從當(dāng)前各類型公園運(yùn)營(yíng)中存在問題探討我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)發(fā)展

王越　黃棟良　姚鵬　胡蔓梓

（湖南省地質(zhì)科學(xué)研究院湖南長(zhǎng)沙410007）

從當(dāng)前各類型公園運(yùn)營(yíng)中存在問題探討我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)發(fā)展

王越黃棟良姚鵬胡蔓梓

（湖南省地質(zhì)科學(xué)研究院湖南長(zhǎng)沙410007）

當(dāng)前，我國(guó)公園在運(yùn)營(yíng)中存在著諸多問題，主要包括：法律法規(guī)不健全；各類型公園范圍交叉重疊；管理公園的政府與運(yùn)營(yíng)公園的企業(yè)分工不明；管理資金投入不足等。本文針對(duì)以上問題提出加強(qiáng)國(guó)家公園法律法規(guī)建設(shè)、建立統(tǒng)一管理機(jī)制、以保護(hù)和管理為主、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)為輔的方法，以實(shí)現(xiàn)公園的可持續(xù)發(fā)展，為國(guó)家公園建設(shè)提供一些建議，以供大家參考。

公園現(xiàn)狀法律法規(guī)保護(hù)可持續(xù)發(fā)展

0　引言

國(guó)家公園(National Park)這一概念源自于美國(guó)。其主要建設(shè)目的是國(guó)家及地區(qū)為保護(hù)一個(gè)或者多個(gè)典型生態(tài)系統(tǒng)而建設(shè)的具有完整性的、生態(tài)旅游及科學(xué)研究、環(huán)境保護(hù)等因素而劃定的需要特殊保護(hù)、管理和利用的自然區(qū)域。1956年我國(guó)建立了第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)——鼎湖山國(guó)家自然保護(hù)區(qū)。1984年，我國(guó)臺(tái)灣建立了第一個(gè)以“國(guó)家公園”為名稱的公園——“墾丁國(guó)家公園”。2007年，云南省迪慶藏族自治州香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園正式成立。這是我國(guó)第一個(gè)真正意義上的國(guó)家公園。2008年，國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)了云南省作為國(guó)家公園的試驗(yàn)點(diǎn)，其中云南省政府常務(wù)會(huì)明確表示由省林業(yè)廳負(fù)責(zé)國(guó)家公園建設(shè)的主管部門。

1　我國(guó)公園運(yùn)營(yíng)中存在的問題

1.1相關(guān)法律法規(guī)相對(duì)滯后

目前，雖然我國(guó)已經(jīng)建立了如香格里拉普達(dá)措國(guó)家公園、黑龍江湯旺河國(guó)家公園等國(guó)家公園,但相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)卻相對(duì)滯后。國(guó)家及地方政府自1984年頒布《中華人民共和國(guó)森林法》以來，陸續(xù)出臺(tái)了有關(guān)自然保護(hù)區(qū)、森林公園以及風(fēng)景名勝區(qū)等法規(guī)，但從1956年我國(guó)建立第一個(gè)鼎湖山國(guó)家自然保護(hù)區(qū)至今，我國(guó)還沒有建立專門針對(duì)國(guó)家公園的法律法規(guī)管理體系,地方相關(guān)管理?xiàng)l例仍將為我國(guó)國(guó)家公園管理體制的建立先行先試，為建立國(guó)家層面的相關(guān)法規(guī)探索經(jīng)驗(yàn)。

1.2各類型公園范圍交叉重疊

當(dāng)前各類型公園范圍重疊交叉現(xiàn)象比較嚴(yán)重，致使公園管理混亂。部分國(guó)家公園有多重身份，導(dǎo)致各個(gè)公園在地理范圍上存在重疊。如張家界-索溪峪-天子山自然保護(hù)區(qū)、張家界國(guó)家森林公園、武陵源風(fēng)景名勝區(qū)與張家界國(guó)家地質(zhì)公園部分或全部重疊；瀏陽(yáng)大圍山國(guó)家森林公園、大圍山自然保護(hù)區(qū)與大圍山國(guó)家地質(zhì)公園重疊，從而導(dǎo)致一個(gè)公園管理機(jī)構(gòu)具有多塊牌子。在這種狀況下，管理機(jī)構(gòu)就存在多個(gè)上級(jí)管理部門。一旦公園內(nèi)部運(yùn)營(yíng)出了問題，由哪個(gè)部門來管，如何管理就成了難題。

1.3政府、企業(yè)分工不明確

某些地方政府在成立公園管理機(jī)構(gòu)之后,又成立了“開發(fā)投資公司”,導(dǎo)致政府既是公園管理主體,又是投資和經(jīng)營(yíng)主體。國(guó)家公園的主要任務(wù)之一就是要“保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然資源和生態(tài)環(huán)境”，管理機(jī)構(gòu)是這一任務(wù)的執(zhí)行角色。“開發(fā)投資公司”的任務(wù)是開發(fā)旅游項(xiàng)目和產(chǎn)品，追逐經(jīng)濟(jì)效益，一個(gè)主保護(hù)，一個(gè)主開發(fā)，矛盾就從自身產(chǎn)生。如張家界國(guó)家地質(zhì)公園中的黃石寨索道開通運(yùn)營(yíng)，就像是在公園中撕開了一道口子，索道也大有“壓倒黃石寨之勢(shì)”。更是在一片質(zhì)疑和反對(duì)聲中，張家界國(guó)家地質(zhì)公園中的百龍?zhí)焯萦?002年投入使用，項(xiàng)目投資1.8億元，在設(shè)計(jì)時(shí)，雖然對(duì)環(huán)境和景觀的影響做了充分的論證，但建成后的天梯還是成了公園中一道深深的“疤痕”，為此，給張家界世界自然遺產(chǎn)帶來了負(fù)面影響。為何會(huì)如此過度開發(fā)，究其原因，就是經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，政府、企業(yè)分工不明確的結(jié)果。

1.4資金投入不足

國(guó)家公園的資金來源渠道主要有財(cái)政撥款、捐贈(zèng)和其他收入等(如門票收入、特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)、利用資源合作研究開發(fā)相關(guān)產(chǎn)品等)。目前,各類型公園管理機(jī)構(gòu)人員工資、公務(wù)費(fèi)用都納入地方財(cái)政預(yù)算。但是當(dāng)前公園的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入僅夠保證最基本的日常管理。公園管理機(jī)構(gòu)往往需自尋出路，開發(fā)公園以彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)的不足，如擬建的湖南某公園,人員工資靠財(cái)政預(yù)算,難以保證管理的有效性，不得不開發(fā)諸如游樂場(chǎng)等項(xiàng)目，以此來補(bǔ)貼管理費(fèi)用。

2　我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的幾點(diǎn)建議

2.1改革管理體制,建立集中統(tǒng)一的管理體系

建立一個(gè)國(guó)家所有、單一管理、目的明確的垂直管理體系,這個(gè)體系由國(guó)務(wù)院垂直管理（類似美國(guó)國(guó)家公園管理局），省、市兩級(jí)成立分級(jí)管理機(jī)構(gòu)，不受各級(jí)政府部門行政權(quán)力的干預(yù)，把各個(gè)公園的管理機(jī)構(gòu)從所在地政府與上級(jí)主管部門的共管中解脫出來，并且保證所有國(guó)家公園（含各類型公園在內(nèi)）應(yīng)由這個(gè)體系進(jìn)行管理。

2.2加強(qiáng)公園自身建設(shè)，保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境

為了加強(qiáng)公園自身建設(shè)，保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境，需淡化公園服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念，還原公園本來的任務(wù)——保護(hù)區(qū)域內(nèi)各種自然資源和生態(tài)環(huán)境。國(guó)家須從財(cái)政上給予每個(gè)公園管理機(jī)構(gòu)充足的經(jīng)費(fèi)保障，讓管理機(jī)構(gòu)從經(jīng)濟(jì)效益的追逐中解脫出來，加強(qiáng)國(guó)家公園自身建設(shè)，保護(hù)區(qū)域自然資源和生態(tài)環(huán)境。

2.3各部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公園的技術(shù)支持，減少行政管理干預(yù)

各級(jí)行政部門僅需要從技術(shù)上對(duì)國(guó)家公園提供相對(duì)應(yīng)的技術(shù)支持，而不再進(jìn)行行政干預(yù)。如國(guó)土部門提供地質(zhì)學(xué)、土地學(xué)方面技術(shù)支持、林業(yè)部門提供林學(xué)技術(shù)支持，如此一來，將多頭管理改為多部門的支持，管理上的互相牽制變成國(guó)家公園保護(hù)上的強(qiáng)勁合力。

3　總結(jié)

綜上可知，國(guó)家公園建設(shè)在我國(guó)雖已起步，但完善和優(yōu)化有關(guān)建設(shè)、管理、保護(hù)和運(yùn)營(yíng)等方面的關(guān)系還任重道遠(yuǎn)。這就需要相關(guān)人員積極探索，力求改革管理體制,建立集中統(tǒng)一的管理體系，保留原始的公園建設(shè)理念及避免不必要的工程建設(shè)和人為破壞，加大相關(guān)部門對(duì)公園的支持力度，為國(guó)家公園的可持續(xù)發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

[1]唐芳林,孫鴻雁.我國(guó)建立國(guó)家公園的探討[J].林業(yè)建設(shè).2009(03).

[2]張倩,李文軍.新公共管理對(duì)中國(guó)自然保護(hù)區(qū)管理的借鑒:以加拿大國(guó)家公園改革為例[J].自然資源學(xué)報(bào).2006(03).

[3]黃清,李淑華.中俄林業(yè)合作的政策基礎(chǔ)與發(fā)展動(dòng)向[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì).2003(12).

[4]鄭敏,張家義.美國(guó)國(guó)家公園的管理對(duì)我國(guó)地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)管理體制建設(shè)的啟示[J].中國(guó)人口.資源與環(huán)境.2003(01).

TU242.7[文獻(xiàn)碼]B

1000-405X（2015）-7-439-1

王越(1987～)，女，水工環(huán)地質(zhì)助理工程師，研究方向?yàn)榄h(huán)境地質(zhì)及水文地質(zhì)。