農村土地承包經營權確權登記面臨的困境與對策

周忠贛

（江西核工業測繪院江西南昌330038）

農村土地承包經營權確權登記面臨的困境與對策

周忠贛

（江西核工業測繪院江西南昌330038）

農村土地承包經營權確權登記頒證工作對農村土地所有權、承包權、經營權"三權"分置，加快推進土地有序流轉，深化農村產權制度改革，開展農村產權融資，夯實農業現代化基礎具有積極而深遠的影響。文章分析了農村土地承包經營權確權登記面臨的困境，并提出了相應的對策，以供參考。

農村土地承包經營權確權登記

0　引言

為了進一步建立健全農村土地承包經營權證登記辦證制度，不斷完善農村土地承包關系，依法賦予農民充分而有保障的土地承包經營權，促進農村和諧穩定發展，解決農村土地承包存在地塊不實、四至不清、面積不準確等問題。依據《中華人民共和國農村土地承包法》、很多地區紛紛開展農村土地承包經營權確權登記試點工作，并取得了初步成效，重點解決了農村土地承包中存在的賬實不符、事實不清、空間位置不明等突出問題。但在試點工作中也遇到了一些困難和問題，為了進一步推進試點工作，需要進一步研究農村土地承包經營權確權登記的對策，為農村土地承包經營權確權登記發證工作的全面開展打下基礎。

1　農村土地承包經營權確權登記面臨的困境

（1）部分鄉村開展第二輪土地承包經營權證換發工作時沒有簽訂土地承包合同，土地承包經營權證書地塊填寫不全或不填寫，管理混亂。此外，現在許多農民不在家，外出打工，在家的都是孩子和老人，給確權工作的權屬調查和確認帶來一定的困難。

（2）農村土地承包經營權確權面對千家萬戶，需要一大批工作人員和專門工作機構來運作，而鄉鎮農經站卻面臨“三無”情況，即“無人員、無場所、無資金”，因此，登記工作力不從心。

（3）確權需要經費保障。確權工作需要宣傳費、培訓費、印刷費、聘請技術公司、軟件費和其他勞務費等費用。經過調查摸底、制作宗地圖、信息錄入等工作流程，解決四至不清問題，還需要有人到現場勘測。這一些程序，都需要大量開支。

（4）登記承包地塊面積時，究竟應該登記哪個面積。這里有四種情形：一是承包地塊面積不準。有些地塊實測面積多于記載面積，有些地塊實測面積少于記載面積。二是承包地已合法或非法轉為宅基地或其他建設用地，轉用土地該如何確權登記頒證。三是有些農戶將國有林場邊角地、集體所有荒地開墾為耕地，新開墾耕地是否應當確權登記頒證。四是有些農戶將祖傳房屋拆除開墾成耕地是否應當確權登記頒證。

（5）承包期“30年不變”與“長久不變”如何銜接。當前耕地承包期限登記為30年，30年期滿后實行“長久不變”，到時會不會重新調地？到時如何變更登記承包期限？

（6）土地測繪機構與政府農經部門如何協同工作。測量機構有測量方面的專業知識，卻無力解決各種土地承包矛盾和糾紛，土地承包矛盾和糾紛的處理還得依靠農經部門，實際工作中出現了兩個機構相互扯皮現象。

（7）有些地區的試點避重就輕，其超前探索與指導作用不大。有些試點縣為完成任務，采取回避或避重就輕的辦法，將遇到的矛盾和糾紛暫時擱置，等待上級部門出臺辦法后再統一處理。這種做法使試點意義大打折扣，其超前探索作用有限，指導意義不大。

2　農村土地承包經營權確權登記的對策

（1）成立機構，建立工作機制。成立鄉、村確權工作領導組，并出臺鄉、村確權工作方案。

（2）宣傳與培訓。加強宣傳與培訓，提高各級干部的思想認識。中央、省級和縣級政府要通過廣播、電視、報紙等多種渠道和途徑，加大對農村土地確權登記頒證重要性、必要性、意義和目的的宣傳。要充分利用政府權威，澄清社會上有關農村土地確權登記頒證的各種片面或錯誤認識，將各級干部的思想統一到中央的正確決策上來。

（3）規范操作，解決問題。縣農業部門負責政策咨詢、業務指導及農村土地承包經營權證的備案、登記、發放等具體工作。一是，在試點工作中，在農民自愿的前提下，組織農戶互換并地，解決承包地塊細碎化問題，互換并地工作和確權工作同時進行。二是，合理確定土地承包經營權確權登記頒證完成期限。農村土地確權登記頒證既要靠決心，更要有手段和經費保證。土地承包經營權確權登記頒證必須堅持“進度服從質量”原則，當進度與質量沖突時，應堅持質量優先。

（4）保障和合理分配工作經費。除堅持“確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政予以補助”總原則外，中央和省級政府要向社會公開統一的確權登記頒證經費測算公式，確保工作經費有保證，使縣鄉政府和干部不再糾結于“先干是否會吃虧”。鑒于土地承包經營權確權登記頒證工作的特殊性，其經費分配既要保證實地測量經費，也要保證矛盾和糾紛調處經費。

（5）權屬調查及界址測繪。一是，權屬調查。在工作的基礎上，根據測量已獲取的信息如田塊位置、形狀、面積等，由村主任現場指界（用戶之間的界線）并調查戶主姓名、四至等信息。權屬調查應由本宗地土地使用者和相鄰宗地土地使用者現場共同指界，并在承包宗地界線現場勘查登記表上簽名蓋章。經界址調查后認定的宗地權屬界址點須按規定標定或埋設界址標志物。調查內容包括宗地編號，承包戶（單位）名稱，界址點位置、編號及權屬界線，宗地面積，相鄰承包戶。遇到有爭議調查現場不能處理時，按《中華人民共和國土地管理法》第十三條的規定處理。二是界址測繪。界址測繪有HiCORS-RTK測量、全站儀極坐標測量、解析法等。一般確權工作的土地登記、地籍信息管理以及地籍信息系統建立，需要聘請專業的技術公司來做。三是，根據國土“二調”制作工作地圖。在確權試點工作開始階段，我們擬利用國土部門“二調”成果，但是二調圖的成圖比例尺較小，清晰度與精確度不夠高，無法完全利用。只能由村干部與群眾代表將全村土地按習慣分割成塊，根據工作底圖將地塊逐一繪制標明農戶名，不能確定的要找農戶核對，制作地籍草圖。四是，入戶和實地丈量。因“二調”圖部分不清晰，全部重新航拍底圖與實測法費用又太高，通過與國土部門和技術公司多次召開座談會研討交流，最終確定了針對影像不清晰、界址點線精度不高的區域采用無人機進行局部航飛的方法來重新制作工作底圖。這樣從根本上解決了技術難題，也大量的節省了時間和成本。

（6）成果審核公示。經現場勘查定界后，由縣工作組與鎮、村委會、村民小組三級工作小組依據《承包宗地界線現場勘查登記表》填寫《勘查定界承包宗地登記表》用于第二榜公示，《勘查定界承包宗地登記表》填寫一式四份，一份張貼公示、三份備案存檔。將現場勘查核實的主要內容進行公示，包括：承包戶姓名、住址、承包宗地類型、面積、坐落位置、地塊名稱、勘查四至平面圖等。公示期間有異議的，以書面形式向鎮人民政府報告。公示確認后，輸出圖、表、證書，并開展數據庫建設工作。

3　結束語

目前，農村土地承包經營權確權登記工作落實不好，使用者的權利就無法確定，土地抵押就無法實現。下一步，確權試點工作全面鋪開，一是需要各鄉鎮成立工作組，并加強基層農經站力量，解決人力不足問題。二是確權工作需要經費過多，縣財政無力承擔，建議省委省政府進一步明確土地確權登記工作省、市、縣財政投入比例，也可以把此項工作列入民生工程，由省財政承擔大頭，市、縣財政配套解決所需經費問題，以保證確權登記工作能順利進行，任務能得到落實。

[1]程安生.扎實推進土地承包經營權確權工作[N].大連日報，2014－06－05(B3).

[2]楊明杏，董慧麗，夏志強.對農村土地承包經營權確權頒證的思考[J].政策，2013 (10).

[3]葉劍平，豐雷，蔣妍，等.2008年中國農村使用權調查研究-17省份調查結果及政策建議[J].管理世界，2010(1).

DF453[文獻碼]B

1000-405X（2015）-7-425-2