新形勢下土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)

張震宇

（大連長興島經(jīng)濟(jì)區(qū)土地儲備交易中心遼寧大連116000）

新形勢下土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)

張震宇

（大連長興島經(jīng)濟(jì)區(qū)土地儲備交易中心遼寧大連116000）

近年來，國家多次出臺了推進(jìn)農(nóng)村改革的相關(guān)文件。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地制度改革的重中之重，是激發(fā)促使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的新動力。隨著2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，標(biāo)志著我國農(nóng)村土地制度改革即將進(jìn)入試點(diǎn)階段。如何引導(dǎo)農(nóng)村土地健康流轉(zhuǎn)，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，完善對農(nóng)民合理、規(guī)范、多元化保障的機(jī)制，是新形勢下農(nóng)村改革必須要考慮的問題，本文通過分析當(dāng)前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題，結(jié)合新形勢下出臺的相關(guān)文件對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行初步的探討。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，在農(nóng)村土地征收改革方面提出了要探索縮小土地征收范圍;規(guī)范制定征收目錄，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，全面公開土地征收信息；完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元化保障的機(jī)制等。這標(biāo)志著，我國農(nóng)村土地制度改革即將進(jìn)入試點(diǎn)階段。本文擬通過分析當(dāng)前承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題，結(jié)合新形勢下出臺的相關(guān)文件對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行初步的探討。

1　關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的概念

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是指通過承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。依照《土地承包法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定，流轉(zhuǎn)的主體是享有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶。農(nóng)戶依自己的意思對享有的承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包、互換、出租、轉(zhuǎn)讓或者其它方式流轉(zhuǎn)。任何組織和個人不得強(qiáng)迫或者阻礙。流轉(zhuǎn)的客體是承包方依附的承包合同或合同標(biāo)的物。當(dāng)前承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)主要有兩種模式：一種是對承包合同的流轉(zhuǎn)，即是農(nóng)戶將與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂的承包合同有條件地轉(zhuǎn)讓給第三人，從而解除與集體經(jīng)濟(jì)組織的承包關(guān)系；另一種是不改變原與集體經(jīng)濟(jì)組織的承包關(guān)系，而是將承包合同的標(biāo)的物轉(zhuǎn)由第三人使用、控制。流轉(zhuǎn)的目的是為了處分收益或獲得補(bǔ)償。依照《土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)后可以依法取得轉(zhuǎn)包金、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)等，這種流轉(zhuǎn)收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。

2　當(dāng)前承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

（1）土地還不能成為農(nóng)民可以自由支配的資產(chǎn)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,雖然土地、貨幣、生產(chǎn)力是同為生產(chǎn)要素而發(fā)揮作用的,它們可以為要素所有者帶來收益。但當(dāng)前土地不僅僅承擔(dān)著生產(chǎn)要素的功能,同時也承擔(dān)著農(nóng)村社會保障的功能，在一定程度上農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度就是農(nóng)村社會保障制度。農(nóng)民很難通過市場交易活動使土地成為可以給其帶來收益的資產(chǎn),而農(nóng)民只能在規(guī)定的有限領(lǐng)域內(nèi)使用。即使有些農(nóng)民進(jìn)城打工或從事其它產(chǎn)業(yè),他們寧可為保有土地的承包權(quán)而支付一定的費(fèi)用,也不能冒風(fēng)險放棄土地，更不敢冒險把土地用于其他可以帶來更大收益的非農(nóng)用途。

（2）農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓多是農(nóng)戶間的自發(fā)行為，缺乏政府的統(tǒng)一管理，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)行為的不規(guī)范，為一些經(jīng)濟(jì)糾紛的產(chǎn)生埋下了禍根。同時，由于土地的私人交易，使農(nóng)地有自發(fā)變成非農(nóng)用地的傾向。其次以土地抵債轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包或出租，口糧田隨意轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象嚴(yán)重，這使有些農(nóng)民失去了維持生活的最基本生活資料，自斷退路，增加了社會負(fù)擔(dān)，為生活帶來了隱患。

3　新形勢下土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

2008年10月12日，17屆3中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

2014年11月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的亂象進(jìn)行規(guī)范，設(shè)計頂層紅線，定調(diào)“三個不能搞”,劃出三條紅線，以引導(dǎo)農(nóng)村土地健康流轉(zhuǎn)。這三條底線為：堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損失三條底線，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。

2014年12月30日國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》，對現(xiàn)階段能進(jìn)場的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種做出明確規(guī)定：以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營權(quán)、集體林地經(jīng)營權(quán)為主，且不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)。體現(xiàn)了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)等‘三權(quán)分置’。

2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，意見的出臺指明了建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度的方向。針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能不完整，不能同等入市、同權(quán)同價和交易規(guī)則亟待健全等問題，要完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能；明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍和途徑；建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。

通過以上意見可看出，建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度并不是單兵突進(jìn),而是一項綜合性的社會經(jīng)濟(jì)體制改革。從根本上改革城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)制度是推進(jìn)建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度的前提。國家在農(nóng)村逐步建立“廣覆蓋、低水平”的包括農(nóng)村最低生活保障制度、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度等社會保障體系,弱化土地的社會保障功能;探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地；改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用。宅基地可自愿有償退出。

經(jīng)歷30多年改革完善的家庭聯(lián)產(chǎn)土地承包關(guān)系是現(xiàn)階段農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的核心。實(shí)踐證明這種生產(chǎn)關(guān)系是適應(yīng)并有利于農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的。家庭承包經(jīng)營適應(yīng)我國社會主義初級階段農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的狀況，適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營有利于提高土地的生產(chǎn)能力，有利于土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、入股等流轉(zhuǎn)，又有利于土地規(guī)模經(jīng)營。雖然長期以來除土地所有權(quán)以外，農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)常統(tǒng)稱土地承包經(jīng)營權(quán)，但三權(quán)分置以后，農(nóng)戶可以把自己具有承包權(quán)的土地轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，獲得租金，同時又不用擔(dān)憂失去對土地的承包關(guān)系，為土地在更大范圍內(nèi)優(yōu)化流動配置和發(fā)揮作用拓展了巨大空間，也為形成多元化的農(nóng)地經(jīng)營模式創(chuàng)造了必要條件。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)打破了傳統(tǒng)農(nóng)用地不可流轉(zhuǎn)的枷鎖，是促使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的新動力，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益。

D922.33[文獻(xiàn)碼]B

1000-405X（2015）-7-444-1