救濟、社會救濟、公立救濟。我國的人民調解制度屬于社會救濟的一種。人民調解一般具有較好的社會效果，但是否成功，往往與當事人之間的讓步以及調解者對雙方的影響力密切相關 ［3］。在紛繁復雜的矛盾沖突下只依靠一種或一類解決方式都是不可取的。

二、人民調解協議司法確認制度在現實應用中存在的問題

人民調解協議的司法確認制度以前一直處于探索階段，直到《人民調解法》施行后才正式以法律形式加以確定。我們現在應將重點放在對司法確認制度賦予人民調解合法合理原則的探索研究上，以滿足公眾對國家健全司法制度加強對人民調解效力法律保障的需求。

1.司法部門對調解協議的司法確認指導欠缺

有些基層領導將人民調解協議的司法確認視為可有可無的軟性指標，為圖節省時間、減少麻煩一遇到問題就鼓勵群眾走訴訟程序，忽視調解協議司法確認同訴訟程序同樣具有法律執行效力且更加便捷群眾的特點。或者總是認為調解工作只能解決民間一些細瑣的小問題，治標不治本，一遇到案件就由公安機關出面解決，面對糾紛就鼓勵訴至法院。這些錯誤的觀念使得人民調解制度逐漸背離為人民解決糾紛減少司法資源浪費的初衷，導致無法發揮其正常的定紛止爭的作用。

2.糾紛當事人對司法確認程序相對排斥

《人民調解法》頒布實施以來，我國很多地區對該法重視程度不高，宣傳力度不夠，沒有真正深入人心。公眾對這部法律的知曉率很低，對司法確認制度處于不了解的狀態 ［4］。群眾對于不了解的新事物本能產生抵觸情緒，不敢實際應用，擔心不了解司法確認制度的流程而導致自己的合法利益不能得到支持。本著求穩保守的心理，糾紛當事人往往排斥司法確認程序，只求在平穩能夠掌控的程序規則中將自己的實際問題解決。

3.調解員素質能力較低，達不到司法確認的標準

目前，最基層的人民調解員對與調解相關的法律知識掌握不多，在從事調解工作中也初步顯現了其基礎文化知識欠缺。有的人民調解員在調解的過程中，無法適應與時俱進的社會發展，也無法正確貫徹落實與人民調解有關的法律法規與規范性文件。一味按自己所謂的經驗辦事，數十年不進行變革更新。還有極個別的調解員調解態度惡劣，一味敷衍了事，為一己私利收受當事人好處。以上問題都會給人民調解制度的發展帶來負面影響，使得調解制度不能滿足群眾的基本需求，造成百姓對人民調解制度的信賴缺失。人民法院在審理涉及人民調解協議的民事案件時，往往對調解協議的效力不予審查，僅依據原糾紛的事實進行審理并判決。這直接影響了人民調解員的工作積極性，人民調解制度的功能得不到充分實現 ［5］。

三、解決人民調解協議司法確認制度問題的對策建議

現階段我國正處于改革發展的重要轉型時期，各種利益沖突日漸顯現出來。從而導致各種民事案件的數量不斷激增，人民法院的辦案壓力也不斷加大。人民調解協議的司法確認制度就是在此基礎上設立的以節約司法資源，提高司法效率為宗旨的司法創新。不斷完善的司法確認制度不僅有助于我國司法工作的順利進行，充分發揮司法確認制度的能動性，同時更能緩解社會不斷激化的各種矛盾，維護社會和諧穩定 ［6］。

1.規范司法確認制度的工作程序，出臺相關操作細則

我國的立法部門應進一步對調解協議的司法確認制度的操作流程進行立法規范。使各級調解部門在進行人民調解過程中有統一的調解標準可供參考。并應盡快通過立法明確司法確認工作的法律地位，將其定位為民事司法程序。這樣的定位既體現了人民調解的本質屬性與特征，同時也進一步擴大了司法確認的發展空間。需要出臺的具體操作細則主要包括:

一是對司法確認文書的制作統一進行規范。調解協議書要在樣式上統一。同時在內容上不僅要體現人民調解程序的嚴謹，更要體現調解協議達成是出于糾紛當事人完全自愿。調解協議書的制作需要有規范的文本格式，同時詳細記錄調解過程中雙方的權利義務。人民調解員需告知糾紛當事人經過司法確認的人民調解協議具有法律效力，雙方當事人任意更改反悔需承擔的法律后果。

二是對人民調解的流程統一進行規范。應不斷在調解實踐中摸索出一套既符合法律法規要求又具有創新意識的規范流程，努力改善調解體系中本身的漏洞與弊端，建設科學規范的人民調解機制，改變以往的僵硬落后的管理制度。

2.加大引導當事人選擇司法確認程序的宣傳力度

人民調解協議的司法確認制度隨著《人民調解法》的頒布引發了社會廣泛的關注與探討。但一項新制度從產生到現實應用需要一個適應過程，因此對人民調解協議的司法確認制度如何在糾紛調解過程能真正被當事人接受這一現實問題需要進行深刻的思考。宣傳是一項制度適應社會實踐被廣大群眾接受最有效的途徑，積極的宣傳可以改變群眾以往對人民調解協議的司法確認制度認識不清的錯誤觀念。要通過新聞媒體、法律講座等多種方式用比較貼近群眾的語言來解釋人民調解協議的司法確認制度的效力。新聞媒體可在報紙上開展普法宣傳欄目，向人們詳盡介紹人民調解的司法確認制度對雙方當事人進行調解產生的積極作用。在普法宣傳的電視節目中也可以選取具有代表性能夠表現出人民調解司法確認制度有現實意義的成功調解案例來向公眾傳播其積極作用。積極鼓勵當事人選擇司法確認程序來解決糾紛既可以分流司法審判壓力又減少了司法資源浪費，同時還能更好的保護當事人雙方的合法利益。

3.對人民調解員定期開展業務培訓

對相關人員定期進行相應系統規范的培訓，使其能夠扎實地掌握調解相關知識，同時能獨立進行人民調解以及對人民調解的指導工作。對于在崗的人民調解員要組織其每年進行培訓，了解國家最新的調解政策，為他們提供一個相互交流經驗的平臺。通過這些方式可以提高我國人民調解員的工作能力，從而更好地服務群眾，更好地維護社會的和諧與穩定。